辜寄蓉，朱明倉，江瀏光艷，吳修月

(1.四川師范大學(xué)地理與資源科學(xué)學(xué)院，成都 610101； 2.四川省國(guó)土資源廳,成都 610072)

0 引言

習(xí)近平總書記在黨的“十九大”報(bào)告中明確指出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。”國(guó)土空間規(guī)劃通過劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大功能區(qū)，支撐社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的全方位發(fā)展。在新發(fā)展過程中，面對(duì)的不確定性因素有：人口數(shù)量不確定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不確定、自然環(huán)境不確定、技術(shù)進(jìn)步不確定及空間參數(shù)不確定[1]。不確定因素的存在會(huì)導(dǎo)致空間規(guī)模的不確定，空間位置的不確定。因此，在當(dāng)前主要推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的外在動(dòng)因不明確的時(shí)代背景下，如何為未來發(fā)展留出具有較大用地拓展空間和可能性的對(duì)象，是國(guó)土空間規(guī)劃面臨的重要課題。

彈性空間的概念最初出現(xiàn)在建筑學(xué)中，是“為商品住宅的設(shè)計(jì)，必須從套型的可變性和可選性出發(fā)，變固定空間為彈性空間，變專人設(shè)計(jì)為住戶參與”[2-3]。隨著可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)理念發(fā)展，逐步提出了對(duì)廣域空間的彈性化設(shè)計(jì)要求[4]。趙哲遠(yuǎn)認(rèn)為國(guó)土空間的彈性發(fā)展區(qū)是指在確保土地利用總體規(guī)劃應(yīng)有功能的前提條件下，規(guī)劃的編制和實(shí)施管理應(yīng)具有靈活性、可調(diào)整性和應(yīng)變能力。這里，規(guī)劃的剛性是第一位的，沒有一定剛性，規(guī)劃宏觀調(diào)控作用就體現(xiàn)不出來，功能就發(fā)揮不到位。但是，剛性太強(qiáng)會(huì)使規(guī)劃過于呆板，操作性差，增加規(guī)劃實(shí)施難度，同樣也發(fā)揮不了規(guī)劃的調(diào)控功能[5]。

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)空間的管理，以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)多方面的需求。在管理學(xué)的角度，管理的可為，可不為。在空間表達(dá)為：自限于可為的界線之內(nèi)，從而向最大多數(shù)人提供豐富的現(xiàn)實(shí)可選擇性[6]。

在當(dāng)前一張藍(lán)圖干到底的規(guī)劃要求下，更需要對(duì)社會(huì)的復(fù)雜性、多樣性和難以預(yù)測(cè)性進(jìn)行把握，在規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)時(shí)要留有彈性余地，在充分調(diào)動(dòng)社會(huì)空間的自調(diào)節(jié)和自組織機(jī)制，以提高資源的配置效率，通過彈性空間，調(diào)節(jié)土地利用需求和土地利用供應(yīng)，以期在不斷的社會(huì)發(fā)展過程中，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)與需求的平衡[7]。

