高 瑛，熊淑華

(江南大學(xué)商學(xué)院，江蘇無(wú)錫 214000)

0 引言

農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償又稱(chēng)農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償，即政府或第三方組織為降低農(nóng)田生態(tài)環(huán)境惡化情況，保障人類(lèi)對(duì)于農(nóng)田生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品的正常需求，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式給予相關(guān)利益群體的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[1]，是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分。農(nóng)田泛指高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的耕地，因補(bǔ)償實(shí)踐中并未將其嚴(yán)格區(qū)分，故本文中農(nóng)田與耕地表述一致。自2006年“十一五”以來(lái)，“構(gòu)建和完善農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制”的政策導(dǎo)向不斷被提出[2]并形成蘇州、成都、上海和佛山4種農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式。然而補(bǔ)償效果如何？是否具備長(zhǎng)效可持續(xù)性？對(duì)此，國(guó)外學(xué)術(shù)界通過(guò)研究具體項(xiàng)目來(lái)評(píng)價(jià)效果，Sun Sook Jang[3]利用SWAT(土壤與水評(píng)估工具)調(diào)查評(píng)估韓國(guó)高原農(nóng)業(yè)流域的BMPs(最佳管理實(shí)踐)可以有效減少農(nóng)田土壤中8.1%的總磷與9.2%的總氮； Bruno[4]采用模糊多標(biāo)準(zhǔn)分析法探索出哥斯達(dá)黎加環(huán)境保護(hù)付款計(jì)劃對(duì)環(huán)境具有積極影響，但會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失； Girija[5]運(yùn)用生命周期評(píng)估法證實(shí)生態(tài)保護(hù)付費(fèi)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)平衡具有顯著成效。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界多是從農(nóng)戶(hù)滿(mǎn)意度研究農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償效果，吳彩蓉等[6]以廣東省381個(gè)農(nóng)戶(hù)為研究對(duì)象，分析得出補(bǔ)償政策雖激勵(lì)了農(nóng)戶(hù)保護(hù)農(nóng)田的行為，但成效較低； 謝晉等[7]對(duì)成都市農(nóng)戶(hù)展開(kāi)為期2年的跟蹤調(diào)查，結(jié)果顯示補(bǔ)償政策使得農(nóng)戶(hù)生計(jì)資產(chǎn)提高，改善環(huán)境的積極性增加。農(nóng)戶(hù)滿(mǎn)意度具有顯著的主觀隨意性及區(qū)域差異性[8]，于是部分學(xué)者[9-10]建立覆蓋經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效應(yīng)等多項(xiàng)指標(biāo)運(yùn)用傾向值匹配、面板數(shù)據(jù)回歸分析等經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究得出生態(tài)補(bǔ)償已發(fā)揮作用但仍需完善的結(jié)論。然而針對(duì)農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)亩拷?jīng)濟(jì)學(xué)研究方法尚不多見(jiàn)，且缺乏區(qū)域間政策實(shí)施績(jī)效比較的研究。

基于此，文章以外部性理論、公共產(chǎn)品理論為理論基礎(chǔ)，從生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益3方面構(gòu)建11個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用熵權(quán)-TOPSIS方法計(jì)算江蘇省農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策綜合績(jī)效值和單項(xiàng)績(jī)效值，隨后比較蘇南、蘇中與蘇北3區(qū)域績(jī)效值差異并探討其原因。針對(duì)現(xiàn)有政策提出更好推進(jìn)農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、提高農(nóng)田質(zhì)量的政策建議，從而為完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興鋪墊基石。

1 研究區(qū)概況

1.1 江蘇省概況

江蘇省作為中國(guó)地勢(shì)最低且以平原為主的省份身兼數(shù)角：經(jīng)濟(jì)大省且農(nóng)業(yè)大省、糧食主產(chǎn)區(qū)且糧食主銷(xiāo)區(qū)。2018年全省播種面積552.7萬(wàn)hm2，糧食總產(chǎn)量3 660萬(wàn)t，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)占比61%，且化肥農(nóng)藥施用實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)，維護(hù)糧食安全改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的目標(biāo)正在實(shí)現(xiàn)。2009年“中國(guó)—?dú)W盟政策對(duì)話(huà)支持”項(xiàng)目在蘇州市確立農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償試點(diǎn)，率先建立農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。故本文以江蘇省為研究區(qū)域具有一定的代表性。

