倪鐵 蘭天

內(nèi)容摘要：在習(xí)近平總書記整體國家安全觀的指導(dǎo)下，應(yīng)在將政治安全、軍事安全等傳統(tǒng)國家安全工作提供更多法律規(guī)制供給的同時，也同時關(guān)注經(jīng)濟安全、金融安全、資源能源安全、文化安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全、生態(tài)安全等非傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域法律保障體系。當(dāng)前，我國在非傳統(tǒng)國家安全立法方面存在短板現(xiàn)象：構(gòu)成國家安全體系的組成部分不完整、國家安全法同其他法律法規(guī)間的有效銜接尚未形成，非傳統(tǒng)國家安全司法實踐保護體系化較弱，非傳統(tǒng)國家安全法律體系亟待專門化。有必要吸收其他部門法的傳統(tǒng)立法經(jīng)驗和其他國家地區(qū)相關(guān)做法，通過制定并完善相關(guān)刑事法律體制、行政性法律體系及國際法律體系來進一步打造非傳統(tǒng)國家安全法律保障體系。

關(guān)鍵詞：非傳統(tǒng)國家安全;法律體系;整體國家安全觀

習(xí)近平總書記在國家安全委員會第一次全體會議上提出總體國家安全觀。他提出：“當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜，必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事文化社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路?！盵[[] 習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第200-201頁。]]在新世紀(jì)的時代背景之下，傳統(tǒng)安全威脅因素，原有的危害我國國家安全的傳統(tǒng)因素從未消滅，但新出現(xiàn)的不安全因素卻與日俱增，共同給我國的國家安全帶來挑戰(zhàn)。而切實保障國家安全，則必須采用多元化的手段，在我國構(gòu)建法治社會的今天，法律在調(diào)整社會關(guān)系中的作用日益增強。然而，從現(xiàn)有的與國家安全有關(guān)的研究成果來看，一定程度上還主要停留在政治、軍事等傳統(tǒng)領(lǐng)域，而網(wǎng)絡(luò)、文化、經(jīng)濟等非傳統(tǒng)領(lǐng)域安全問題在整個國家安全法律體系中未能得到充分的重視。與此同時，現(xiàn)有的研究幾乎都集中在國家安全本身，沒能夠?qū)⒀酃夥诺酶h(yuǎn)，這些現(xiàn)狀都造成了我國國家安全立法的諸多缺陷。因此，在總體國家安全觀的指引下，不斷完善非傳統(tǒng)國家安全法律體系，保障國家安全，就顯得十分迫切。

一、法律視角中的非傳統(tǒng)國家安全

隨著傳統(tǒng)國家安全觀被突破，國家安全的內(nèi)涵不斷豐富，構(gòu)建非傳統(tǒng)國家安全觀法律保障體系日益完善，國家安全法的內(nèi)容也相應(yīng)地不斷發(fā)展。非傳統(tǒng)國家安全，在總體國家安全觀中，某種程度上可以視為是非傳統(tǒng)安全的同義語。正如上文所闡述，隨著全球化時代的到來，非傳統(tǒng)安全問題不斷凸顯并形成傳統(tǒng)安全領(lǐng)域外的新安全挑戰(zhàn)。如果說傳統(tǒng)安全的主要內(nèi)容是軍事安全與政治安全，那么非傳統(tǒng)安全所涉及的內(nèi)容主要是“非軍事”領(lǐng)域的，如生態(tài)環(huán)境、移民難民、毒品走私、恐怖主義等，而這些問題都有全球性、跨國性的特征，其解決方式也往往需要各國的國際合作來共同應(yīng)對。因此，一般來說，非傳統(tǒng)安全與“非軍事安全”或者“全球安全”在一定程度上可以通用。

（一）整體國家安全戰(zhàn)略框架中的非傳統(tǒng)安全

由國家安全體系的特殊性、復(fù)雜性所決定，道路選擇具有關(guān)鍵作用。習(xí)近平總書記強調(diào)，“堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國家安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路。”[[[] 習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第200-201頁。]]這一重要論述深刻揭示了總體國家安全觀的基本內(nèi)容，是構(gòu)建中國特色國家安全體系的重要原則?！胺莻鹘y(tǒng)安全”正式在這樣的時代背景中得以不斷推陳出新，不斷上升為國家的戰(zhàn)略，成為黨的代表大會重要詞語。