吳次芳等認(rèn)為，非理性、不確定性、彈性思想是科技發(fā)展帶來的人類認(rèn)識(shí)論、方法論的重大變革，面對(duì)規(guī)劃中日益增多的不確定性、非理性因素和行為，需要。以往單一的、理性的、確定性的和剛性的土地利用規(guī)劃理論已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)。因此，吸納非理性、不確定性、彈性的思想，來補(bǔ)充與完善理性、剛性的規(guī)劃理論，能最大限度地避免規(guī)劃與實(shí)際的分離[8]。胡序威認(rèn)為，運(yùn)用區(qū)域規(guī)劃對(duì)空間進(jìn)行有效管治時(shí)，應(yīng)包涵彈性適應(yīng)空間和剛性約束空間的有機(jī)結(jié)合[9]。尹奇等將吳次芳教授提倡的規(guī)劃不確定性、彈性理論思想進(jìn)一步拓展到具體的方法，彈性規(guī)劃方法充分考慮了社會(huì)的復(fù)雜性及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)公眾參與，較好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)生活中不確定因素導(dǎo)致的用地?cái)?shù)量、結(jié)構(gòu)、布局等方面的變化，使規(guī)劃更符合效率與公平，對(duì)區(qū)域未來發(fā)展提供更多的選擇機(jī)會(huì)[10]。趙哲遠(yuǎn)在土地利用規(guī)劃調(diào)控技術(shù)研究中，提出彈性發(fā)展區(qū)的概念，其認(rèn)為，為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的眾多不確定性因素，未來需要編制彈性空間規(guī)劃。建議設(shè)置跟農(nóng)村建設(shè)用地縮小相掛鉤的城鎮(zhèn)建設(shè)“彈性發(fā)展區(qū)”，技術(shù)思路是將區(qū)域內(nèi)預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村建設(shè)用地縮小面積調(diào)查清楚，按其數(shù)量來設(shè)立城鎮(zhèn)“彈性發(fā)展區(qū)”的相應(yīng)規(guī)劃規(guī)模可跨區(qū)域有償調(diào)劑空間?！皬椥园l(fā)展區(qū)”將增加規(guī)劃空間布局的相對(duì)靈活性，并配以相應(yīng)的管制規(guī)則，起到空間置換作用[5]。王萬茂和王群進(jìn)一步研究了土地利用規(guī)劃中的“不確定性”，認(rèn)為：土地利用規(guī)劃中最基本的不確定性是預(yù)測(cè)未來和為了適應(yīng)未來而在現(xiàn)在進(jìn)行調(diào)整的失誤。針對(duì)土地利用規(guī)劃中不確定性的處理方法主要在于增強(qiáng)對(duì)未來的預(yù)測(cè)能力和控制能力，可具體化為夯實(shí)本底信息，強(qiáng)化預(yù)測(cè)預(yù)警，同態(tài)信息系統(tǒng)，設(shè)計(jì)彈性方案，實(shí)施滾動(dòng)調(diào)整，完善追蹤決策[11-12]。李鑫更明確提出在不確定條件下土地資源空間優(yōu)化，要通過彈性空間劃定來解決[1]。汪勁柏也討論了在發(fā)展前景不明確條件下的彈性空間結(jié)構(gòu)[13]。鄒祖鈺等討論了“彈性新城”空間規(guī)劃模型的構(gòu)建及其應(yīng)用[14]。彭佳雯討論了城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張的彈性空間管制[15]。

文章認(rèn)為，國(guó)土規(guī)劃中3類空間是規(guī)劃近期的發(fā)展空間，將1—2年內(nèi)的重點(diǎn)項(xiàng)目、重大工程用地空間全部包含完成的空間，剩下的空間按的農(nóng)業(yè)/城市、生態(tài)/城市、農(nóng)業(yè)/生態(tài)、生態(tài)/農(nóng)業(yè)，劃分為4種彈性空間。彈性空間是城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)的未來3—5年內(nèi)可發(fā)展區(qū)域，是當(dāng)前用地類型和未來用地類型的復(fù)合區(qū)域，在當(dāng)前用地類型明確的情況下，將未來可能的用地類型賦予該空間，使其呈現(xiàn)一種現(xiàn)狀與未來混合的用地模式，以擺脫用地功能區(qū)一一對(duì)應(yīng)、非此即彼的表達(dá)特征，表現(xiàn)出不同屬性用地分區(qū)之間空間疊合，彼此包含和共存空間規(guī)劃是上位規(guī)劃，要為土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃留夠彈性，實(shí)現(xiàn)：一是土地預(yù)留，二是混合利用，三是用途轉(zhuǎn)換。研究將對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃中彈性空間的作用及劃分方法進(jìn)行討論。

1 劃分方法

1.1 劃分原則

一直以來，我國(guó)各類規(guī)劃在實(shí)施操作中存在著“剛性有余，彈性不足”問題，規(guī)劃修改的高頻率直接損害規(guī)劃本身的嚴(yán)肅性，也造成了公共管理行政資源的浪費(fèi)，影響了城市內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)的合理性，反向制約了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境的發(fā)展。

