王燦軍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國五級政權(quán)中最基層的政權(quán)組織，是各項政策的最終執(zhí)行者，俗稱“上面千條線、下面一根針”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是按照一級政權(quán)，一級財政的要求建立起來的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，隨著農(nóng)村綜合改革的不斷深化，鎮(zhèn)級財政的收支格局也發(fā)生了很大的變化，收支不相匹配，隨之而來的財政債務(wù)風(fēng)險凸顯，特別是那些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，財務(wù)管理不規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，債務(wù)風(fēng)險發(fā)生的機(jī)率有明顯增加的趨勢。債務(wù)風(fēng)險是一個經(jīng)濟(jì)問題，又是一個復(fù)雜的社會政治問題，有它的客觀因素，又有好多的主觀因素，因此如何控制、防范債務(wù)風(fēng)險，保證財政正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是當(dāng)前財政人需要探討解決的問題，下面我發(fā)表一下淺見：

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因

1、深層次的體制原因，事權(quán)與財權(quán)不相匹配

我國在較長時期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致了國家對農(nóng)村投入少，對以農(nóng)村為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)移支付傾斜過少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)轉(zhuǎn)困難。在政策執(zhí)行中財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放，財政收支矛盾越來越集中。財權(quán)上收的同時，事權(quán)卻在增加。一級級照此辦理，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，財權(quán)越來越小，但卻承擔(dān)著諸如基礎(chǔ)教育、社會保障、社會福利等責(zé)任，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出擴(kuò)張，收入?yún)s無能為力。加之新農(nóng)村建設(shè)中，任務(wù)下放多，財政撥款少，尤其在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中不斷滋生出新的債務(wù)。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自我發(fā)展能力不足，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，自有資源匱乏，財政收入來源單一，收入不足。全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，財政資金來源短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，只能通過舉債來籌集資金，因此欠下了較多的債務(wù)。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目辦企業(yè)上項目、做擔(dān)保導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)

前些年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于發(fā)展的良好愿望，想“為官一任、造福一方”，搞一些政績、形象工程，就以政府為投資主體盲目辦企業(yè)上項目，給企業(yè)做擔(dān)保。由于未摸清市場規(guī)律，隨之鄉(xiāng)鎮(zhèn)的局限性，大部分企業(yè)處于規(guī)模小、附加值低、缺乏競爭力，再加上信息滯后、管理不善，沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃等原因，企業(yè)在經(jīng)濟(jì)大潮中紛紛倒閉、破產(chǎn)，留下一片荒蕪的廠房及年復(fù)一年的利息，在這種資不抵債的情況下，最后形成的債務(wù)損失由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。

3、財政供養(yǎng)造成的壓力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，編制人數(shù)越來越多，有的錄用了很多臨時人員，除了正常工資還繳納住房公積金、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險等，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政造成很大負(fù)擔(dān)。國家近幾年為擴(kuò)大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟(jì)，不斷出臺增加人員工資的政策，增資速度大大超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力的增長速度，龐大的財政供養(yǎng)隊伍給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來更大的壓力，財政支出中絕大部分來保證工資的發(fā)放，成了“吃飯財政”，在這種本來財力就不足的情況下，只好借債發(fā)工資，真乃“屋漏偏逢連夜雨”。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)監(jiān)管缺失，問責(zé)機(jī)制不健全

沒有建立舉債的約束機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的自主權(quán)過大，責(zé)任過小，舉債沒有經(jīng)過科學(xué)的論證和嚴(yán)格的程序，有的憑領(lǐng)導(dǎo)的個人偏好或主觀判斷。由于沒有舉債約束機(jī)制，容易導(dǎo)致亂鋪攤子、亂上項目，以致債臺高筑，對新增債務(wù)沒有進(jìn)行有效控制和審批，債務(wù)規(guī)模缺乏有效控制，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)越來越大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)責(zé)任追究上的缺位，也造成本屆政府大量舉債搞建設(shè)，只享受由此帶來的好處，風(fēng)險卻推給下一屆政府，這必然導(dǎo)致政府舉債行為的隨意性和盲目性，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的惡性膨脹。

二、積極化解債務(wù)，降低財政運(yùn)行風(fēng)險。

1、加大城鎮(zhèn)建設(shè)力度，培養(yǎng)財源，發(fā)展經(jīng)濟(jì)

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定財政的發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是解決財政困難的根本出路。要立足于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展了，財政收入壯大了，才能從根本上解決債務(wù)問題。

2、合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)與事權(quán)，提高基層財政保障能力

要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)算財政體制，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)與事權(quán)，從體制上保證基層基本支出的財力需要，建立科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，緩解債務(wù)增長的壓力。

3、建立科學(xué)的政績考評體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績考核要實(shí)行分類考核、差異化考核，不唯GDP，不以數(shù)字論英雄，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中精力營造良好的發(fā)展環(huán)境，把經(jīng)濟(jì)搞上去，做好公共服務(wù)。

4、清理債權(quán)、核實(shí)債務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)重，不良債權(quán)多，債權(quán)無人催，債務(wù)無人清，債權(quán)、債務(wù)長期掛賬。清理債權(quán)，要明白債權(quán)的原因，“通過先催收，后依法起訴”等手段，核清債權(quán)。對于債務(wù)要全面清理，集中審核，區(qū)別對待，分類處理，每一項債務(wù)認(rèn)定債務(wù)主體，理清債務(wù)原因，拉出單子，按輕重及時間進(jìn)行排隊有計劃、有步驟的進(jìn)行償還。

5、精簡人員、壓縮支出

控制機(jī)構(gòu)規(guī)模，減輕財政負(fù)擔(dān)，要建立一套辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政管理體系，即“小規(guī)模、嚴(yán)管理、大服務(wù)”的模式。深化公共財政支出改革，對一些從事經(jīng)營性和的部門單位要使之盡快與行政脫鉤，利用多種途徑和有效載體分流在職機(jī)關(guān)干部職工，盡量減少財政供養(yǎng)人口，減輕財政壓力。

化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險是一項艱巨而繁重的任務(wù)，對防范財政風(fēng)險起到積極作用，應(yīng)從多維角度跟蹤控制，要早預(yù)測、早發(fā)現(xiàn)、早解決，把風(fēng)險消滅在萌芽狀態(tài)，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運(yùn)行質(zhì)量，逐步改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難狀況。