郭榮麗　熊艷萍

[摘 要]隨著我國(guó)人口老齡化程度的日益加深和人們生活質(zhì)量的不斷提升，養(yǎng)老服務(wù)需求趨向多層次和多樣化，而目前養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出。需要政府、家庭、社會(huì)、企業(yè)等多方發(fā)力，為廣大普通老年人提供價(jià)格合理、方便可及的普惠養(yǎng)老服務(wù)。因此，深入探討PPP模式如何與我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)相結(jié)合，對(duì)推動(dòng)普惠養(yǎng)老發(fā)展具有重要意義，為了更好地發(fā)揮PPP模式促進(jìn)普惠養(yǎng)老的作用，在梳理歸納普惠養(yǎng)老文獻(xiàn)的同時(shí)，對(duì)PPP模式及其在養(yǎng)老方面的應(yīng)用和發(fā)展也進(jìn)行了國(guó)內(nèi)外研究綜述。

[關(guān)鍵詞]PPP模式;PPP模式養(yǎng)老;普惠養(yǎng)老

[中圖分類(lèi)號(hào)]C913.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2019）10-0069-04

A Summary of Studies on Universal Benefited Old-age Security of PPP Mode

Guo Rongli Xiong Yanping

（Harbin University of Commerce， Harbin Heilongjiang 150028）

Abstract： With the rapid development of China's aging population and the improvement of residents' living standards， the demand for aged care services has gradually shown a multi-level and diversified trend， and the existing supply is seriously insufficient. How to provide affordable and convenient universal health care services for the general elderly， it requires the government， family， society， enterprises and other efforts. Therefore， exploring the combination of PPP mode and China's old-age industry has important significance for promoting the development of universal benefited old-age security. In order to better play the role of PPP mode to promote development of old-age industry， the article also summarizes the PPP model and its application and development in the aspect of old-age security in the domestic and international research.

Keywords： PPP Mode; PPP Mode Old-age Security; Universal Benefited Old-age Security

[作者簡(jiǎn)介]郭榮麗（1977-），女，黑龍江富錦人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師;熊艷萍（1995-），女，河南信陽(yáng)人，碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障。

[基金項(xiàng)目]哈爾濱商業(yè)大學(xué)青年創(chuàng)新人才支持項(xiàng)目“黑龍江省現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的供求缺口與政策支持”（項(xiàng)目編號(hào)：2016QN002）的階段性成果。

一、引言

2019年8月15日，民政部發(fā)布的《2018年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2018年底，全國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施16.8萬(wàn)個(gè)，養(yǎng)老床位僅比2017年增長(zhǎng)3.3%，合計(jì)達(dá)727.1萬(wàn)張。全國(guó)每千名老年人擁有養(yǎng)老床位29.1張，近兩年連續(xù)下滑，相比2017下降1.8張[1]。由此可見(jiàn)，我國(guó)養(yǎng)老床位的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上老年人口的增長(zhǎng)速度。2018年，中國(guó)老年人口已增長(zhǎng)到人口總量的17.9%，老年人口數(shù)量首次超過(guò)0—14歲人口數(shù)量，老少比迎來(lái)歷史性拐點(diǎn)。而且人口老齡化還在繼續(xù)增加，預(yù)計(jì)到2030年，60周歲以上老年人口將達(dá)3.6億，占總?cè)丝诘?4%。面對(duì)如此嚴(yán)峻的養(yǎng)老現(xiàn)狀，2019年2月22日，國(guó)家發(fā)改委同民政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)了《城企聯(lián)動(dòng)普惠養(yǎng)老專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》。

一直以來(lái)，在養(yǎng)老服務(wù)方面，政府重點(diǎn)關(guān)注特定群體，提供基本養(yǎng)老服務(wù)，為?；咀隽舜罅抗ぷ?。但是，隨著老年群體不斷擴(kuò)大，需求也逐漸多樣化，養(yǎng)老服務(wù)越來(lái)越需要擴(kuò)大供給、增加層次化。因此，光靠政府的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，引入PPP模式，加大政企合作力度，共同提供滿足廣大老年人的需求養(yǎng)老服務(wù)。

二、研究綜述

（一）國(guó)外研究現(xiàn)狀

1.關(guān)于PPP模式發(fā)展的研究

對(duì)于PPP模式的概念界定方面，國(guó)際上最早關(guān)于PPP模式的研究是在英國(guó)，十九世紀(jì)的英國(guó)勞工黨政府對(duì)PPP的概念界定如下：（1）將原本屬于政府的活動(dòng)完全或部分交給私人企業(yè);（2）允許私人企業(yè)以合同外包的形式融入資金并與公共部門(mén)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);（3）將公共部門(mén)的服務(wù)以公私伙伴的關(guān)系出售給私人企業(yè)[2]。Linder SH.認(rèn)為與其關(guān)注PPP的含義，我們更應(yīng)該關(guān)心政策的決策者們?cè)鯓舆\(yùn)用PPP[3]。