采用“剛?cè)岵?jì)”的原則。剛性區(qū)域要保住3條線：生態(tài)紅線、基本農(nóng)田邊界、城市擴(kuò)展邊界。柔性區(qū)域?qū)嵤捍箢惞芸?、混合利用、功能?fù)合。根據(jù)空間的不可逆性，劃分農(nóng)業(yè)/城市、生態(tài)/城市、農(nóng)業(yè)/生態(tài)、生態(tài)/農(nóng)業(yè)4種彈性空間。其劃分流程如圖1所示。

圖1 彈性空間劃分流程圖

1.2 劃分方法

劃分方法是對(duì)具有不同空間管控屬性的用地在不同的規(guī)劃彈性區(qū)中進(jìn)行空間疊加[7]。在此種劃分方法中，通過兩條數(shù)據(jù)線進(jìn)行劃分。

(1)數(shù)據(jù)線1，現(xiàn)狀地表劃分?，F(xiàn)狀地表的劃分目標(biāo)是確定當(dāng)前已經(jīng)是城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)的區(qū)域和過渡區(qū)域?，F(xiàn)狀城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)區(qū)是未來空間管控中不能再使用的區(qū)域，也就是“剛?cè)岵?jì)”的“剛”性區(qū)域，包括現(xiàn)狀城鎮(zhèn)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線區(qū)和負(fù)面清單區(qū)域。其他剩下的建設(shè)用地、一般耕地、林地、草地和其他用地均劃分為過渡區(qū)。過渡區(qū)未來將作為何處空間區(qū)域存在，要通過第2條數(shù)據(jù)，適宜性評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)線來確定。

(2)數(shù)據(jù)線2，適宜性評(píng)價(jià)。為明確過渡區(qū)的土地最適宜的轉(zhuǎn)換類型，通過3類評(píng)價(jià)完成。

①資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)目標(biāo)是在區(qū)域資源稟賦、生態(tài)條件和環(huán)境本底調(diào)查等基礎(chǔ)上，通過識(shí)別國(guó)土開發(fā)的資源環(huán)境短板要素，開展綜合限制性和適宜性評(píng)價(jià)，判定區(qū)域土地綜合承載狀態(tài)，提出區(qū)域土地綜合承載力提升對(duì)策。因此，利用資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的結(jié)果，找出區(qū)域環(huán)境短板，對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，從而確定過渡區(qū)中適宜向生態(tài)區(qū)轉(zhuǎn)化的那部分空間，保證5年內(nèi)的生態(tài)用地指標(biāo)[16]。

②耕地質(zhì)量等級(jí)，是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)角度出發(fā)，通過綜合指數(shù)法對(duì)耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的滿足農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)產(chǎn)出和質(zhì)量安全的能力進(jìn)行評(píng)價(jià)劃分出的等級(jí)。因此，利用耕地質(zhì)量等級(jí)，找出一般農(nóng)用地中質(zhì)量最好的那部分耕地，從而確定過渡區(qū)中適宜向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的那部分空間，保證5年內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地標(biāo)[17]。

③空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，是對(duì)研究區(qū)所有土地的可用于建設(shè)的開發(fā)性進(jìn)行評(píng)價(jià)[18]，而不僅僅針對(duì)城市土地或建設(shè)用地。生態(tài)用地、農(nóng)用地都是具有開發(fā)適宜性的，但在一定的約束條件下，如生態(tài)紅線區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地，既使其開發(fā)適宜性很高，但也不能進(jìn)行開發(fā)。因此，開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)是針對(duì)全域所有土地進(jìn)行，客觀評(píng)價(jià)其開發(fā)的可行性，但其開發(fā)等級(jí)必須結(jié)合主體功能區(qū)定位、“三線”劃定和資源環(huán)境承載力進(jìn)行最終的判定。因此，利用空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，找出區(qū)域未來適合進(jìn)行建設(shè)開發(fā)的用地，并根據(jù)適宜性等級(jí)，明確開發(fā)的強(qiáng)度與時(shí)序，從而確定過渡區(qū)中最適宜向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化的那部分空間，保護(hù)5年內(nèi)的城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)。

