李蜀丹
第五次全國人口普查數(shù)據(jù)表明,我國在2000年時,60歲及以上老年人口占人口總額的比例就已經(jīng)達(dá)到了7%,這標(biāo)志著我國已進(jìn)入老齡化社會。據(jù)全國老齡辦統(tǒng)計,截至2017年年底,全國60歲以上老年人口達(dá)2.4億,占總?cè)丝诘?7.3%。預(yù)計到2050年前后,我國60歲及以上老年人口將達(dá)到48000萬,占總?cè)丝诘?4.1%。屆時我國將進(jìn)入“三人行,必有一老”的超級老年型社會。隨著城鎮(zhèn)化程度的加深和家庭結(jié)構(gòu)的變化,家庭養(yǎng)老已經(jīng)承受不了日漸增大的養(yǎng)老壓力。因此,必須大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè),推行社會養(yǎng)老模式。依照老年人接受養(yǎng)老服務(wù)地點(diǎn)的不同,養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可以分為居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè),本文主要探討其中的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)(以下簡稱“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”)。當(dāng)前,政府為鼓勵養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展,雖推出了一系列優(yōu)惠政策,但主要以財政政策為主,稅收政策相對缺乏,且已有的稅收政策也尚不完善,在政策立法、優(yōu)惠對象、優(yōu)惠手段、優(yōu)惠力度、政策管理等方面存在一定缺陷,影響了其作用的發(fā)揮。
黃燕芬、尹太兵(2010)認(rèn)為,我國現(xiàn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財稅政策存在財稅優(yōu)惠政策零散、缺乏專門立法規(guī)范等問題;部分現(xiàn)行財稅政策與當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的新特點(diǎn)不相符合;公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在財稅政策實施過程中享受的待遇不一致;未對財稅政策的優(yōu)惠對象進(jìn)行嚴(yán)格界定導(dǎo)致財稅優(yōu)惠政策被濫用等。鄭潔(2013)認(rèn)為,目前我國針對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策數(shù)量少,且落實不到位;對養(yǎng)老用品制造企業(yè)的稅收優(yōu)惠扶持力度欠缺;從事養(yǎng)老服務(wù)工作人員的培訓(xùn)補(bǔ)助不到位等。白景明(2014)認(rèn)為,當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收政策存在的問題主要體現(xiàn)為缺乏政府對養(yǎng)老服務(wù)用地、以房養(yǎng)老和贍養(yǎng)老人的家庭成員的稅收優(yōu)惠。苑新麗、冀政宇、孫珍珍(2018)認(rèn)為,養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有序發(fā)展包括多環(huán)節(jié)的配合與協(xié)調(diào),涉及籌資環(huán)節(jié)、經(jīng)營環(huán)節(jié)、投資環(huán)節(jié)及分配環(huán)節(jié)等,但目前的優(yōu)惠政策主要施力于經(jīng)營環(huán)節(jié),效果欠佳。王浩軍、馮星(2016)認(rèn)為,在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展方面應(yīng)進(jìn)一步拓寬資金的來源渠道,在國家財政保證托底性服務(wù)供給的基礎(chǔ)上,給予民間資本、外資必要的財稅優(yōu)惠政策,以激勵它們積極參與老齡服務(wù)業(yè)。陳然(2017)提出,現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)政策及相關(guān)的優(yōu)惠扶持政策過于強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)活動的福利性和公益性,導(dǎo)致對營利性和非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠差別較大,這在一定程度上使民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的熱情受阻。范秋萍(2018)提出,可吸引民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè),如實行在運(yùn)營期減免民營企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠政策,并且制定關(guān)于小微企業(yè)、營利性企業(yè)加速折舊、盈虧相抵、延期納稅等方面的稅收優(yōu)惠政策;同時改變征收環(huán)節(jié),將對公益性非營利機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠提前安排在建設(shè)期。
一、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策構(gòu)成
黨的十八大以來,黨和政府高度重視人口老齡化問題,相繼制定了稅收減免等優(yōu)惠政策以應(yīng)對養(yǎng)老難題。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)涉及的單位組織包括營利性企業(yè)、非營利性的民辦非企業(yè)單位、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等,提供的產(chǎn)品和服務(wù)也因其差異性使得享受的稅收優(yōu)惠政策不盡相同?,F(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策涉及增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅等;稅收優(yōu)惠方式主要是免稅和稅前扣除兩種,稅收優(yōu)惠對象主要是非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。
二、稅收優(yōu)惠政策在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中存在的問題
(一)立法層次較低,權(quán)威性不夠
目前與我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策多以“辦法”“實施意見”“條例”的形式出現(xiàn),立法層次較低,使得稅收優(yōu)惠政策從整體來看系統(tǒng)性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性不夠,在執(zhí)行方面也很難統(tǒng)一和規(guī)范。此外,雖然各地區(qū)有權(quán)制定本地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策,但各部門缺乏有效的協(xié)調(diào)配合,“政出多門”也增加了稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行難度。
(二)政策界定不規(guī)范,嚴(yán)謹(jǐn)性不夠
從表中可以看出,在耕地占用稅優(yōu)惠政策中針對的是養(yǎng)老院,而在企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、個人所得稅等優(yōu)惠政策中針對的是養(yǎng)老機(jī)構(gòu),范圍明顯有差異。又如,政策中使用“非營利性”“福利性”對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)進(jìn)行界定,操作性差。再如,對土地和房屋的免稅條件進(jìn)行限定時,房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策中的表述為“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自用”,而耕地占用稅中的表述為“為老年人提供生活照顧的場所占用”,限定條件不統(tǒng)一也會導(dǎo)致執(zhí)行過程的混亂。
(三)優(yōu)惠待遇不同,公平性不夠