1.2 江蘇省農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策措施

2004年《江蘇省基本農(nóng)田保護(hù)條例》以行政手段規(guī)定各方義務(wù)與責(zé)任，此時(shí)是農(nóng)田保護(hù)行政命令階段，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的完善， 2009年蘇州確立全國(guó)性農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償試點(diǎn)、對(duì)水稻田進(jìn)行現(xiàn)金直補(bǔ)后農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策正式確立，其目的為治理污染提高肥力，提高農(nóng)民收入、帶動(dòng)貧困人口脫貧，此時(shí)是農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策性措施階段； 2019年江蘇省《無(wú)錫市生態(tài)補(bǔ)償條例》正式出臺(tái)，主要針對(duì)水稻田生態(tài)保護(hù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以法律形式確定農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，此時(shí)是農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償依法推進(jìn)階段。

表1 2004—2019年江蘇省農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償主要政策文件

時(shí)間文件名稱(chēng)主要目的主要方法作用對(duì)象政策階段2004江蘇省基本農(nóng)田保護(hù)條例確保農(nóng)田面積、提高農(nóng)田質(zhì)量通過(guò)簽訂基本農(nóng)田責(zé)任保證書(shū)來(lái)履行保護(hù)農(nóng)田的責(zé)任地方政府及村民委員會(huì)農(nóng)田保護(hù)行政命令階段2010蘇州市人民政府關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)使因保護(hù)生態(tài)環(huán)境讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限地區(qū)或個(gè)人得到補(bǔ)償、保障其公平發(fā)展權(quán)不同功能區(qū)設(shè)置不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),市、區(qū)政府按標(biāo)準(zhǔn)下發(fā)資金地方政府、村委會(huì)和農(nóng)戶(hù)2013江蘇省生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法增強(qiáng)各地改善環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)生態(tài)安全的能力“補(bǔ)償+獎(jiǎng)勵(lì)”,不同生態(tài)區(qū)補(bǔ)償不同標(biāo)準(zhǔn),堅(jiān)持“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”原則地方政府及村民委員會(huì)2016江蘇省2016年農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼(耕地地力保護(hù))管理工作實(shí)施方案推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向功能性、環(huán)節(jié)性轉(zhuǎn)變,提高補(bǔ)貼政策的指向性、精準(zhǔn)性、實(shí)效性和農(nóng)戶(hù)保護(hù)耕地積極性將“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼,政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民2016江蘇省耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)暫行辦法完善耕地保護(hù)機(jī)制,在“普惠性”耕?；A(chǔ)上加入導(dǎo)向性激勵(lì)機(jī)制對(duì)耕保工作突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金獎(jiǎng)勵(lì),且不低于資金的50%獎(jiǎng)勵(lì)給具體村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織地方政府及村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策性措施階段2019無(wú)錫市生態(tài)補(bǔ)償條例推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度化、規(guī)范化,促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和治理,提升生態(tài)文明建設(shè)水平以法律規(guī)定各部門(mén)職責(zé)、補(bǔ)償機(jī)制各環(huán)節(jié)、資金投入、結(jié)合脫貧等,違反者交于行政處罰各級(jí)政府農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償依法推進(jìn)階段

我國(guó)農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償形成了4種模式，蘇州模式是目前江蘇省普及的農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償模式，其補(bǔ)償資金來(lái)源多是政府財(cái)政投入，社會(huì)力量無(wú)充分參與，由此產(chǎn)生疑問(wèn)：依托市區(qū)級(jí)政府財(cái)力的農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果是否與政府財(cái)力相關(guān)？該文將蘇北、蘇中、蘇南進(jìn)行空間比較之后不難看出答案。

2 指標(biāo)構(gòu)建、數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

2.1 指標(biāo)構(gòu)建與數(shù)據(jù)來(lái)源

該文以農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)哪康?、農(nóng)田價(jià)值和農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償效益為基礎(chǔ)，以數(shù)據(jù)的可獲得性、系統(tǒng)性、典型性和科學(xué)性為原則，結(jié)合以往學(xué)者的政策績(jī)效研究從生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等3個(gè)方面選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，具體如下：農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、提高農(nóng)戶(hù)收入和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展[4]，國(guó)內(nèi)外學(xué)者將農(nóng)田價(jià)值分為生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值[11]，故農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償產(chǎn)生的效益包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益——通過(guò)綠色清潔生產(chǎn)方式的運(yùn)用達(dá)到減輕面源污染和廢水氨氮排放、改善農(nóng)田土壤質(zhì)量和增進(jìn)農(nóng)作物產(chǎn)量的目的，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田生態(tài)效益； 技術(shù)、現(xiàn)金等補(bǔ)償方式使農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本降低達(dá)到創(chuàng)收，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益； 農(nóng)民收入提高帶來(lái)恩格爾系數(shù)降低城鄉(xiāng)收入比緩和，促進(jìn)社會(huì)公平，社會(huì)效益由此體現(xiàn)，于是建立如下政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：