自十八大以來，國家安全工作取得顯著成效，從強調(diào)“意識形態(tài)工作是黨的一項極端重要的工作”到“亞投行成立并開業(yè)”;從“完善立體化社會治安防控體系”到“落實網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任制”;從“加快推進國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)”到“打造核安全命運共同體”，構(gòu)建國家安全體系工作正從微觀層面貫徹落實，漸次鋪開。習(xí)近平總書記提出的“總體國家安全觀”是一種大安全時代的國家安全大思路，從多方面體現(xiàn)了唯物辯證法和系統(tǒng)思維，對當(dāng)前和今后一個時期我國的國家非傳統(tǒng)安全工作及其法律體系建構(gòu)具有重要的戰(zhàn)略性指導(dǎo)作用。

（二）國家安全中非傳統(tǒng)安全語義的演繹

“非傳統(tǒng)安全”一詞最早見于冷戰(zhàn)后西方國際安全與國際關(guān)系研究界。此后，一些新興的國際關(guān)系理論流派，特別是國際政治經(jīng)濟學(xué)和環(huán)境政治學(xué)的學(xué)者對拓展非傳統(tǒng)安全研究的領(lǐng)域、建構(gòu)非傳統(tǒng)安全的理論框架做出了許多貢獻，這些探索成為西方非傳統(tǒng)安全研究的重要學(xué)術(shù)淵源。

我國非傳統(tǒng)安全理念萌芽于1978年中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會至20世紀(jì)80年代末，我國政府確立了“和平與發(fā)展”的新型時代觀與在和平環(huán)境中一心搞經(jīng)濟建設(shè)的安全戰(zhàn)略設(shè)定。[[[] 余瀟楓、李佳：《非傳統(tǒng)安全：中國的認(rèn)知與應(yīng)對（1978-2008年），載《世界經(jīng)濟與政治》2008年第11期。]]形成于20世紀(jì)90年代，張偉玉等學(xué)者的研究表明，中國的非傳統(tǒng)安全理念主要源于聯(lián)合國新安全觀與中國新安全觀。而“非傳統(tǒng)安全觀”這一詞語的提出最早于1994年由北京大學(xué)學(xué)者王勇正式引入，2001年起，我國政府開始在一些重要的政策文件與講話中使用“非傳統(tǒng)安全”一詞。

（三）國家安全中非傳統(tǒng)安全語義的厘定

“非傳統(tǒng)安全”是一個動態(tài)性的概念，它呈現(xiàn)了安全現(xiàn)實和安全理論的變化和拓展，是對應(yīng)于在軍事、政治領(lǐng)域之外的經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境、生態(tài)、信息等更廣泛的領(lǐng)域存在的生存性威脅。非傳統(tǒng)安全是相對于傳統(tǒng)安全而言的，而傳統(tǒng)安全以軍事安全、政治安全為主要內(nèi)容，權(quán)力、軍事、武力、戰(zhàn)爭是傳統(tǒng)安全的核心體現(xiàn)和保障，因此我們可以從狹義的角度界定非傳統(tǒng)安全為：“一切免于由非軍事武力所造成的生存性威脅的自由”[[[] 余瀟楓、潘一禾、王江麗：《非傳統(tǒng)安全概論》，浙江人民出版社2006年版，第52頁。]]