通過數(shù)據(jù)線1確定的剛性邊界，在鄰近性、集聚性原則約束下，通過數(shù)據(jù)線2確定的未來的城鎮(zhèn)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)，并劃分出農(nóng)業(yè)/城鎮(zhèn)、生態(tài)/城鎮(zhèn)彈性空間，預(yù)留出城鎮(zhèn)未來的發(fā)展區(qū)域； 劃分出生態(tài)/農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)/生態(tài)彈性空間，預(yù)留出農(nóng)業(yè)和生態(tài)未來的發(fā)展區(qū)域，確保。彈性空間的存在，確保了未來的發(fā)展的不確定性，不會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃的不確定性，既不會(huì)導(dǎo)致無地可用，也不會(huì)導(dǎo)致想怎么用就怎么用。該方法在四川省空間規(guī)劃中進(jìn)行了試點(diǎn)，取得了良好的效果。

2 四川省彈性空間劃分及作用分析

2.1 空間規(guī)劃底圖編制

收集整理四川省土地利用、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口等資料，以及區(qū)域內(nèi)專項(xiàng)規(guī)劃等資料。將研究區(qū)域劃分為1km×1km，約50萬個(gè)格網(wǎng)空間，獲取基于格網(wǎng)的分地類或分等別的面積統(tǒng)計(jì)匯總表，按照面積占優(yōu)原則、重要性原則、就近就大原則、總量控制原則、約束控制原則，進(jìn)行單一功能的空間識(shí)別，得到現(xiàn)狀國(guó)土空間格局。

空間規(guī)劃底圖包括現(xiàn)狀國(guó)土空間和空間開發(fā)負(fù)面清單。現(xiàn)狀國(guó)土空間除明確城鎮(zhèn)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)外，還劃出過渡區(qū)。在該次研究中，過渡區(qū)是未加開發(fā)利用的宜農(nóng)、宜建、宜林或宜草，可開墾的、可修復(fù)的用地區(qū)域?？臻g開發(fā)負(fù)面清單是受自然地理?xiàng)l件等因素影響不適宜開發(fā)，或國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)定明確禁止開發(fā)的空間地域單元集合。

2.1.1 生態(tài)區(qū)

采用2015年四川省土地利用變更數(shù)據(jù)，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)(GBT_21010- 2007)取農(nóng)業(yè)用地，并利用省發(fā)改委資源承載力專題研究中，生態(tài)健康度的評(píng)價(jià)成果區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)優(yōu)良區(qū)和生態(tài)一般區(qū)(表1，圖2)。

表1 現(xiàn)狀生態(tài)區(qū)總量統(tǒng)計(jì)

現(xiàn)狀國(guó)土空間格網(wǎng)單元(萬個(gè))現(xiàn)狀占全省面積比例(%)生態(tài)核心區(qū)22.469 92016年,《四川省生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施意見》,全省生態(tài)紅線19.7萬hm240.6生態(tài)優(yōu)良區(qū)3.687 8—7.62生態(tài)一般區(qū)7.213 3—14.91

四川省生態(tài)區(qū)分為3類：生態(tài)核心區(qū)、生態(tài)優(yōu)良區(qū)、生態(tài)一般區(qū)，其中生態(tài)核心區(qū)覆蓋范圍最廣，主要集中分布在川西北地區(qū)，生態(tài)一般區(qū)分布較零散，主要分布在攀西、成都平原區(qū)、川南及川東北的局部區(qū)域。

圖2 四川省現(xiàn)狀生態(tài)區(qū)分布 圖3 四川省現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)區(qū)分布

2.1.2 農(nóng)業(yè)區(qū)

采用2015年四川省土地利用變更數(shù)據(jù)，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)(GBT_21010- 2007)提取農(nóng)業(yè)用地，并利用耕地質(zhì)量等別評(píng)價(jià)成果區(qū)分基本農(nóng)田區(qū)域外的優(yōu)質(zhì)耕地區(qū)和一般耕地區(qū)(表2，圖3)。