表2 農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

目標(biāo)層準(zhǔn)則層指標(biāo)層單位指標(biāo)標(biāo)號(hào)數(shù)據(jù)來(lái)源農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償績(jī)效經(jīng)濟(jì)效益C1農(nóng)業(yè)產(chǎn)值億元C11江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒農(nóng)村居民家庭人均可支配收入元C12江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒生態(tài)效益C2農(nóng)業(yè)源廢水排放量萬(wàn)tC21江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒農(nóng)業(yè)源氨氮排放量萬(wàn)tC22江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒農(nóng)藥使用強(qiáng)度kg/hm2C23江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒化肥使用強(qiáng)度kg/hm2C24江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒農(nóng)用塑料薄膜使用強(qiáng)度kg/hm2C25江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒農(nóng)作物秸稈綜合利用率%C26江蘇省政府網(wǎng)站社會(huì)效益C3農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)%C31江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒城鄉(xiāng)收入比/C32江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)萬(wàn)人C33江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒

因2010年江蘇省正式出臺(tái)農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相關(guān)條例，故該文所選年份為2010—2017年8年時(shí)間，所用數(shù)據(jù)來(lái)自江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒(2011—2018)及相關(guān)政府網(wǎng)站，具體可見(jiàn)表2。

2.2 研究方法

熵權(quán)法是由C.E.Shannon1948年提出的一種客觀賦值方法，其基本原理是根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)際數(shù)據(jù)的變異程度，利用信息熵計(jì)算指標(biāo)熵權(quán)，再用熵權(quán)修正指標(biāo)得出最為客觀的指標(biāo)權(quán)重[12]，生態(tài)安全、發(fā)展水平指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算常以熵權(quán)法為主； C.L.H wang和K.Yong1981年首次提出 TOPSIS模型，成為“最逼近理想值的排序方法”，通過(guò)多個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象與最優(yōu)解和最劣解的距離來(lái)判斷評(píng)價(jià)對(duì)象績(jī)效，取值范圍為0～1，值越大表明評(píng)價(jià)對(duì)象績(jī)效越好。將熵權(quán)法和TOPSIS法結(jié)合被證明用于農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策績(jī)效評(píng)價(jià)是合理可行且較權(quán)威的[8]，因此本文采用熵權(quán)-TOPSIS模型用于江蘇省農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策績(jī)效評(píng)價(jià)研究。計(jì)算步驟如下：

假設(shè)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)體系中年度集合為P={P1，P2，…，Pm}； 評(píng)價(jià)指標(biāo)集合為I={I1，I2，…，In}； 評(píng)價(jià)指標(biāo)矩陣為A=(aij)，i=1， 2，…，m；j=1， 2，…,n，其中，aij表示第j個(gè)指標(biāo)在第i個(gè)年度的屬性值，m表示最大年度，n表示最大指標(biāo)數(shù)?；陟貦?quán)-TOPSIS評(píng)價(jià)方法的步驟為：

(1)原始數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，設(shè)標(biāo)準(zhǔn)矩陣為：C=(cij)m×n，i=1， 2，…，m；j=1， 2，…，n。

(3)計(jì)算規(guī)范化決策矩陣，評(píng)價(jià)指標(biāo)加權(quán)后規(guī)范化決策矩陣為：G=(gij)m×n，其中，gij=cij×?j，i=1， 2，...，m； j=1， 2，...，n