對(duì)于PPP模式政府補(bǔ)償機(jī)制方面，Chowd Hury等認(rèn)為政府對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償有利于推動(dòng)PPP項(xiàng)目的成功[4]。而Van Reeven認(rèn)為政府補(bǔ)償和莫寧效應(yīng)沒(méi)有相關(guān)性[5]。以PPP模式保障性住房項(xiàng)目為例，M. Oxley認(rèn)為政府補(bǔ)償可以采用減免稅收、政府支付、交叉補(bǔ)貼以及低利息貸款等多種形式[6];而Leung等從社會(huì)福利和成本效益等角度出發(fā)進(jìn)行分析，提出比供給方補(bǔ)貼更重要的是需求方補(bǔ)貼[7]。Opawole等從私人企業(yè)在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的成本風(fēng)險(xiǎn)影響因素這一角度思考，為了PPP項(xiàng)目的失敗率達(dá)到最小化，制定了政府補(bǔ)償機(jī)制[8]。

對(duì)于PPP模式項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，William Rodney認(rèn)為，在PPP模式的全過(guò)程中，各利益方應(yīng)該共同承擔(dān)由PPP項(xiàng)目合同產(chǎn)生的契約風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目的融資和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，而PPP項(xiàng)目的政策和制度風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府來(lái)承擔(dān)[9]。Carstern Greve通過(guò)案例分析法及文獻(xiàn)研究法，著重研究了PPP項(xiàng)目再談判機(jī)制，分析了PPP項(xiàng)目合同可能因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)和政府尋租行為而不夠完善，他認(rèn)為再談判機(jī)制可以有效保障各方利益，增加合作的穩(wěn)定性，對(duì)降低PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義[10]。

對(duì)于PPP模式運(yùn)用到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面，早在二十世紀(jì)七十年代，國(guó)際上就有將市場(chǎng)化介入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的討論，如David Shulman和Ruth Galanter認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量可以采用政府出資建設(shè)、企業(yè)運(yùn)營(yíng)的方式來(lái)提高[11]。Dan M.McGill提出了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金來(lái)源的市場(chǎng)化介入，從而可以解決養(yǎng)老項(xiàng)目的融資問(wèn)題，著重探討了政府如何管理養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投融資的問(wèn)題[12]。Branch和Greenberg認(rèn)為將PPP模式引入養(yǎng)老項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)該注重合作框架的構(gòu)成和完善，明確各契約方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，并且政府要做好財(cái)政預(yù)算[13]。

2.關(guān)于“普惠型”社會(huì)福利的研究

“普惠型”社會(huì)福利的思想起源于西方福利國(guó)家對(duì)社會(huì)福利類(lèi)型的劃分。美國(guó)學(xué)者Wilensky和Lebeaux根據(jù)國(guó)家在福利供給中的職能，將社會(huì)福利劃分為“補(bǔ)缺型”社會(huì)福利和“制度型”社會(huì)福利[14]，補(bǔ)缺型社會(huì)福利重視家庭和市場(chǎng)的作用，制度型社會(huì)福利重視國(guó)家和政府的作用，后者在水平和豐富程度上都高于前者。后來(lái)，蒂特馬斯等人根據(jù)社會(huì)福利的提供方式，提出了另一種社會(huì)福利類(lèi)型的劃分：“選擇型社會(huì)福利”和“普惠型社會(huì)福利”[15]，又稱(chēng)為“選擇型和普惠型”[16]，強(qiáng)調(diào)普惠型社會(huì)福利是面向全體公民的一種社會(huì)政策，目的在于提高全民的福利水平。選擇型社會(huì)福利在水平和內(nèi)容的豐富程度上都低于普惠型社會(huì)福利。

（二）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.關(guān)于PPP模式養(yǎng)老的研究

在PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的必要性和條件方面，胡桂祥、王倩通過(guò)對(duì)PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的內(nèi)外部條件進(jìn)行分析，認(rèn)為將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)既是十分必要的，也具備了初步應(yīng)用的條件[17]。劉耀東等認(rèn)為，我國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式隨著人口老齡化的加劇出現(xiàn)了資金不足、供需矛盾等問(wèn)題，構(gòu)建利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的養(yǎng)老PPP模式，可以有效緩解養(yǎng)老服務(wù)供求矛盾[18]。