安全與生存、發(fā)展緊密相關(guān)，生存狀態(tài)與發(fā)展?fàn)顟B(tài)直接標(biāo)示出安全狀態(tài)。在全球體系中，任一層次行為體的現(xiàn)實境況均可展示為一個生存與發(fā)展的狀態(tài)序列。如果以生存和發(fā)展的優(yōu)化狀態(tài)為行為體努力追求的最高價值目標(biāo)，那么生存與發(fā)展的狀態(tài)可以標(biāo)示為四個層次：優(yōu)化狀態(tài)、弱化狀態(tài)、劣化狀態(tài)、危險狀態(tài)。這樣，以生存與發(fā)展?fàn)顟B(tài)觀照安全和體現(xiàn)安全所追求的價值目標(biāo)，就使安全的理解大大拓展了，并且生存與發(fā)展?fàn)顟B(tài)的四個層次本身構(gòu)成了一個有序的安全梯度。在全球化背景下的生存境況中，安全戰(zhàn)略不僅要在安全梯度的底端（危險狀態(tài)）進行考慮，更要在安全梯度的頂端（優(yōu)化狀態(tài)）進行設(shè)計與構(gòu)建。從對人的生存條件與發(fā)展保障的積極理解與努力來說，觀念與規(guī)范的建構(gòu)才是生存的意義所在。所以，與其著眼于對可能有的“危險狀態(tài)”進行設(shè)防與規(guī)范，不如著眼于對可能的“優(yōu)化狀態(tài)”進行設(shè)計與共建、共贏、共享，這樣更有利于和平與發(fā)展。因此，廣義的非傳統(tǒng)安全可界定為：“行為體間的優(yōu)態(tài)共存”。[[[] 參見余瀟楓：《從危態(tài)對抗到優(yōu)態(tài)共存——廣義安全觀與非傳統(tǒng)安全戰(zhàn)略的價值定位》，載《世界經(jīng)濟與政治》2004年第2期。]]“優(yōu)態(tài)共存”是相對于“危態(tài)對抗”的概念，是安全指向的對象，是安全達(dá)成的價值性條件，表征的是具有獨立身份的行為體的生存能力與可持續(xù)發(fā)展的生存狀況。

二、非傳統(tǒng)國家安全法律體系建構(gòu)現(xiàn)狀

事實上，國家安全方面的法律體系建設(shè)，我國從封建時代開始便有所探究，如古代刑罰中的“十罪惡”，大多指的是危害國家政權(quán)與王朝安危，[[[] 王京建：《國家安全法學(xué)教程》，中國社會出版社2008年版，第3頁。]]也就是傳統(tǒng)安全領(lǐng)域所探討的軍事政治安全。而立憲主義以來的國家安全立法則首現(xiàn)于西方，且濫觴于“一戰(zhàn)”前后，最終廣泛流行于“二戰(zhàn)”期間[[[] 李竹：《國家安全立法研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第12頁。]]?！岸?zhàn)”以后，多國紛紛建立國家安全法律體系。直到“冷戰(zhàn)”結(jié)束后，各國國家安全立法的重心逐步實現(xiàn)由傳統(tǒng)安全問題轉(zhuǎn)向非傳統(tǒng)安全問題，完成國家安全法律體系的變遷與立法模式的轉(zhuǎn)型成為國家安全法律體系建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

（一）傳統(tǒng)國家安全法律體系日益完善

在我國，國家安全法這一正式的法律術(shù)語較之其他部門法要晚很多，但是實質(zhì)意義上傳統(tǒng)的國家安全法，即保衛(wèi)國家政治制度、領(lǐng)土完整的法律規(guī)范，在我國建國之際就已經(jīng)建立起來了。雖然在當(dāng)時特定的歷史條件下對國家安全的認(rèn)識和實際操作有所偏頗，相當(dāng)數(shù)量的內(nèi)容從現(xiàn)在看來帶有極強的政治色彩和時代特點，如1979年刑法中規(guī)定的反革命罪與“大口袋罪”。這類法律無論是從法律技術(shù)本身，還是與國際上通行做法相比，都欠缺其應(yīng)有的科學(xué)性和合理性，更談不上進步性。然而這些落后的法律規(guī)范在預(yù)防、打擊危害國家安全類犯罪，保障國家的基本制度和正常生活等領(lǐng)域，卻有其不可磨滅的光輝。直到1993年第一部《國家安全法》的頒布，才標(biāo)志著實質(zhì)建成國家安全體系與制度。

隨著1997《刑法》修改后頒行，尤其是將“反革命罪”修改為“危害國家安全罪”，我國國家安全法律體系得到更深入的改進，而將反革命罪修改為危害國家安全罪，從立法技術(shù)角度分析，此次修改能夠更加明確該類犯罪的罪狀和帶來的危害，此項舉措不僅符合法制化的要求，同時也與國際上通行的立法技術(shù)相銜接，在為辦理涉及國家安全類犯罪提供明確指引的同時也為國際間刑事司法交流和合作奠定了堅實基礎(chǔ)。