(5)計(jì)算評(píng)價(jià)方案到正負(fù)理想解的歐式距離為：

(6)計(jì)算綜合績(jī)效值為：

3 結(jié)果分析

3.1 江蘇省農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策績(jī)效分析

對(duì)江蘇省原始數(shù)據(jù)以上文步驟進(jìn)行處理計(jì)算，得出各指標(biāo)權(quán)重(表3)，每項(xiàng)權(quán)重值均大于0.03，證實(shí)該文選取的農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)科學(xué)合理。從準(zhǔn)則層來(lái)看，生態(tài)效益指標(biāo)熵權(quán)值最大，社會(huì)效益指標(biāo)次之，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)最低，生態(tài)性指標(biāo)中農(nóng)業(yè)源氨氮排放量(C22)熵權(quán)值最高，農(nóng)業(yè)源廢水排放量(C21)熵權(quán)值位列第二，具體指標(biāo)權(quán)重如表3所示。隨后計(jì)算出各項(xiàng)績(jī)效值，結(jié)果如表4所示。

表3 評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

指標(biāo)經(jīng)濟(jì)效益C1生態(tài)效益C2社會(huì)效益C30.1210.6660.215C11C12C21C22C23C24C25C26C31C32C33權(quán)重0.0550.0660.1890.2270.0550.0660.0810.0480.1090.0560.05

表4 2010—2017年江蘇省農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償政策績(jī)效值

年份綜合績(jī)效經(jīng)濟(jì)效益績(jī)效生態(tài)效益績(jī)效社會(huì)效益績(jī)效20100.189 0.000 0.207 0.034 20110.171 0.201 0.171 0.158 20120.337 0.371 0.344 0.248 20130.230 0.504 0.174 0.363 20140.325 0.633 0.207 0.767 20150.370 0.785 0.265 0.757 20160.853 0.877 0.843 0.938 20170.841 1.000 0.826 1.000

(1)綜合績(jī)效值波動(dòng)中增長(zhǎng)， 2016年達(dá)到最高值0.853。農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策綜合績(jī)效值在2010—2013年不斷波動(dòng)， 2012年達(dá)到0.337后降低到2013年的0.23， 2013—2016年呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)， 2017年綜合績(jī)效值是2010年4.5倍， 2010—2017年8年的年均增長(zhǎng)率為20.5%。在補(bǔ)償政策實(shí)施初期，多年積累的負(fù)外部性短時(shí)間內(nèi)無(wú)法使私人收益等于社會(huì)收益、私人成本等于社會(huì)成本，效果并不顯著。2013—2016年綜合績(jī)效呈直線(xiàn)上升，此期間農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償條例多次修訂，不斷適時(shí)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各類(lèi)額外補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)方案等輔助性文件出臺(tái)，實(shí)施效果極其顯著，雖2017年較2016年下降0.012，但不干擾總體績(jī)效值趨勢(shì)與政策目標(biāo)。運(yùn)用同樣方法計(jì)算出經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益單項(xiàng)績(jī)效值(表4)。

圖1 2010—2017年江蘇省農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策績(jī)效值

(2)經(jīng)濟(jì)效益績(jī)效值呈線(xiàn)性增長(zhǎng)。從2010年的0增長(zhǎng)到2017年的1，年均增長(zhǎng)率為25.7%，證實(shí)農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益。自古以來(lái)糧食收購(gòu)價(jià)格偏低，雖有糧食最低收購(gòu)價(jià)保護(hù)但尋租行為使農(nóng)戶(hù)利益受損，在既定土地面積上為增加收入農(nóng)民只能加大使用化肥農(nóng)藥等化學(xué)投入品提高糧食產(chǎn)量，由此導(dǎo)致農(nóng)田質(zhì)量退化、面源污染等負(fù)外部性出現(xiàn)，農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以現(xiàn)金直補(bǔ)、農(nóng)用物資補(bǔ)貼等補(bǔ)償方式讓現(xiàn)金直接到達(dá)農(nóng)戶(hù)手中使其創(chuàng)收，減貧效應(yīng)明顯，江蘇省部分薄弱村因補(bǔ)償資金達(dá)到減貧脫貧效果，這與眾多學(xué)者研究結(jié)論以及江蘇省政府調(diào)研數(shù)據(jù)相符，即生態(tài)扶貧。

