陳超群

一、引言

2018年7月26日湖南省政府所公布的《湖南省生態(tài)保護(hù)紅線》通知中確定了“長株潭城市群區(qū)域水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)”的生態(tài)保護(hù)范圍，并明確提出了“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，因此如何準(zhǔn)確評(píng)價(jià)生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施是否達(dá)到了預(yù)期的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)應(yīng)該成為長沙市各級(jí)政府部門關(guān)注的焦點(diǎn)。但由于目前實(shí)施的的生態(tài)補(bǔ)償績效評(píng)價(jià)體系，以至于生態(tài)補(bǔ)償周期和補(bǔ)償效果難以科學(xué)評(píng)定，可能會(huì)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償投資效果不佳。因此，科學(xué)的設(shè)計(jì)與構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)目冃гu(píng)價(jià)指標(biāo)，客觀、公正、正確的進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，是保障生態(tài)補(bǔ)償政策得以有效實(shí)施的關(guān)鍵。

目前國內(nèi)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策績效評(píng)價(jià)主要集中在生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钛芯?、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要內(nèi)容及基本問題研究、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法研究、雖有少數(shù)學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行了相關(guān)評(píng)價(jià)研究，但多集中在補(bǔ)償意愿和效益評(píng)估方面，且評(píng)估指標(biāo)簡單、分散，評(píng)估方法和技術(shù)手段處于探索階段，且缺乏長期綜合性，不利于對(duì)長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)。因此，本研究從農(nóng)戶認(rèn)知視角出發(fā)，對(duì)長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效進(jìn)行研究，基于農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)，采用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策構(gòu)建與政策效果進(jìn)行了評(píng)價(jià)。

二、基于居民感知的生態(tài)補(bǔ)償政策績效評(píng)價(jià)研究

（一）數(shù)據(jù)來源

根據(jù)長株潭城市群各行政村的實(shí)際情況，從中選擇最有代表性的12個(gè)行政村進(jìn)行調(diào)研。調(diào)查問卷由兩部分組成，第一部分信息是戶主及家庭基本特征，第二部分利用退耕還林生態(tài)補(bǔ)償績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)問卷，對(duì)農(nóng)戶水土保持的基本情況有一定的了解，并且詢問了農(nóng)戶對(duì)補(bǔ)償政策的滿意度、參與水土保持的程度以及補(bǔ)償效果的主觀感受。調(diào)研中主要采訪戶主，由其他家庭成員進(jìn)行補(bǔ)充，以使獲得的數(shù)據(jù)更真實(shí)、可靠。每個(gè)村抽取20--30戶農(nóng)戶，共發(fā)放問卷300份，有效問卷270份，有效率達(dá)到90%。

（二）指標(biāo)體系構(gòu)建

補(bǔ)償政策的構(gòu)建是最重要環(huán)節(jié)，其內(nèi)容直接影響補(bǔ)償政策的實(shí)施與最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為突出政策構(gòu)建的重要地位，將其作為一個(gè)單獨(dú)的維度進(jìn)行評(píng)價(jià)。依據(jù)公平性、參與性2個(gè)方面進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，將政策的設(shè)計(jì)過程與執(zhí)行過程相結(jié)合，對(duì)政策構(gòu)建進(jìn)行評(píng)價(jià)。

在施政效果方面，主要考慮補(bǔ)償政策實(shí)施后一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。水土保持的目標(biāo)包括2個(gè)方面：一是生態(tài)環(huán)境的改善，二是農(nóng)戶生產(chǎn)生活水平的提高。生態(tài)環(huán)境改善是水土保持政策的核心目標(biāo)，農(nóng)戶是生態(tài)環(huán)境改善的參與者也是見證者，從農(nóng)戶對(duì)生態(tài)環(huán)境的直觀感受出發(fā)，能更直觀的展現(xiàn)生態(tài)績效成果;對(duì)于生產(chǎn)生活水平的提高目標(biāo)，采用“政策對(duì)農(nóng)戶生活改善程度”來衡量。依據(jù)績效評(píng)價(jià)理論與顧客滿意度理論，設(shè)計(jì)了水土保持政策績效滿意度調(diào)查指標(biāo)體系，各項(xiàng)指標(biāo)采用李克特量表法進(jìn)行測量，每一指標(biāo)有“非常同意”“同意”“一般”“不同意”“非常不同意”或類似的5種回答，分別用5，4，3，2，1表示，從得分可以看出每個(gè)被調(diào)查的居民對(duì)水土保持政策績效的評(píng)價(jià)。

采用層次分析法與德爾菲法構(gòu)建了長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系以及各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，該體系由政策構(gòu)建與施政效果兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，以及由補(bǔ)償資金彌補(bǔ)虧損程度等9個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，見表1.