現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策所適用的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要集中于非營利性、福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu),這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往由政府機(jī)構(gòu)出資設(shè)立,國家已經(jīng)給予了大量的人力、物力、政策支持。而營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往由民間機(jī)構(gòu)、個人出資成立,支持的力度反而較小。政策的不公平導(dǎo)致營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比缺乏競爭力,發(fā)展困難。
(四)優(yōu)惠政策傾斜,均衡性不夠
當(dāng)前稅收優(yōu)惠范圍局限于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的經(jīng)營環(huán)節(jié),對籌資環(huán)節(jié)、投資環(huán)節(jié)、分配環(huán)節(jié)等還沒有明確的稅收激勵政策。比如,沒有針對金融部門或民間投資者向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投融資行為的優(yōu)惠鼓勵政策,也沒有對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中所需設(shè)備投資的稅收優(yōu)惠。同時,當(dāng)前優(yōu)惠政策主要側(cè)重于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老床位等“硬件”建設(shè),對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“軟件”建設(shè)相對忽視,不利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整個產(chǎn)業(yè)鏈的完整有序發(fā)展。
(五)優(yōu)惠方式單一,效果性不強(qiáng)
現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策絕大部分以減稅、免稅等直接優(yōu)惠為主,而直接優(yōu)惠政策是建立在盈利的基礎(chǔ)之上。由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)周期長,前期投資大、獲利小,收回成本實現(xiàn)盈利的期限較長。因此,單一的稅收優(yōu)惠政策對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的扶持作用與激勵效果不明顯。
(六)政策管理缺位,執(zhí)行度不強(qiáng)
當(dāng)前,我國尚未建立稅收優(yōu)惠政策的分析評估制度,不能有效測評政策實施效果,管理處于空缺狀態(tài)。而且很多情況下非營利性是享受優(yōu)惠的前提,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年服務(wù)機(jī)構(gòu)能否享受到這些稅收優(yōu)惠取決于其是否能被民政部門認(rèn)定為是非營利性的。此外,由于稅收管理的法律規(guī)范不夠明確,導(dǎo)致實踐中行政管理措施難以有效執(zhí)行。
三、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策完善建議
(一)提高稅收優(yōu)惠立法層次
現(xiàn)行有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策政出多門、效力不等,缺乏統(tǒng)一性。建議梳理有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的各項稅收優(yōu)惠政策,出臺促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠政策的相關(guān)法律,切實提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的效力等級,增強(qiáng)權(quán)威性、系統(tǒng)性與規(guī)范性。
(二)科學(xué)界定稅收優(yōu)惠享有范圍
為保證養(yǎng)老服務(wù)業(yè)科學(xué)、合理地適用稅收優(yōu)惠政策,在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的制定過程中務(wù)必遵循法律規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)性原則,科學(xué)界定稅收優(yōu)惠政策享有主體、享有對象、享有條件等,避免交叉混亂,增強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策適用的權(quán)威性和確定性。
(三)給予稅收優(yōu)惠對象公平待遇
為鼓勵民間資本積極投資興辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)給予營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同等稅收優(yōu)惠待遇,促進(jìn)營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。同時,為鼓勵民間資本向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資,可給予向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資的企業(yè)、個人提供減免企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅等稅收優(yōu)惠政策,這些都可提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量,擴(kuò)大規(guī)模。
(四)拓展稅收優(yōu)惠政策領(lǐng)域環(huán)節(jié)
增設(shè)籌資環(huán)節(jié)、投資環(huán)節(jié)、分配環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠,如免征向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供貸款服務(wù)的貸款合同的印花稅;對營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的保留利潤免征企業(yè)所得稅等。此外,還可以對老年專用品的研發(fā)、生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)給予稅收優(yōu)惠政策的支持;免征養(yǎng)老照護(hù)從業(yè)人員工薪和勞務(wù)報酬所得部分個人所得稅,吸引更多、更專業(yè)的勞動者從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。此外,在給予傳統(tǒng)形態(tài)養(yǎng)老服務(wù)稅收優(yōu)惠政策支持的同時,也應(yīng)當(dāng)通過稅收優(yōu)惠來鼓勵養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展,如通過稅收優(yōu)惠工具引領(lǐng)和支持智慧養(yǎng)老等。
(五)探索稅收優(yōu)惠方式多樣化
在現(xiàn)行以減免稅為主的優(yōu)惠方式基礎(chǔ)上,適當(dāng)擴(kuò)大投資抵扣、加速折舊、加計扣除、減計收入等間接式優(yōu)惠方式的運(yùn)用。如:為激勵營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加大投資,可給予其企業(yè)所得稅的再投資退稅待遇;為增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)抵抗風(fēng)險的能力,可允許養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買意外責(zé)任險的費(fèi)用支出在其應(yīng)納稅所得額中扣除等等??傊愂諆?yōu)惠政策要靈活運(yùn)用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營過程中的各個階段,增強(qiáng)其提供養(yǎng)老服務(wù)的積極性。
(六)建立健全稅收優(yōu)惠管理制度
可參照國外發(fā)達(dá)國家的做法,將稅收優(yōu)惠交由一個部門直接管理,消除手續(xù)多、程序長的弊端,加強(qiáng)稅收優(yōu)惠監(jiān)管,規(guī)范行業(yè)競爭。同時,對稅收優(yōu)惠政策的制定和管理要與時俱進(jìn),如定期對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需要特別支持的領(lǐng)域和優(yōu)惠額度進(jìn)行調(diào)整,對過時的稅收優(yōu)惠政策及時取消,對新出現(xiàn)的稅收優(yōu)惠政策加強(qiáng)宣傳,不斷增強(qiáng)稅收優(yōu)惠的引導(dǎo)性和實施效果。
(作者單位:武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)