(3)生態(tài)效益績(jī)效值波動(dòng)中增長(zhǎng)，與綜合效益績(jī)效值變化趨勢(shì)相同。由0.207波動(dòng)增加到0.826， 2010—2013年起伏波動(dòng)較大， 2013—2016年逐年增長(zhǎng)， 2017年績(jī)效值是2010年4倍， 2010—2017年均增長(zhǎng)率為18.9%。2013年后生態(tài)效益單項(xiàng)績(jī)效值穩(wěn)步前進(jìn)，說(shuō)明有機(jī)肥推廣、秸稈綜合利用等生態(tài)友好型耕作方式的補(bǔ)償作用明顯，達(dá)到了提高耕地農(nóng)田質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境的綠色目標(biāo)。然而其績(jī)效值最低，不禁思考補(bǔ)償費(fèi)用與效率是否掛鉤。江蘇省農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償具有捆綁性質(zhì)，如無(wú)錫市規(guī)定水稻田補(bǔ)償400元/667m2，用于維護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)民收入等等，并不存在單個(gè)服務(wù)的付款，這種方式易于管理和降低交易成本，但會(huì)導(dǎo)致效率低下，對(duì)于農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，他們更傾向于具體的單個(gè)服務(wù)[2]。

(4)社會(huì)效益值增長(zhǎng)速度最快。從2010年0.034增長(zhǎng)到2017年的1，雖不似經(jīng)濟(jì)效益績(jī)效值呈直線(xiàn)上升趨勢(shì)，但其年均增長(zhǎng)率52.6%為單項(xiàng)績(jī)效值中最高。社會(huì)效益是農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策實(shí)現(xiàn)的間接效益，農(nóng)民達(dá)到糧食創(chuàng)收之后恩格爾系數(shù)下降、減少城鄉(xiāng)收入差距與種植業(yè)從業(yè)人數(shù)等。生態(tài)補(bǔ)償是否妥善的解決好公平與效率的平衡一直是學(xué)者與政策制定者的關(guān)注焦點(diǎn)，從微觀農(nóng)戶(hù)、政府和社會(huì)參與者的角度，既要做到社會(huì)總體福利在縱向上的最大化(vertical optimize)也要做到橫向上的平均分配(horizontal equality)[1]。江蘇省農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償按照農(nóng)田用途與面積進(jìn)行不同補(bǔ)償，一定程度上考慮了要素之間的異質(zhì)性，但其補(bǔ)償對(duì)象為地方政府及村集體，忽略了農(nóng)戶(hù)微觀主體，其是否真正參與到農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制中尚未可知。

3.2 江蘇省農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策績(jī)效空間差異分析

江蘇省根據(jù)地理位置及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的不同分為蘇南、蘇中、蘇北3區(qū)域，其中蘇北地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)占比最大，蘇中、蘇南次之； 蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)，各方面實(shí)力雄厚，蘇中、蘇北次之。同時(shí)3區(qū)域糧食產(chǎn)量、農(nóng)田質(zhì)量與面源污染也不盡相同。故該文分別計(jì)算3區(qū)域綜合績(jī)效值與單項(xiàng)績(jī)效值(見(jiàn)表5)，分析江蘇省農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償空間差異有助于更好研究政策運(yùn)用實(shí)施情況。

表5 2010—2017年江蘇省3區(qū)域農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償政策績(jī)效值

績(jī)效值地區(qū)20102011201220132014201520162017綜合績(jī)效值蘇南0.095 0.125 0.168 0.201 0.357 0.406 0.916 0.957 蘇中0.179 0.206 0.248 0.297 0.390 0.421 0.835 0.820 蘇北0.171 0.166 0.196 0.248 0.302 0.338 0.838 0.829 經(jīng)濟(jì)績(jī)效值蘇南0.000 0.181 0.342 0.499 0.634 0.766 0.877 1.000 蘇中0.000 0.165 0.333 0.497 0.619 0.740 0.864 1.000 蘇北0.000 0.177 0.330 0.475 0.597 0.738 0.852 1.000 生態(tài)績(jī)效值蘇南0.105 0.116 0.152 0.156 0.233 0.294 0.913 0.952 蘇中0.200 0.201 0.234 0.257 0.273 0.301 0.823 0.799 蘇北0.181 0.157 0.157 0.198 0.214 0.249 0.833 0.819 社會(huì)績(jī)效值蘇南0.046 0.145 0.177 0.266 0.814 0.865 0.951 1.000 蘇中0.000 0.251 0.278 0.386 0.837 0.876 0.919 1.000 蘇北0.000 0.274 0.447 0.550 0.895 0.939 0.954 1.000

