文/吳大明

美國應急管理工作起步較早，也初步形成了較為健全完善的應急預案體系。文本選取《聯(lián)邦響應跨部門行動預案》附件C中的第7部分——《大規(guī)模搜索和救援預案》，對應急響應過程中的大規(guī)模搜救預案制定和主要內容進行介紹分析。

美國應急管理工作起步較早，在應急預案體系建設方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，已初步形成了較為健全完善的應急預案體系。其中，在現(xiàn)場應急預案體系建設方面，通過明晰應急現(xiàn)場的各類各項工作的目標、內容、行動流程等，為協(xié)調高效的現(xiàn)場應急工作奠定了基礎。本文通過分析典型美國現(xiàn)場應急預案，為我國應急預案體系的健全完善提供參考借鑒。

應急預案基本分類

一般來說，可簡單將應急預案分為綜合應急預案、專項應急預案、現(xiàn)場應急預案和單項應急預案4類。而現(xiàn)場應急預案是以綜合應急預案為指導，并以專項應急預案為基礎，根據(jù)應急現(xiàn)場需求編制的、針對特定場所區(qū)域的應急預案。

美國應急預案體系現(xiàn)狀

2011 年，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《總統(tǒng)政策令第8 號》，從國家層面上開啟了應急預案體系的新一輪建設工作。根據(jù)規(guī)定，國土安全部制定了《國家準備目標》，并提出了防止、保護、減災、響應、恢復等5 個階段的32 項應急管理核心能力。隨后，聯(lián)邦應急管理署制定實施了《國家準備體系》，為落實《國家準備目標》提供了基礎的方法、資源和工具。在此基礎之上，美國政府逐步出臺了《國家防止框架》《國家保護框架》《國家減災框架》《國家響應框架》《國家恢復框架》，繼而制定頒布了《聯(lián)邦防止跨部門行動預案》《聯(lián)邦保護跨部門行動預案》《聯(lián)邦減災跨部門行動預案》《聯(lián)邦響應跨部門行動預案》《聯(lián)邦恢復跨部門行動預案》共5 個跨部門行動預案，全面落實各方對實現(xiàn)32 項核心能力的職責、目標和途徑。

美國應急預案體系框架結構表

2016 年，美國國土安全部制定頒布了《國家預案體系》，在對現(xiàn)有預案梳理分析的基礎上，從戰(zhàn)略、行動和戰(zhàn)術共3個層面，提出了聯(lián)邦應急預案分類，明確了聯(lián)邦應急預案體系的框架，見表所示。

典型聯(lián)邦現(xiàn)場應急預案分析

通過整體分析，可看出聯(lián)邦現(xiàn)場應急預案屬于戰(zhàn)術預案層級，對于事發(fā)現(xiàn)場具體工作開展，具有重要的指導意義。從預案建設發(fā)展演變和框架結構上看，聯(lián)邦現(xiàn)場應急預案體系的形成是基于綜合應急預案體系的搭建，它是各個綜合和專項應急預案的重要組成部分，一般以附錄的形式體現(xiàn)在各綜合和專項應急預案中。因此，選取《聯(lián)邦響應跨部門行動預案》附件C 中的第7 部分，即《大規(guī)模搜索和救援預案》，對應急響應過程中的大規(guī)模搜救預案制定和主要內容作介紹分析。

《大規(guī)模搜索和救援預案》制定目的

大規(guī)模搜索和救援行動的開展，是為了落實《國家準備目標》的32項應急管理核心能力的第24 項，即在災害事故發(fā)生后，為需要幫助的遇險人員提供傳統(tǒng)性質和非典型性質的搜索和救援，包括挽救人員和動物的生命安全，保護財產(chǎn)資源，力求在最短的時間內挽救更多的生命。大規(guī)模搜索和救援的關鍵任務包 括3 個：

一是根據(jù)州、地方、部落、地區(qū)和島嶼政府的要求，開展搜救行動，尋找和營救遇險人員；二是在更廣泛的地域空間范圍上，啟動各組織機構共同參與的搜索和救援；三是確保國際、國家、區(qū)域和地方的相關支持隊伍同步部署，以支持更大規(guī)模搜索和救援工作開展，并為向恢復工作的逐步開展奠定基礎。

大規(guī)模搜索和救援任務的目標

《大規(guī)模搜索和救援預案》的任務目標主要有4 個方面，即：

目標1：協(xié)調國際、國家和地方各層級搜索和救援隊伍的行動。（支持關鍵任務一）

目標2：盤點搜索和救援隊伍力量，及時開展相關培訓，為持續(xù)搜索和救援行動提供后繼力量。（支持關鍵任務一、二）

目標3：確定、啟動和部署支持搜索和救援行動開展所需的聯(lián)邦人員和資源。（支持關鍵任務一、二）

目標4：與受災害事故影響的轄區(qū)密切協(xié)調，并與當?shù)?、區(qū)域、國家和國際搜救隊伍同步，開展基于各組織機構為單位的搜救行動。（支持關鍵任務一、二、三）

《大規(guī)模搜索和救援預案》啟動條件

一般來說，大規(guī)模搜救分為城市搜索和救援、水上搜索和救援，以及陸地搜索和救援共3 類。當災害事故發(fā)生后，隨著應急預案的啟動，應急指揮官及響應人員將全面部署搜索和救援工作。通過專業(yè)隊伍快速定位和搜索災區(qū)，解救遇險者，并作初步的醫(yī)療處置。如果災害事故發(fā)生后，災區(qū)無專業(yè)的搜索和救援隊伍，聯(lián)邦和地方政府應協(xié)調相關資源，快速調遣和部署鄰近的搜索和救援隊伍，以便及時開展搜索救援工作。