（三）基于農(nóng)戶感知的生態(tài)補(bǔ)償政策績效模糊綜合評(píng)價(jià)

補(bǔ)償政策績效評(píng)價(jià)是一個(gè)模糊的概念，在好與壞之間沒有明確的界定。而模糊綜合評(píng)價(jià)法的主要目的就是為了解決在經(jīng)濟(jì)方面表現(xiàn)的帶有模糊屬性的狀況。該方法應(yīng)用范圍廣泛，既能對(duì)數(shù)量化的數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估也能對(duì)個(gè)體的主觀意識(shí)進(jìn)行評(píng)估，因此具有良好的普適性。

1.評(píng)價(jià)因素集和評(píng)語等級(jí)的確定

按照隸屬度原則即可算出長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效評(píng)判值，據(jù)此可以得出長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效的好壞。

根據(jù)以上公式對(duì)所得的270份問卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與分析，得到如下評(píng)判結(jié)果，見表2.以上結(jié)果表明，評(píng)價(jià)者對(duì)長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效中的政策構(gòu)與施政效果績效值也介于“同意”與“一般”之間，對(duì)長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效綜合評(píng)價(jià)值為3.2，說明農(nóng)戶對(duì)長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策績效的評(píng)判值不高，其補(bǔ)償政策仍需要改進(jìn)。

從政策構(gòu)建效果來看，政策構(gòu)建的績效值為3.4，屬于一般水平。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，79%的農(nóng)戶認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能彌補(bǔ)虧損。水土保持政策使農(nóng)戶失去原有的耕地，降低了收入來源，對(duì)于農(nóng)戶而言，更期望補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少達(dá)到機(jī)會(huì)成本，這里的機(jī)會(huì)成本可以是放棄農(nóng)業(yè)活動(dòng)的凈收益，或者農(nóng)戶愿意接受的“預(yù)期價(jià)格”，也或者是土地出讓租金。如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)小于機(jī)會(huì)成本，農(nóng)戶就會(huì)惰于配合，政府必須增加管護(hù)與監(jiān)督成本才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，86%的農(nóng)戶認(rèn)為財(cái)務(wù)公開程度較低，政府將各個(gè)農(nóng)戶應(yīng)得與實(shí)際所得補(bǔ)償資金如實(shí)公開，使補(bǔ)償資金透明化、公開化，是政策公平性的體現(xiàn)。隨著民主意識(shí)與行使知情權(quán)意識(shí)的日益提高，農(nóng)戶對(duì)公共財(cái)政資金的去向信息的獲取訴求不斷增強(qiáng)，并且補(bǔ)償資金的公開化、透明化與財(cái)政政策管理要求相一致，在這一點(diǎn)仍需加強(qiáng)。雖然政策設(shè)計(jì)方面滿意度較低，但是仍有78%的農(nóng)戶積極參與到水土保持建設(shè)中。農(nóng)戶是生態(tài)建生態(tài)建設(shè)參與者，農(nóng)戶積極參與到生態(tài)建設(shè)中，既能保證工程穩(wěn)定有序的進(jìn)展，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還能提高農(nóng)戶的環(huán)保意識(shí)，不過也不能否認(rèn)農(nóng)戶參與程度高與政府的強(qiáng)制實(shí)施有一定的關(guān)系設(shè)工程的直接參與者，農(nóng)戶積極參與到生態(tài)建設(shè)中，既能保證工程穩(wěn)定有序的進(jìn)展，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還能提高農(nóng)戶的環(huán)保意識(shí)，不過也不能否認(rèn)農(nóng)戶參與程度高與政府的強(qiáng)制實(shí)施有一定的關(guān)系。從政策的效果來看，績效值 為3.1，處于一般水平。根據(jù)調(diào)查結(jié)果87% 的農(nóng)戶認(rèn)為生態(tài)環(huán)境得到明顯的改善，70%的農(nóng)戶的生態(tài)保護(hù)意識(shí)沒有降低，40%的農(nóng)戶愿意積極主動(dòng)參與到生態(tài)保護(hù)中。生態(tài)建設(shè)政策應(yīng)具有長遠(yuǎn)性，農(nóng)戶生態(tài)保護(hù)意識(shí)提高，自覺自發(fā)的保護(hù)環(huán)境，不僅節(jié)省監(jiān)管成本，還符合生態(tài)政策可持續(xù)性要求;農(nóng)戶是生態(tài)環(huán)境改善的參與者也是見證者，其對(duì)生態(tài)環(huán)境的直觀感受能更直觀的展現(xiàn)生態(tài)績效成果。綜合這2個(gè)方面可以證明長株潭地區(qū)水土保持的生態(tài)環(huán)境確實(shí)得到明顯的改善，能夠達(dá)到其保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)，農(nóng)戶的生產(chǎn)與生活水平得到了改善。