2005年3月，全國人大常委會通過了《反分裂國家法》，該法成為我國國家安全法律體系中的重要組成部分。在傳統(tǒng)的國家安全中，最基本也是最核心的部分就是領(lǐng)土的完整性和國家主權(quán)的獨立性。所以，《反分裂國家法》在構(gòu)建傳統(tǒng)國家安全法律體系事業(yè)中扮演著不可缺少的角色。

除此之外，一些地方權(quán)力機關(guān)和政府根據(jù)時代的要求，在國家安全法的基礎(chǔ)上，制定出臺了一系列關(guān)于國家安全的地方法規(guī)和規(guī)章，讓國家安全法得到進一步的細(xì)化，充實、完善了國家安全法律體系。如四川、遼寧省人大制定的《四川省涉外建設(shè)項目國家安全事項審查管理條例》、《遼寧省涉外建設(shè)項目國家安全事項審查規(guī)定》等，屬于地方性法規(guī)。南京市人民政府1996年制定施行的《南京市國家安全機關(guān)工作人員使用偵察證暫行辦法》，屬于政府規(guī)章。

在其他一些法律和行政法規(guī)中，也有部分內(nèi)容和條款涉及國家安全。主要有《中華人民共和國集會游行示威法》、《中華人民共和國戒嚴(yán)法》、《中華人民共和國保守國家秘密法》、《行政處罰法》、《人民警察法》、《中華人民共和國外國人入境出境管理法》、《宗教活動場所管理條例》、《商用密碼管理條例》、《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》等。

特別是新《國家安全法》在傳統(tǒng)國家安全法律體系構(gòu)建的框架下出臺，科學(xué)地表明無論是總體性認(rèn)識還是深入研究，傳統(tǒng)國家安全的相應(yīng)頂層設(shè)計、指導(dǎo)思想與立法布局已經(jīng)到達(dá)一定高度。

（二）非傳統(tǒng)國家安全法律體系漏洞較大

我國的國家安全體系上存在諸多不足之處，比如構(gòu)成國家安全體系的組成部分不完整、國家安全法同其他法律法規(guī)間的有效銜接尚未形成，其真實起到的作用和立法目的間有較大的差距等，其問題在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。

1.非傳統(tǒng)國家安全立法疏漏較多

進入21世紀(jì)后，我國面臨的內(nèi)外新舊安全威脅不斷涌現(xiàn)并變異。從容應(yīng)對這些新威脅，維護國家安全和國民安全，最終實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興成為我國當(dāng)前重要的國家戰(zhàn)略抉擇。為更好地統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)國家安全重大事宜，我國于2013年11月成立了“中央國家安全委員會”（簡稱“國安委”）。2014年4月，習(xí)總書記提出了“總體國家安全觀”理念，要求走出一條中國特色國家安全道路。2015年1月，公布實施的《國家安全戰(zhàn)略綱要》再次對“總體國家安全觀”的地位予以確認(rèn)，并確定了“總體國家安全觀”對國家安全事務(wù)的指導(dǎo)地位。[[[] 2015年《國家安全戰(zhàn)略綱要》，來源：http：//theory.people.com.cn/n1/2016/0823/c40531-28656551.html，2018年7月17日訪問。]]

但這并不意味著我國非傳統(tǒng)國家安全立法體系已經(jīng)形成，事實上仍然存在總量少、空白多、作用輕、各自為政等問題，法律難以覆蓋到整個國家安全事務(wù)，從整體上發(fā)揮應(yīng)有的作用。在復(fù)雜的安全為題面前，各種偶發(fā)、突發(fā)問題暴露了法律體系諸多盲區(qū)，如網(wǎng)絡(luò)安全、境內(nèi)外恐怖勢力的滲透，經(jīng)濟金融安全等。國家安全的維護，應(yīng)當(dāng)是整體性和綜合性的，一個環(huán)節(jié)凸顯問題有可能引發(fā)整個系統(tǒng)的不穩(wěn)定，造成社會的動蕩，給國家安全帶來危害。