(1)3區(qū)域綜合績(jī)效值均不斷增長(zhǎng)，前期效果接近， 2017年效果差別顯著。蘇南地區(qū)綜合績(jī)效值以年均增長(zhǎng)率33.5%的速度領(lǐng)先， 2016和2017年的綜合績(jī)效值高于蘇中和蘇北地區(qū)； 2015年及之前，蘇中績(jī)效值微大于蘇北蘇南，說(shuō)明2010—2015年農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策在蘇中地區(qū)實(shí)施效果顯著于蘇北蘇南； 3區(qū)域績(jī)效值于2016年突飛猛進(jìn)，約為2015年的2倍，后期蘇南地區(qū)勢(shì)頭迅猛效果較為持續(xù)，反映出地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)補(bǔ)償?shù)闹匾?，蘇北蘇中地方政府財(cái)政疲憊無(wú)法長(zhǎng)效供給，亟需建立良性持續(xù)的資金流動(dòng)機(jī)制。

(2)3區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益幾乎以同步速度增加，差異甚微。單項(xiàng)績(jī)效值均從0增長(zhǎng)到1，每年增長(zhǎng)幅度較為均勻，且發(fā)展差維持在0.02左右，達(dá)到既定農(nóng)戶(hù)創(chuàng)收目標(biāo)，其中蘇南地區(qū)增長(zhǎng)速度依舊領(lǐng)先，蘇中蘇北緊密跟隨，可見(jiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效值雖熵權(quán)重較小但無(wú)論從區(qū)域還是時(shí)間上增長(zhǎng)趨勢(shì)最為直接，更好印證習(xí)總書(shū)記“把綠水青山變成金山銀山，帶動(dòng)貧困人口增收”的論述。

(3)3區(qū)域生態(tài)效益差異變化相似于綜合效益。2015年之前蘇中地區(qū)領(lǐng)先， 2016年開(kāi)始蘇南地區(qū)超越成為第一， 2017年在蘇中蘇北地區(qū)有所下滑的情況下蘇南依然保持增長(zhǎng)， 2017年是江蘇省實(shí)施“263”(1)“263”行動(dòng)：“兩減”：“減煤炭消耗總量、減落后化工產(chǎn)能”； “六治”：“治太湖、治生活垃圾、治黑臭河道、治揮發(fā)性有機(jī)物、治畜禽養(yǎng)殖污染、治環(huán)境隱患”； “三提升”：“提升生態(tài)保護(hù)水平、提升執(zhí)法監(jiān)管水平、提升經(jīng)濟(jì)調(diào)控水平”行動(dòng)開(kāi)局之年，各類(lèi)環(huán)境保護(hù)任務(wù)目標(biāo)的下達(dá)可能加重政府壓力影響補(bǔ)償實(shí)施。蘇南作為江蘇省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，政府有足夠資金承擔(dān)補(bǔ)償任務(wù)，蘇北蘇中地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較蘇南差距很大且農(nóng)田面積較多，以面積為主要補(bǔ)償依據(jù)的補(bǔ)償方式難免加重只有政府一方為補(bǔ)償主體的負(fù)擔(dān)，加之補(bǔ)償資金的使用模糊使得補(bǔ)償效率較低。

(4)蘇北地區(qū)社會(huì)效益最明顯。2012年和2013年三大區(qū)域間差距最大，經(jīng)過(guò)2014年快速上升之后差距縮小最終達(dá)到1，在農(nóng)田現(xiàn)金補(bǔ)償、耕地肥力補(bǔ)貼等生態(tài)補(bǔ)償惠農(nóng)政策下，蘇北地區(qū)不斷涌現(xiàn)諸多種植大戶(hù)，機(jī)械化、清潔化、專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)和鄉(xiāng)村觀光旅游等在一定程度上帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)增收、提高農(nóng)戶(hù)恩格爾系數(shù)以及改善鄉(xiāng)村環(huán)境。

模型計(jì)算結(jié)果表明，農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策效果隨時(shí)間推移越來(lái)越好，具備發(fā)展前景與深入推行價(jià)值，大量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付用于農(nóng)田肥力、農(nóng)民收入，產(chǎn)生的效益和利用效率基本符合期望值。蘇南地區(qū)政策綜合效果最佳，說(shuō)明補(bǔ)償效果的持續(xù)與長(zhǎng)效性依賴(lài)當(dāng)?shù)卣?cái)力，由此相對(duì)貧困地區(qū)的補(bǔ)償脆弱性突出，亟需對(duì)現(xiàn)有補(bǔ)償主體及方式進(jìn)行優(yōu)化。從全省亦或分區(qū)域來(lái)看，生態(tài)效益單項(xiàng)績(jī)效值一直處于最低值，作為補(bǔ)償政策的首要目標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，這與已有研究相符，農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)田生態(tài)保護(hù)存在緩沖期故我國(guó)大部分省份生態(tài)效益偏低[13]。