在PPP模式養(yǎng)老的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)模式方面，夏超塵認(rèn)為，在我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)中充分利用民間資本，同時(shí)引入PPP模式，可以有效地解決目前養(yǎng)老需求旺盛而服務(wù)供給不足的矛盾，并提出了委托合營(yíng)、純出租、委托經(jīng)營(yíng)三種養(yǎng)老地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)模式[19]。宋程提出，先期引入運(yùn)營(yíng)商并持有股份的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)模式，后期引入運(yùn)營(yíng)主體并持有股份的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)模式，投資主體不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的完全租賃模式，以及運(yùn)營(yíng)主體賺取管理費(fèi)用的運(yùn)營(yíng)管理模式[20]。孫玉棟、鄭垚認(rèn)為，應(yīng)妥善處理政府與市場(chǎng)的權(quán)責(zé)關(guān)系，合理設(shè)計(jì)投資回報(bào)機(jī)制和質(zhì)量評(píng)估體系來(lái)探索更加合理的養(yǎng)老PPP運(yùn)作模式[21]。柏凌認(rèn)為，政府應(yīng)采用公私合建加委托運(yùn)營(yíng)的模式，統(tǒng)籌規(guī)劃，分層發(fā)展，提高民間資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資的積極性[22]。韓燁總結(jié)了四種養(yǎng)老服務(wù)PPP模式，即政府購(gòu)買(mǎi)無(wú)償型、政府主導(dǎo)微利型、政企聯(lián)合共建型和支持企業(yè)投資型[23]。

在PPP模式養(yǎng)老的治理機(jī)制方面，閆明星，范君暉認(rèn)為，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目治理機(jī)制是一種內(nèi)外部治理機(jī)制的有機(jī)綜合體，內(nèi)部治理機(jī)制基于契約關(guān)系，外部治理機(jī)制基于行政職權(quán)，提出PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的剩余控制權(quán)應(yīng)得到妥善配置，可以通過(guò)在項(xiàng)目契約中設(shè)置再談判條款，引入周期性的合約效率評(píng)審等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)[24]。楊祥雪認(rèn)為，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目契約屬于不完全契約，應(yīng)從談判機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制三個(gè)方面構(gòu)建合理有效的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目[25]。

在PPP模式養(yǎng)老的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，劉承廣運(yùn)用ISM模型對(duì)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目中所涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行了分析，為養(yǎng)老PPP項(xiàng)目提供了一個(gè)科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)管理方案[26]。郝亞琳分析了PPP養(yǎng)老項(xiàng)目在宏觀、中觀和微觀上存在的諸多風(fēng)險(xiǎn)因素，并提出應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)合理分配，加強(qiáng)政府監(jiān)管，完善相關(guān)法律體系，并建立有效的溝通機(jī)制來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)[27]。

2.關(guān)于普惠養(yǎng)老的研究

社會(huì)福利制度的分類(lèi)有“補(bǔ)缺型”和“普惠型”兩種基本類(lèi)型，新中國(guó)成立之后，我國(guó)長(zhǎng)期推行的社會(huì)福利是典型的“補(bǔ)缺型”社會(huì)福利，具有明顯的補(bǔ)救性和選擇性特征，主要針對(duì)殘疾人、老年人和困境兒童中的一些特殊群體。進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國(guó)逐漸從 “補(bǔ)缺型”社會(huì)福利轉(zhuǎn)向適度“普惠型”社會(huì)福利。

養(yǎng)老服務(wù)體系是社會(huì)福利體系中的重要組成部分，在適度“普惠型”社會(huì)福利制度之下，我國(guó)學(xué)者對(duì)適度“普惠型”養(yǎng)老服務(wù)體系做了一系列探索。鄭立羽將適度普惠養(yǎng)老體系的構(gòu)建分成三個(gè)層次：政策制度化—設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化—服務(wù)專(zhuān)業(yè)化，并提出加強(qiáng)政府的服務(wù)規(guī)劃功能，同時(shí)強(qiáng)調(diào)租金家庭、社會(huì)機(jī)構(gòu)和志愿者在養(yǎng)老服務(wù)中的作用[28]。錢(qián)飛雪認(rèn)為，我國(guó)“補(bǔ)缺型”社會(huì)福利正逐步轉(zhuǎn)向適度“普惠型”社會(huì)福利，所以很有必要建設(shè)“普惠型”居家養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在居家養(yǎng)老服務(wù)供給中的專(zhuān)業(yè)引導(dǎo)作用[29]。許加明認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以老年人為本、政府主導(dǎo)和多元參與等基本原則，從政策法規(guī)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管體制、評(píng)估機(jī)制、財(cái)政支持、人才隊(duì)伍等幾個(gè)方面構(gòu)建適度“普惠型”養(yǎng)老服務(wù)體系[30]。