表2 現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)區(qū)總量統(tǒng)計(jì)

現(xiàn)狀國(guó)土空間格網(wǎng)單元(萬個(gè))現(xiàn)狀占全省面積比例(%)農(nóng)業(yè)核心區(qū)7.319 52017年,四川省永久基本農(nóng)田劃定面積519.53萬hm214.96優(yōu)質(zhì)耕地區(qū)0.147 2—0.30一般耕地區(qū)0.326 7—0.68

四川省農(nóng)業(yè)區(qū)分為3類：農(nóng)業(yè)核心區(qū)、優(yōu)質(zhì)耕地區(qū)、一般耕地區(qū)，其中農(nóng)業(yè)核心區(qū)覆蓋范圍最廣，主要集中分布在成都平原區(qū)； 川南及川東北分布農(nóng)業(yè)核心區(qū)分布范圍較廣，其東北邊緣區(qū)域分布較小且零星； 川西北和攀西區(qū)域農(nóng)業(yè)區(qū)分布范圍極小，零散分布在局部區(qū)域。

2.1.3 城鎮(zhèn)區(qū)

采用2015年四川省土地利用變更數(shù)據(jù)，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)(GBT_21010- 2007)提取城鎮(zhèn)用地(圖4)。

據(jù)2015年底的土地利用面積統(tǒng)計(jì)中，城市與建制鎮(zhèn)面積41.676 8萬hm2。四川省現(xiàn)狀城鎮(zhèn)區(qū)共有4 112個(gè)格網(wǎng)單元，占全省總面積的比例為0.84%。在在空間上主要分布在各市州的中心城區(qū)，其中成都平原區(qū)分布最集中，范圍最廣，主要體現(xiàn)在成都市主城區(qū)； 攀西和川西北地區(qū)的現(xiàn)狀建成區(qū)極為零散且范圍小，其中攀枝花市的現(xiàn)狀建成區(qū)分布范圍相對(duì)較集中。

圖4 四川省現(xiàn)狀城鎮(zhèn)區(qū)分布 圖5 四川省現(xiàn)狀過渡區(qū)分布

2.1.4 過渡區(qū)

采用2015年四川省土地利用變更數(shù)據(jù)，結(jié)合土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)(GBT_21010- 2007)提取過渡區(qū)用地(表3，圖5)。

表3 現(xiàn)狀過渡區(qū)總量統(tǒng)計(jì)

現(xiàn)狀國(guó)土空間格網(wǎng)單元(萬個(gè))占全省面積比例(%)農(nóng)業(yè)|城鎮(zhèn)過渡區(qū)3.644 47.45生態(tài)過渡區(qū)14.358 129.10其他過渡區(qū)0.910 11.77

四川省過渡區(qū)分為3類：農(nóng)業(yè)/城鎮(zhèn)過渡區(qū)、生態(tài)過渡區(qū)、其他過渡區(qū)，其中生態(tài)過渡區(qū)覆蓋范圍最廣，主要集中分布在攀西地區(qū)和川東北的北部邊緣地區(qū)，川西北地區(qū)的生態(tài)過渡區(qū)分布較為零散； 農(nóng)業(yè)/城鎮(zhèn)過渡區(qū)主要分布在川南和川東北地區(qū)、成都平原的農(nóng)業(yè)/城鎮(zhèn)過渡區(qū)分布較為零散； 其他過渡區(qū)主要集中分布在攀西地區(qū)的北部。

2.1.5 空間開發(fā)負(fù)面清單

采用四川省林業(yè)廳提供的國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)自然保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)，濕地分布數(shù)據(jù)，森林保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)，生態(tài)紅線數(shù)據(jù)四類數(shù)據(jù)共同整合而成。

(1)生態(tài)紅線。指為維護(hù)國(guó)家或區(qū)域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展，據(jù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性的保護(hù)需求，劃定的需實(shí)施特殊保護(hù)的區(qū)域，面積約合1 503萬hm2。