4 結(jié)論、啟示與政策建議

4.1 結(jié)論

基于農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償政策目標(biāo)確定政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以江蘇省為研究區(qū)域，采用熵權(quán)-TOPSIS方法，分析計(jì)算江蘇省農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償綜合績(jī)效值與經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益單項(xiàng)績(jī)效值并進(jìn)行空間比較，研究主要結(jié)論如下。

(1)江蘇省農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策在2010—2017年8年綜合績(jī)效值由0.189增長(zhǎng)到0.841，效果初現(xiàn)具有較強(qiáng)推廣價(jià)值。經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益分別由0和0.034增長(zhǎng)到1，補(bǔ)償政策顯著促進(jìn)了農(nóng)戶(hù)創(chuàng)收及社會(huì)公平，生態(tài)效益由0.207增長(zhǎng)到0.826且自2013年后為績(jī)效值中最低值，表明農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策改善農(nóng)田質(zhì)量成效并不顯著，政策擬合度較低；

(2)江蘇省農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策在空間上存在差異，蘇南地區(qū)政策效果更為顯著與長(zhǎng)效持續(xù)，總體來(lái)看政策效果表現(xiàn)為蘇南>蘇中>蘇北。蘇南綜合績(jī)效前期效果不佳但后期反超持續(xù)領(lǐng)先，蘇南每年經(jīng)濟(jì)績(jī)效值以0.02的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)先，生態(tài)效益除蘇南外均存在2016年下降拐點(diǎn)。空間差異結(jié)果反映出現(xiàn)階段補(bǔ)償政策存在政府壓力過(guò)大，尚未形成長(zhǎng)效持續(xù)與良性互動(dòng)機(jī)制等相關(guān)問(wèn)題。

4.2 啟示與政策建議

基于上述研究，可得到以下幾點(diǎn)啟示和政策建議。

(1)必須構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、多方參與、激勵(lì)約束并行的農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度體系，加快法制化進(jìn)程，讓利益相關(guān)者有法可依。農(nóng)民是主要的補(bǔ)償客體、最核心的利益相關(guān)方[14]和最弱勢(shì)的利益相關(guān)方，亟需完善的法律法規(guī)保障其權(quán)益，同時(shí)明確各個(gè)主體職責(zé)，這是農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制成功的基礎(chǔ)。

(2)運(yùn)用多種有效環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，“政府+市場(chǎng)”雙管齊下，加大政府與社會(huì)資本合作(PPP)。綠色標(biāo)識(shí)與綠色采購(gòu)是目前針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品有效的農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中依靠市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，其作為生態(tài)產(chǎn)品供需的兩端，需妥善規(guī)范生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)交易機(jī)制與生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系，建立健全反映外部性?xún)?nèi)部化和代際公平的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。

(3)因地制宜，實(shí)施差別化補(bǔ)償措施。目前我國(guó)政府采用一刀切的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得資金短缺與低效率同時(shí)存在[15]，不同土地類(lèi)型要科學(xué)采取不同治理方式和補(bǔ)償模式與標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、自然環(huán)境條件和生態(tài)地位制定差異性補(bǔ)償政策。

(4)優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，突出環(huán)境保護(hù)功能。農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的組成部分，若農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)或者實(shí)踐推動(dòng)不科學(xué)，就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題。目前農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，然而這種捆綁式補(bǔ)貼并沒(méi)有將政策目標(biāo)單項(xiàng)具體化，且補(bǔ)償重點(diǎn)不突出，應(yīng)盡快優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，突出環(huán)境保護(hù)功能，為單項(xiàng)服務(wù)付費(fèi)。

(5)加大宣傳，提高公眾參與度。從生產(chǎn)者角度，農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)某晒?shí)施重點(diǎn)在于激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，主動(dòng)控制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中可能產(chǎn)生負(fù)外部性行為。從消費(fèi)者角度，農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施得益于社會(huì)群體作為消費(fèi)者的認(rèn)可并樂(lè)于為綠色資源買(mǎi)單，如果社會(huì)大眾對(duì)此知之甚少則此類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者將因無(wú)利可圖而無(wú)法繼續(xù)，農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也將停滯。