與其他國家立法相比，我國國家安全領(lǐng)域的專門性立法大多集中在諸如軍事與國防、諜報等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，而在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的專門性立法顯得較為乏力。雖然《中華人民共和國反恐怖主義法》與《中華人民共和國核安全法》經(jīng)草案修改審議于2015年相繼正式頒布，取得了非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域立法的巨大成果，但經(jīng)濟金融安全、生態(tài)環(huán)境安全等方面的系統(tǒng)性專門性立法尚未見端倪。同時，我國非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域法律體系構(gòu)建更注重“行為法”方面，而“組織法”方面的立法明顯不足。比如網(wǎng)絡(luò)信息管理相關(guān)部門，雖然負(fù)有依法維護信息網(wǎng)絡(luò)安全的職責(zé)，卻未見有明確的組織法或行政法規(guī)對其組成、職權(quán)、運作等方面問題作出規(guī)定。

2.非傳統(tǒng)國家安全司法實踐保護體系化較弱

非傳統(tǒng)國家安全法律體系建設(shè)在司法實踐領(lǐng)域也存在較大漏洞，在生態(tài)環(huán)境安全保護工作中以耕地保護為例，近年來國家不但在宏觀調(diào)控上加大對耕地的保護，如嚴(yán)把土地關(guān)、收緊地根。而且在法律層面上也出臺了相關(guān)的規(guī)定，如《基本農(nóng)田保護條例》、《土地管理法》、《土地管理實施條例》。但地方政府違法違規(guī)占地的現(xiàn)象仍然層出不窮，之所以會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，確實是和地方政府過度追求政績有一定的關(guān)系，但最重要的原因還在于我國對政府有關(guān)部門的此種行為往往以違反政紀(jì)、黨紀(jì)進行處理，很少會對有關(guān)責(zé)任人追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。這是因為我國刑法雖然對政府違法違規(guī)占地行為設(shè)定了相應(yīng)的罪名，但同時也設(shè)定了一系列嚴(yán)格的適用條件，這就使得對于政府有關(guān)部門的此種行為往往難以以犯罪論處，只能按照違反政紀(jì)、黨紀(jì)予以處理。

所以在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，雖然各個部門法作為具體領(lǐng)域的法律支撐，但實踐中并沒有將違反相應(yīng)法律的違法行為與國家安全的危害性相配適。只有把非傳統(tǒng)安全內(nèi)涵真正上升到國家安全的高度，從而能夠在法律層面上對類似于耕地面積等問題予以更好的保護，從而更好的維護國家各個系統(tǒng)層面的安全。

3.非傳統(tǒng)國家安全法律體系亟待專門化

在經(jīng)濟與金融安全、資源與能源安全、科技安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全、生態(tài)環(huán)境安全等非傳統(tǒng)領(lǐng)域或新興領(lǐng)域的立法尚處于進一步深化論證的過程中。

雖然某一具體領(lǐng)域的立法條件具備，將其上升為專門性單行法的可能性較大，但不論各具體領(lǐng)域如何發(fā)展成熟，非傳統(tǒng)安全各個領(lǐng)域間分散式的立法仍將無法避免，因為非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域所涉及的問題大多散布在發(fā)展日新月異的新興領(lǐng)域如環(huán)保、計算機網(wǎng)絡(luò)等，或者是遍及社會周邊的其他領(lǐng)域如文化、生活等，新的領(lǐng)域?qū)粩嘤楷F(xiàn)，需要法律規(guī)范的事實內(nèi)容也將持續(xù)擴大，而立法技術(shù)的發(fā)展永遠(yuǎn)滯后于社會發(fā)展的步伐，所以構(gòu)建整體性、統(tǒng)一性與規(guī)劃性的非傳統(tǒng)國家安全法律體系在客觀上具有較大的阻礙。

此外，對非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的相關(guān)國家機關(guān)工作人員的監(jiān)督與管理也應(yīng)納入立法視線中來，構(gòu)建非傳統(tǒng)國家安全法律體系必須在主體的規(guī)范上下功夫，讓國家機關(guān)工作人員的法律地位受保障、工作方式受監(jiān)督、公民的合法權(quán)利得到救濟。