(2)自然保護(hù)區(qū)。指對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水域或海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域，包括四川省國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)三級(jí)自然保護(hù)區(qū)，面積約合683萬hm2。

(3)森林保護(hù)區(qū)。指以森林結(jié)構(gòu)、功能、物種及景觀等為主要保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)，面積約合134萬hm2。

(4)濕地。指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過6m的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物的原生地等人工濕地，面積約合19萬hm2。

四川省空間開發(fā)負(fù)面清單(圖6)由4類構(gòu)成，扣除類別間重復(fù)區(qū)域，面積約2 327萬hm2，占行政區(qū)總面積比例為47.8%。其中生態(tài)紅線是負(fù)面清單中覆蓋范圍最廣的一類，且主要分布在川西北和攀西地區(qū)，成都平原、川東北和川南的局部區(qū)域分布有生態(tài)紅線。同時(shí)，自然保護(hù)等其他負(fù)面清單要素類也是主要分布在川西北地區(qū)，該區(qū)域受負(fù)面清單影響極大。

2.2 適宜性評(píng)價(jià)

資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)采用四川省發(fā)改委評(píng)價(jià)成果，耕地質(zhì)量等別采用四川省國(guó)土資源廳評(píng)價(jià)成果。該次研究對(duì)空間開發(fā)適宜性進(jìn)行了評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表4所示。

表4 空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

指標(biāo)類型序號(hào)單指標(biāo)適宜性指標(biāo)1地形地貌適宜性2交通干線影響3區(qū)位優(yōu)勢(shì)4人口聚集度5經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平約束性指標(biāo)6自然災(zāi)害影響7可利用土地資源8可利用水資源9環(huán)境容量10生態(tài)約束條件

按照各單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)值，利用客觀賦權(quán)法(熵權(quán)法)計(jì)算各指標(biāo)的權(quán)重，結(jié)合專家意見，使用多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)模型，將各單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行加權(quán)綜合，得到全域、全空間開發(fā)適宜性和約束性的多因素評(píng)價(jià)結(jié)果。計(jì)算公式為：

(1)

式(1)中，F(xiàn)疊加分析為多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)值，i為各單項(xiàng)指標(biāo)，fi為各單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)值，λi為各單項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重值，n為單項(xiàng)指標(biāo)數(shù)量。

評(píng)價(jià)結(jié)果按自然裂點(diǎn)法劃分為4級(jí)(1為四級(jí)， 2為三級(jí)， 3為二級(jí)， 4為一級(jí))，得分高的一級(jí)區(qū)域級(jí)別高，說明該區(qū)域發(fā)展?jié)摿υ酱?，越適宜進(jìn)行開發(fā)； 得分低的四級(jí)區(qū)域級(jí)別低，則發(fā)展受限程度越大，越傾向于保護(hù)。

從四川省的國(guó)土空間開發(fā)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果來看(圖7)，四川省四級(jí)區(qū)域占比約為52%，三級(jí)區(qū)域占比約為17%，二級(jí)區(qū)域占比約為19%，一級(jí)區(qū)域占比約為12%，這說明四川省適宜開發(fā)的國(guó)土空間較為廣闊。

圖6 四川省負(fù)面清單分布 圖7 四川省適宜性評(píng)價(jià)

圖8 四川省3類空間劃分布局 圖9 四川省彈性空間劃分布局(局部)

2.3 國(guó)土空間格局劃分

多功能性是土地的本質(zhì)屬性，土地利用的生產(chǎn)、生態(tài)、生活三大主導(dǎo)功能相互轉(zhuǎn)化，是有限的土地資源在各主導(dǎo)功能之間進(jìn)行數(shù)量再配比和空間再配置的動(dòng)態(tài)過程，主導(dǎo)功能的轉(zhuǎn)變反映了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的不同階段，從土地的多重功能中定性或定量地識(shí)別其主體功能。