2019年2月22日，國(guó)家發(fā)改委同有關(guān)部門(mén)正式啟動(dòng)了“城企聯(lián)動(dòng)普惠養(yǎng)老專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”，提出在基本養(yǎng)老服務(wù)以外，面向廣大老年人的、靠市場(chǎng)供給、由政策引導(dǎo)的一種服務(wù)，就是普惠養(yǎng)老服務(wù)。肖俊認(rèn)為，我國(guó)政府和社會(huì)都應(yīng)該為養(yǎng)老服務(wù)供給做好充分的準(zhǔn)備，來(lái)應(yīng)對(duì)中國(guó)未來(lái)二十到五十年內(nèi)一個(gè)非常重要的社會(huì)問(wèn)題，即養(yǎng)老問(wèn)題[31]。這次《方案》中關(guān)于普惠式養(yǎng)老的提出，正式明確了我國(guó)的養(yǎng)老模式。普惠式養(yǎng)老遵循門(mén)檻降低、平等享受、價(jià)格低廉且質(zhì)量有保證等幾個(gè)主要原則，是廣大退休人員所共同期盼的服務(wù)模式。

陳永杰認(rèn)為，普惠養(yǎng)老需瞄準(zhǔn)“剛需”老人，有限的資源必須優(yōu)先次序，先照料“剛需”者，政府給機(jī)構(gòu)床位的補(bǔ)貼，如果瞄不準(zhǔn)，就很容易出現(xiàn)逆向福利[32]。陽(yáng)愛(ài)姣認(rèn)為，應(yīng)該引入信用服務(wù)機(jī)構(gòu)，綜合利用各種政策工具，鼓勵(lì)各種金融機(jī)構(gòu)積極參與，在政企銀的多方努力下，才能使普惠養(yǎng)老項(xiàng)目得到持續(xù)性發(fā)展[33]。

三、簡(jiǎn)評(píng)

在國(guó)內(nèi)，PPP模式已經(jīng)被應(yīng)用于諸多領(lǐng)域，且發(fā)展良好，勢(shì)如破竹，得到了很多專(zhuān)家學(xué)者的關(guān)注和討論，與PPP模式有關(guān)的研究成果越來(lái)越多。PPP模式如果和養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展相結(jié)合，不僅能有效緩解養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的財(cái)政壓力，還能為老年人提供更好的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，不斷擴(kuò)大普惠養(yǎng)老服務(wù)的有效供給，在社會(huì)資本的積極參與下，我國(guó)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步得到高質(zhì)量發(fā)展。

但經(jīng)過(guò)對(duì)PPP模式普惠養(yǎng)老的各類(lèi)研究成果進(jìn)行梳理和總結(jié)后，可以發(fā)現(xiàn)許多地方需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，大致有三個(gè)方面：一是一些研究成果由于對(duì)現(xiàn)實(shí)情況缺乏全面了解，而偏于理論化，可操作性不強(qiáng)，無(wú)法與實(shí)踐緊密結(jié)合。二是雖然國(guó)外對(duì)于PPP模式的研究開(kāi)始較早，成果豐碩，但對(duì)PPP模式應(yīng)用到養(yǎng)老事業(yè)方面的涉獵甚少，究其原因，主要是由于西方國(guó)家的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展模式較為成熟，市場(chǎng)化比較充分，無(wú)論是運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管還是契約機(jī)制都比較完善，政府和社會(huì)資本都能各司其職，所以，PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)在國(guó)外并沒(méi)有成為研究的熱點(diǎn)。而且，西方大多數(shù)國(guó)家人口基數(shù)較少，人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)比較平緩，養(yǎng)老服務(wù)需求與供給的矛盾并不突出，因此，國(guó)外學(xué)者具體針對(duì)普惠養(yǎng)老的研究少之又少。所以，對(duì)于PPP模式普惠養(yǎng)老，國(guó)外可供直接借鑒的經(jīng)驗(yàn)比較少，我國(guó)需要結(jié)合國(guó)情與當(dāng)下實(shí)際情況進(jìn)行研究與實(shí)踐。三是我國(guó)對(duì)PPP模式的應(yīng)用主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生、交通等領(lǐng)域，而應(yīng)用到養(yǎng)老領(lǐng)域的研究還比較少，處于起步階段。而且，部分學(xué)者僅僅對(duì)普惠養(yǎng)老的對(duì)象及普惠養(yǎng)老項(xiàng)目的可持續(xù)性發(fā)展進(jìn)行了研究，然而對(duì)如何運(yùn)用PPP模式這一手段達(dá)到普惠養(yǎng)老之目的的探索亟待進(jìn)一步加深。

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（責(zé)任編輯：顧曉濱 馬琳）