從聯(lián)邦層面上來看，聯(lián)邦《大規(guī)模搜索和救援預案》的啟動主要有兩個依據(jù)，一是根據(jù)《斯坦福法》的規(guī)定，災害事故的嚴重程度為重特大災害，將從聯(lián)邦層面調動和部署搜索和救援隊伍，以支持災區(qū)搜救工作的開展；二是未達到《羅伯特·T.·斯坦福災害救濟與應急支持法（1988）》（簡稱《斯坦福法》）的規(guī)定，地方政府可依據(jù)《經(jīng)濟法》的規(guī)定，向聯(lián)邦申請搜索和救援支持。

《大規(guī)模搜索和救援預案》的影響因素

根據(jù)需求，對該預案實施和相關工作開展有影響的因素主要包括3個方面：一是通信系統(tǒng)的互操作性；二是交通運輸?shù)挠绊?；三是災區(qū)基礎設施對搜索救援工作的影響。此外，當與化學、生物、放射、核或高當量炸藥相關的事件發(fā)生后，相關物質的噴濺、擴散和輻射也會對搜索和救援工作開展造成一定的影響。

《大規(guī)模搜索和救援預案》的實施階段和主要內容

《大規(guī)模搜索和救援預案》中將搜索和救援工作的開展分為3個階段。

一是準備階段。首先，聯(lián)邦和各州政府制定和頒布了大量與搜索救援相關的法規(guī)標準，為聯(lián)邦層面搜索和救援隊伍的搜救工作開展提供了指導幫助。其次，通過培訓和演習等工作的開展，聯(lián)邦搜索和救援協(xié)調員指導和幫助各地方的搜索和救援協(xié)調員，制定災難事件的搜索和救援預案，并做好搜救能力建設工作。最后，各地政府負責落實各自管轄范圍內的搜索和救援能力建設。

二是響應階段。根據(jù)需求，可適時啟動聯(lián)邦搜索和救援力量，以開展災害事故相關的預警、響應和部署工作。一般情況下，將根據(jù)特定事件的具體情況，來決定具體的任務目標和可用資源。對于一般事件的處置，可啟動區(qū)域搜索救援力量和區(qū)域聯(lián)合搜救協(xié)調中心。

三是銜接恢復階段。在大多數(shù)情況下，在向恢復階段過渡時，現(xiàn)場已逐步減少對大規(guī)模搜索和救援工作的需求。此時，聯(lián)邦層面的搜索和救援行動將繼續(xù)進行，直到各方認為“救助幸存者已無任何希望”，且災區(qū)政府已決定停止搜索和救援行動。隨后，搜索和救援工作的重點轉為搜索遇難人員，開展遇難者善后相關事宜。

聯(lián)邦現(xiàn)場應急預案特點與啟示

美國聯(lián)邦現(xiàn)場應急預案體系是預案整體體系的重要組成部分，通過對典型現(xiàn)場預案的案例分析，其特點和啟示主要有以下5 個方面。

一是現(xiàn)場應急預案的職責權限清晰明確?！洞笠?guī)模搜索和救援預案》中指出了預案啟動的條件，即基于《斯坦福法》規(guī)定條件下啟動的搜索和救援行動，以及非《斯坦福法》規(guī)定條件下的搜索和救援行動，為各類搜索和救援工作的啟動和推進作出了明確規(guī)定。同時，相關搜救指南等也為更加明確的搜索和救援工作職責權限作出了規(guī)定，為緊急情況下搜索和救援工作的快速開展奠定了基礎。

二是現(xiàn)場應急預案的目的和目標較為明確。從《大規(guī)模搜索和救援預案》的制定來看，其實施目的就是通過專業(yè)的搜索和救援工作開展，來降低災害事故的后果。并且，預案將搜索和救援工作的開展分為一般搜索和救援、各組織機構協(xié)助搜索和救援，以及國內外各方力量協(xié)作搜索和救援3 種方式，為實現(xiàn)不同搜索和救援目標指明了相應的力量調動與部署。

三是現(xiàn)場應急預案的工作內容較為具體。按照搜索救援的進程《，大規(guī)模搜索和救援預案》指出了搜救3個階段的重點工作內容，首先，在準備階段做好演練、能力建設和彼此協(xié)調；其次，在響應階段按照事件規(guī)模啟用相應的力量；最后，在最終階段完成向恢復階段工作開展的銜接。

四是現(xiàn)場應急預案的制定背景設定較為全面科學。一般情況下，現(xiàn)場應急預案是在災害事故發(fā)生后啟動，在全面把握災害事故現(xiàn)場態(tài)勢下，開展有針對性的應急救援行動。為此，現(xiàn)場應急預案的制定應提前模擬和分析事后現(xiàn)場的實際情況，在科學假設災害事故特點和后果的基礎上，制定操作性較強的現(xiàn)場應急預案。例如，《大規(guī)模搜索和救援預案》中就充分考慮了通信設施破壞對信息交流和工作協(xié)調開展造成的影響，提出了可通過部署聯(lián)邦應急管理署的移動應急響應支持隊伍來保障臨時通信。

五是注重與應急管理相關模塊的銜接。搜索和救援工作的開展需要應急響應各方力量的支持，才能保障搜索和救援力量全面有序地發(fā)揮。從搜索和救援工作開展的3 個階段來看，響應階段的搜索和救援工作開展，得到了綜合預案體系中應急支持功能的有力支持。這種模式體現(xiàn)了現(xiàn)場預案與綜合預案的銜接，使各類預案體系的聯(lián)系更加緊密，進而實現(xiàn)各個預案彼此之間的兼顧和指導。