按照空間用途管制原則、空間開發(fā)保護(hù)原則、節(jié)約集約利用原則、政策導(dǎo)向原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則、有序推進(jìn)原則，結(jié)合空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，將規(guī)劃國(guó)土空間格局劃分為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間?？紤]到四川地區(qū)包含中國(guó)五大牧區(qū)之一的川西北高原地區(qū)，其天然牧草地和人工牧草地具有的雙重功能，既是發(fā)展畜牧業(yè)的載體，也是穩(wěn)定生態(tài)環(huán)境的重要條件，按照高程[1 800， 4 500]進(jìn)行區(qū)分，將位于高程區(qū)間內(nèi)的天然牧草地和人工牧草地具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，作為高原畜牧業(yè)發(fā)展空間，歸入農(nóng)業(yè)空間，高程區(qū)間外的草地按空間鄰近性分別歸入生態(tài)空間或城鎮(zhèn)空間。

該次研究采用開發(fā)等級(jí)與現(xiàn)狀質(zhì)量并重模式：

條件一：生態(tài)優(yōu)先，將生態(tài)保護(hù)紅線作為國(guó)土空間格局劃分底線；

條件二：基本農(nóng)田區(qū)域不可以納入發(fā)展區(qū)域；

條件三：按照主要技術(shù)方法中多條件空間疊加規(guī)則，在空間開發(fā)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，考慮空間用途管制對(duì)空間開發(fā)的影響，得到四川省空間開發(fā)等級(jí)圖；

條件四：提取優(yōu)質(zhì)耕地區(qū)、一般耕地區(qū)、生態(tài)優(yōu)良區(qū)和生態(tài)一般區(qū)；

條件五：按照城鎮(zhèn)—農(nóng)業(yè)—生態(tài)順序，城鎮(zhèn)空間優(yōu)先選擇開發(fā)等級(jí)為一等和二等、并且是耕地質(zhì)量較差或生態(tài)環(huán)境條件一般的區(qū)域； 農(nóng)業(yè)空間優(yōu)先選擇耕地質(zhì)量好或生態(tài)環(huán)境條件一般的區(qū)域； 生態(tài)空間優(yōu)先選擇耕地質(zhì)量較差或生態(tài)環(huán)境條件優(yōu)良的區(qū)域，并充分使用就近就大原則，依次確定進(jìn)行空間格局。四川省空間劃分結(jié)果如圖8所示。

城鎮(zhèn)空間。主要承擔(dān)城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的地域，也是居住、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等活動(dòng)的集中區(qū)域。包括城鎮(zhèn)建成區(qū)和規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)。四川省城鎮(zhèn)空間主要分布在四川省東部主要城市的主城區(qū)及南部少數(shù)城市的城區(qū)，西部地區(qū)零星分布少量城鎮(zhèn)空間，四川省城鎮(zhèn)空間總面積為87.530 271萬hm2，占省域總面積的1.8%。在3類空間圖中，紅色區(qū)域?yàn)槌擎?zhèn)空間。

農(nóng)業(yè)空間。主要承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施的承載區(qū)域。四川省農(nóng)業(yè)空間主要分布在四川省東部低緩丘陵、平原及南部部分河谷地區(qū)，西部山區(qū)少有分布，總面積為1124.220 858萬hm2，占省域總面積的23.09%。3類空間圖，黃色區(qū)域?yàn)檗r(nóng)業(yè)空間。

生態(tài)空間。主要承擔(dān)生態(tài)服務(wù)和生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)功能的地域，以自然生態(tài)為主。包括生態(tài)紅線區(qū)域、水域、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、文化和自然遺產(chǎn)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)等。四川省生態(tài)空間主要分布在西部山區(qū)及南部地區(qū)，東部生態(tài)空間穿插于城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間之中，總面積為2847.023 204萬hm2，占市域總面積的58.48%。3類空間圖中，綠色區(qū)域?yàn)樯鷳B(tài)空間。