三、結(jié)論與建議

制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從分析結(jié)果看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是影響政策構(gòu)建績效提高的重要原因。長株潭地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)差異性以及生活成本等方面都有很大的差距，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能“一刀切”，應(yīng)該根據(jù)自己的實(shí)際情況與經(jīng)濟(jì)承載能力調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);并且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要依據(jù)物價(jià)水平進(jìn)行相應(yīng)提升。進(jìn)行補(bǔ)償資金賬務(wù)公開。依據(jù)“公平理論”人們總會(huì)自覺或不自覺地將自己付出的勞動(dòng)代價(jià)及其所得到的報(bào)酬與他人進(jìn)行比較，并對(duì)公平與否作出判斷，公平感直接影響其工作動(dòng)機(jī)和行為。農(nóng)戶會(huì)將自己應(yīng)得的補(bǔ)償金額與他人所得補(bǔ)償金額作比較，他們更希望補(bǔ)償資金發(fā)放做到公平、公正;并且財(cái)務(wù)公開是便于農(nóng)戶參與管理、實(shí)施監(jiān)督的民主管理行為，與我國以民為本的價(jià)值取向相符合。因此政府部門 需要對(duì)補(bǔ)償專項(xiàng)資金完全公開，抓好基層財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)組織基礎(chǔ);加強(qiáng)基層財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，確?；鶎迂?cái)務(wù)管理的規(guī)范化。

提高農(nóng)戶的非農(nóng)就業(yè)渠道。農(nóng)業(yè)收入占比、人均收入水平顯著影響農(nóng)戶對(duì)補(bǔ)償政策的滿意度，證明提高農(nóng)戶的非農(nóng)收入是提高政策績效的關(guān)鍵因素。我國改革開放以來的實(shí)踐表明，農(nóng)民收入的提高主要依靠非農(nóng)收入的增長部分，應(yīng)該著力拓展退耕地區(qū)農(nóng)戶的非農(nóng)就業(yè)渠道。首先，地方政府要為農(nóng)民創(chuàng)造良好的非農(nóng)就業(yè)環(huán)境，加強(qiáng)政府與企業(yè)的合作，努力通過企業(yè)為農(nóng)戶尋找就業(yè)機(jī)會(huì);第二，狠抓就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的職業(yè)技能素養(yǎng)，使其具備一技之長。第三，加強(qiáng)宣傳教育工作，轉(zhuǎn)變農(nóng)民固有的就業(yè)觀念。多部門、多手段的相互配合，不遺余力的從根本上解決農(nóng)民就業(yè)難的問題。推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制立法建設(shè)，發(fā)揮政府監(jiān)管功能。加快生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的產(chǎn)權(quán)建設(shè);明確生態(tài)服務(wù)的供給方與需求方;對(duì)供給方為需求方提供何種服務(wù)和提供服務(wù)量進(jìn)行明確界定;出臺(tái)補(bǔ)償原則和實(shí)施細(xì)則;多部門、多組織密切配合，生態(tài)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)交叉融合制定生態(tài)補(bǔ)償績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以此實(shí)現(xiàn)有法可依、有章可循、高效規(guī)范的目的。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉興元，姚文杰，劉宥延.西北牧區(qū)草地生態(tài)補(bǔ)償績效評(píng)價(jià)的邏輯框架研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2017

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項(xiàng)目基金：長沙市社科基金課題《長沙市生態(tài)補(bǔ)償政策績效評(píng)價(jià)研究——以長株潭城市群水土保持生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)為例》階段性成果，課題編號(hào)：2018csskkt61

（作者單位：長沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院）