三、非傳統(tǒng)國家安全立法模式

縱觀世界多國國家安全領(lǐng)域的立法，針對非傳統(tǒng)安全工作進行立法的其法律體系可大致歸納如下。

（一）憲法性規(guī)制模式

憲法中直接或間接涉及國家安全的條款可作為非傳統(tǒng)安全立法之依據(jù)。包括三類：一是國家安全客體利益條款，如國家主權(quán)、國家領(lǐng)土、國家政權(quán)、國家制度等方面的條款，涉及國家安全客體利益，為國家安全立法之客觀法益，各國憲法對此均有所規(guī)定，此為國家安全立法之目標(biāo)指引和間接依據(jù);二是國家緊急狀態(tài)條款，其與國家安全直接關(guān)聯(lián)，多規(guī)定緊急狀態(tài)之內(nèi)涵以及相應(yīng)國家機關(guān)在緊急狀態(tài)下的特別權(quán)力等，如德國、日本、法國、印度等諸多國家憲法中均有此類規(guī)定，此為國家安全立法之職權(quán)依據(jù)條款;三是公民、組織維護國家安全之義務(wù)條款，憲法賦予一國公民、組織與危害國家安全之行為做斗爭的積極作為義務(wù)，此為國家安全立法之義務(wù)根據(jù)條款;四是相關(guān)國家安全常設(shè)機關(guān)之組織構(gòu)架條款，多規(guī)定國家安全機關(guān)的組成及其職權(quán)，多國憲法中關(guān)于軍事與國防的條款即屬此類，有些國家的憲法還明文規(guī)定諸如國家安全委員會等類似機關(guān)的構(gòu)成及其職權(quán)。[[[]《世界各國憲法》編輯委員會編譯：《世界各國憲法·亞洲卷》，中國檢察出版社2012年版，第452頁。]]

（二）基本法規(guī)制模式

所謂“國家安全基本法”即是一國在國家安全領(lǐng)域的綜合性立法，奠定一國國家安全法律體系的基礎(chǔ)，是國家安全立法的“奠基大法”。國家安全基本法立法出現(xiàn)于“二戰(zhàn)”之后，興起于蘇聯(lián)解體前后。美國在1947年制定出臺了世界上第一部綜合性《國家安全法》，該法主要規(guī)范美國國家安全機構(gòu)的組織體制、職權(quán)范圍和協(xié)調(diào)機制，美國國家安全委員會即依據(jù)該法成立;印度在1980年也制定出臺《國家安全法》，主要是針對印度國內(nèi)反社會分子、反國家分子、極端主義分子、恐怖分子等的預(yù)防型強制規(guī)范;蒙古在1992年頒布《國家安全法》，明確保障國家安全的基本原則，規(guī)定國家安全機關(guān)的職權(quán)和公民應(yīng)盡的義務(wù)。此外，還有《巴西國家安全法》（1953）、《韓國保安法》（1980）、《南斯拉夫國家安全制度基本法》（1984）、《羅馬尼亞國家安全法》（1991）、《阿根廷國家安全法》（1992）、《俄羅斯聯(lián)邦國家安全法》（1992）、《伊拉克國家安全法》（2004）等。從前述多國國家安全基本法的文本來看，其主要內(nèi)容包括：（1）界定相關(guān)核心概念，規(guī)定國家安全工作的基本原則;（2）規(guī)定國家安全工作的任務(wù)領(lǐng)域和保障措施;（3）相應(yīng)國家安全機關(guān)的組織構(gòu)架、職權(quán)及其行使程式;（4）國家安全工作的體制機制;（5）公民、組織在國家安全工作中的權(quán)利和義務(wù);（6）國家安全工作人員的法律地位和社會保障;（7）相應(yīng)的法律責(zé)任等。

（三）專門法規(guī)制模式

從分布上看，當(dāng)前世界多國的國家安全專門立法主要集中在諜報、軍事國防、反恐三大領(lǐng)域。從發(fā)展趨勢來看，諜報領(lǐng)域和反恐領(lǐng)域的立法已基本成熟，但經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全、核安全等非傳統(tǒng)安全的新興領(lǐng)域?qū)⒊蔀楦鲊鴩野踩珜ｉT性立法的熱點，其中世界主要核國家的核安全立法已初具規(guī)模。