彈性空間。主要承擔(dān)未來城鎮(zhèn)擴(kuò)展、農(nóng)業(yè)擴(kuò)展和生態(tài)擴(kuò)展的區(qū)域。其中農(nóng)業(yè)/城鎮(zhèn)擴(kuò)展區(qū)，是當(dāng)前用地類型為一般農(nóng)用地，且耕地質(zhì)量等別低，空間開發(fā)適宜性等級(jí)高的區(qū)域。生態(tài)/城鎮(zhèn)擴(kuò)展區(qū)，是當(dāng)前用地類型為生態(tài)用地，且資源環(huán)境承載力高，空間開發(fā)適宜性等級(jí)高的區(qū)域。其余的區(qū)域，根據(jù)其當(dāng)前的用地類型，分別是歸入農(nóng)業(yè)/生態(tài)擴(kuò)展區(qū)或生態(tài)/農(nóng)業(yè)擴(kuò)展區(qū)。四川省彈性空間主要分布在東北部及南部地區(qū)，西部彈性空間稀疏分布，總面積為809.404 047萬hm2占市域總面積的16.63%。3類空間圖中，灰色區(qū)域?yàn)閺椥钥臻g。

從全域空間劃分結(jié)果來看，四川省生態(tài)空間面積占比最大； 生態(tài)空間相較于現(xiàn)有生態(tài)紅線，有約1451.197 333萬hm2的差異； 城鎮(zhèn)空間內(nèi)，川南河谷地區(qū)的城鎮(zhèn)空間主要集中分布在攀枝花東、西區(qū)及西昌安寧河谷一帶； 川中平原地區(qū)的成綿樂一帶分布有大片城鎮(zhèn)空間，形成城鎮(zhèn)空間集中區(qū)； 川東丘陵地區(qū)城鎮(zhèn)空間分布較為零散，大多分布在各地市州的市域中心； 川西高山地區(qū)的城鎮(zhèn)空間較少，面積較小，零星分布與高山河谷之間。在彈性空間的利用中，根據(jù)四川省總體布局做了相應(yīng)安排。

3 結(jié)論與建議

彈性空間的使用，使得空間規(guī)劃更好地滿足了“支持跨越發(fā)展，將發(fā)展的代價(jià)降低，高效利用土地，提高政策有效性”的要求。在四川省國(guó)土空間規(guī)劃中，劃分的剛性區(qū)域包括：農(nóng)業(yè)空間(基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地)，生態(tài)空間(生態(tài)紅線、負(fù)面清單)、城鎮(zhèn)空間(現(xiàn)狀城鎮(zhèn)及其擴(kuò)展區(qū)域)，保證1—2年內(nèi)的用地指標(biāo)都在剛性區(qū)域內(nèi)。劃分的彈性區(qū)域包括：未來可優(yōu)先開發(fā)的農(nóng)業(yè)/城鎮(zhèn)和后備開發(fā)的生態(tài)/城鎮(zhèn)區(qū)，也有未來農(nóng)業(yè)和生態(tài)的相互轉(zhuǎn)換區(qū)生態(tài)/農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)/生態(tài)。

(1)彈性空間的劃分，既保證了剛性，又為未來發(fā)展預(yù)留空間。

(2)彈性空間的劃分較好地處理了“保護(hù)與發(fā)展、城鎮(zhèn)與農(nóng)村、增量與存量、彈性與剛性、結(jié)構(gòu)與布局、質(zhì)量與效益、土地規(guī)劃與空間規(guī)劃”的關(guān)系。

研究梳理了“彈性”與“彈性空間”的理論發(fā)展與基本內(nèi)涵。針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃，從“現(xiàn)狀地表”和“適宜性評(píng)價(jià)”兩條數(shù)據(jù)線，構(gòu)建“彈性空間”的劃分路徑，并以四川省國(guó)土空間規(guī)劃為例在規(guī)劃中進(jìn)行了實(shí)踐。研究表明彈性空間是土地資源優(yōu)化配置不確定性在空間上的表現(xiàn)； 彈性空間劃定可提前感知并應(yīng)對(duì)不確定性的影響，有利于提高土地政策有效性； 該研究為現(xiàn)行規(guī)劃中彈性空間劃定提供了理論依據(jù)與技術(shù)支持?？梢愿玫貞?yīng)對(duì)全球化與快速城市化對(duì)城市帶來的沖擊與挑戰(zhàn)。