在經(jīng)濟與金融安全、資源與能源安全、糧食安全、文化安全、科技安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全、民族與宗教問題、社會安全、生態(tài)安全、外層空間與海洋開發(fā)、海外利益與僑民利益等非傳統(tǒng)領(lǐng)域或新興領(lǐng)域，專門性立法目前尚較為少見。盡管有針對其中某一特定方面的立法，但并未在整體上從國家安全的高度展開，而是僅就該特定方面作一般的行政性立法，重在加強對該方面的促進和治理，而沒有成為國家安全為核心。如美國的《能源獨立和安全法》（2007）與《清潔能源與安全法》（2009），雖有涉及國家安全的問題，但主要是為了促進節(jié)能減排和能源清潔化運動[[[] 于文軒：《美國能源安全立法及其對我國的借鑒意義》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報》2011年第6期。]]。但必須承認(rèn)的是，這是國家安全專門性立法的發(fā)展趨勢和未來熱點，尤其是經(jīng)濟安全、生態(tài)環(huán)境安全方面的立法已初見端倪。

四、我國非傳統(tǒng)安全法律體系建構(gòu)

領(lǐng)域廣闊寬泛的非傳統(tǒng)安全立法具有現(xiàn)實阻礙，但理論上非傳統(tǒng)安全法律體系的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)是一個內(nèi)有邏輯聯(lián)系，外有不同層次、不同立法表現(xiàn)形式的完整法律體系，與傳統(tǒng)國家安全法律體系統(tǒng)一于國家安全法律體系，從而推動理論研究并更有力地維護國家安全工作。同時考慮到體系的完整性和應(yīng)具有一定的前瞻性，所以筆者認(rèn)為應(yīng)對我國立法規(guī)劃中將于近幾年制定的有關(guān)法律也一并納入這一現(xiàn)實體系如非軍事用核安全等。此外，將某一法律規(guī)范劃歸某一部門法不是依據(jù)該法律的總體部門法屬性，而是根據(jù)其中調(diào)整國家安全關(guān)系的那部分法律規(guī)范的部門法屬性，如《郵政法》、《電信條例》屬于行政法，卻將其劃歸國家安全刑事法的范疇，就是因為其中規(guī)定了偵查機關(guān)在偵查國家安全刑事案件中的相關(guān)刑事偵查措施。[[[] 趙輝：《我國國家安全法律體系研究》，載《中國特色社會主義研究》2009年第3期。]]下面逐層來簡要分析非傳統(tǒng)國家安全法律體系的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容。

由于受制于各種因素，國家層面有關(guān)國家安全領(lǐng)域的立法，在《反間諜法》出臺之前，并不多見，皆為單行立法，且大多長期處于休眠狀態(tài)。

非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的立法更是乏善，法律的制定存在但未形成整體，如《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》、《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國道路交通安全法》等，而且單行法法規(guī)規(guī)章較多，如社會文化領(lǐng)域的《古生物化石保護條例》與《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》等。正是因為部門法與單行條例的“各自為政”，這些法律法規(guī)規(guī)章在宏觀上與微觀上，對我國非傳統(tǒng)國家安全各個方面影響程度都較深。具體而言，國家層面的法律法規(guī)可分為刑事、行政與其他法。

（一）非傳統(tǒng)國家安全刑事法律體系建構(gòu)

非傳統(tǒng)國家安全刑事法包括《刑法》及其修正案、刑法相關(guān)司法解釋、《刑事訴訟法》及司法解釋、《郵政法》、《電信條例》、《澳門特別行政區(qū)維護國家安全法》等法律。這些法律中涉及國家安全的主要是規(guī)定什么是危害國家安全的犯罪行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么刑事責(zé)任，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照什么程序去追究等。

其中，我國《刑法》分則第一章即為“危害國家安全罪”，共規(guī)定了背叛國家罪、分裂國家罪、煽動分裂國家罪、顛覆國家政權(quán)罪、間諜罪等危害國家安全的犯罪行為。而在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，《刑法》分則第三章“破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪”、第六章“妨害社會管理秩序罪”中關(guān)于保護文物與環(huán)境資源的法條分別在經(jīng)濟金融領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域與社會文化領(lǐng)域?qū)Ψ莻鹘y(tǒng)安全保護進行了規(guī)范。刑法修正案（十）中“在公共場合，故意以焚燒、毀損、涂劃、玷污、踐踏等方式侮辱中華人民共和國國旗、國徽的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利?！币约啊霸诠矆龊?，故意篡改中華人民共和國國歌歌詞、曲譜，以歪曲、貶損方式奏唱國歌，或者以其他方式侮辱國歌，情節(jié)嚴(yán)重的，依照前款的規(guī)定處罰?！眲t主要是為社會文化領(lǐng)域中政治文明與民族尊嚴(yán)進行法律保護。同時， 一些有關(guān)危害國家安全犯罪的司法解釋，如最高人民法院《關(guān)于審理為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》等，也屬于網(wǎng)絡(luò)信息安全領(lǐng)域的刑事法之列?！多]政法》、《電信條例》中有偵查機關(guān)為偵查危害國家安全的犯罪案件，可以對公民的通信、電信內(nèi)容進行限制和檢查的規(guī)定，在本質(zhì)上也屬于刑事程序法的范疇。除全國普遍適用的法律之外，特別行政區(qū)制定的維護國家安全的刑事法律如《澳門特別行政區(qū)維護國家安全法》，雖然效力范圍只限于澳門特區(qū)， 但立法目的同樣是維護中華人民共和國國家安全的，因此也是非傳統(tǒng)國家安全刑事法的重要組成部分。

（二）非傳統(tǒng)國家安全行政法律體系建構(gòu)

國家安全行政法是指以行政法律手段來調(diào)整和規(guī)范國家安全事務(wù)的法律規(guī)范。由于非傳統(tǒng)國家安全涉及面非常廣，相應(yīng)的這部分法律規(guī)范也非常廣泛。

首先是以《民族區(qū)域自治法》為核心的民族事務(wù)管理法律法規(guī);其次是以《宗教事務(wù)條例》、《宗教場所管理條例》、《外國人在華宗教活動管理辦法》等法規(guī)為核心的宗教事務(wù)管理法;三是社團管理法，包括《社會團體管理條例》、《基金會管理辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》及《事業(yè)單位登記管理條例》等;四是經(jīng)濟（金融）安全管理法規(guī)，包括《國有資產(chǎn)管理法》、《中外合資企業(yè)法》、《中外合作企業(yè)法》、《外商獨資企業(yè)法》、《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《外匯管理條例》等及大量維護經(jīng)濟穩(wěn)定的部門規(guī)章等;五是信息安全管理法規(guī)，主要包括《全國人大常委會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》、《電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)，主要是維護網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的信息安全的相關(guān)法律規(guī)范;六是新聞、出版、影視、傳播等方面大量的維護國家文化安全的法規(guī)、規(guī)章;七是保護國家秘密安全（理論上屬于信息安全，由于我國習(xí)慣上較為突出保密，故將其獨立列出）的法律規(guī)范，包括《保密法》及其實施辦法、《科學(xué)技術(shù)保密規(guī)定》等，還有國務(wù)院保密主管部門和國防、科技等涉密部門制定的大量部門規(guī)章，我國長期比較重視保密工作，這方面的法律規(guī)范也相應(yīng)比較多，但也存在過于復(fù)雜及落后于社會發(fā)展等問題;八是反邪教法，是指以全國人大常委會制定的《關(guān)于取締邪教組織、防范和懲治邪教活動的決定》為依據(jù)所制定的一系列法律規(guī)范。

非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的行政法主要是針對我國國家、社會、組織與公民在日常運行、生活與工作中所接觸的方方面面進行的安全規(guī)范，具有對象復(fù)雜、主體廣泛與內(nèi)容多樣的特點。

（三）非傳統(tǒng)國家安全國際法體系建構(gòu)

主要包括我國簽署的國際公約和國際條約，它們與我國國內(nèi)法一樣具有約束力，如《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等。因此，我國要加強對國際公約和國際條約的分析和研究，與簽約國相應(yīng)機構(gòu)建立完善合作機制，在國內(nèi)、國際兩個戰(zhàn)場維護我國非傳統(tǒng)國家安全利益。

（責(zé)任編輯：馮引如）