張馨予 張曉慶

一、引言

《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》已于2018年9月1日正式公布，意見對我國未來的預算績效管理體系進行了戰(zhàn)略部署，今后各級財政部門將力求建立完善預算績效評價機制，提高財政資金的運用效率和使用效益。財政專項資金是各級財政安排的用于專門用途的資金，目的是利用財政支出效應促進經(jīng)濟社會各方面的發(fā)展。財政專項資金作為財政支出的重要組成部分，其績效評價具有種類繁多、政策性強、資金量大、涉及面廣、效益差異等特性。與其他類型財政績效評價相比，財政專項資金績效評價難度較大，涉及詳細的政策和更多的基礎信息。

2018年S省Y市財政局下發(fā)了《關于對2017年部分預算項目使用財政資金進行績效評價的通知》，其中包括 Y市2017年就業(yè)專項資金績效評價。本文以 S省 Y市就業(yè)專項資金績效評價實踐中出現(xiàn)的一些問題為例進行分析并探討解決對策，以期對專項資金績效評價業(yè)務提出有益的建議。

二、S省Y市就業(yè)專項資金績效評價中出現(xiàn)的問題分析

1.評價責任主體不明確

財政專項資金績效評價實際工作中通常將專項資金使用部門作為唯一評價責任主體，實際上專項資金使用部門只是資金按照使用要求支出的職能部門。財政專項資金績效評價責任主體是資金的管理部門、監(jiān)督部門、使用部門，對應于管理績效、監(jiān)督績效、使用績效。通過績效評價可以達到提升各方面績效的目的。對Y市就業(yè)專項資金來看，Y市人力資源和社會保障局作為主管部門主導該專項資金的宏觀決策、分配與管理；Y市財政局是資金管理制度的主要制定和監(jiān)督執(zhí)行者，負有資金監(jiān)督責任；Y市公共就業(yè)和人才服務中心職能范圍是為全市勞動就業(yè)者服務，負責全市勞動者就業(yè)、失業(yè)管理、下崗失業(yè)人員再就業(yè)服務與管理，就業(yè)、職業(yè)培訓等，可見其承擔使用財政就業(yè)資金的責任。

2.評價方法不科學

評價方法服務于評價目的。受制于所獲取評價資料和現(xiàn)場實施條件，評價方法是否科學合理直接影響財政績效評價效果。當前財政專項資金績效評價的最常用方法是目標比較法。目標比較法應用的前提條件是資金績效目標明確清晰且可衡量。絕大部分財政專項資金理論上存在明晰的目標，是為促進各專項事業(yè)的發(fā)展，且有明確的產(chǎn)出要求，但在實施過程中，績效目標申報與預算編制不同步，即使同時申報但后期調(diào)整幅度較大，致使目標后置。同時，產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量目標所應有的論證數(shù)據(jù)基礎以及激勵約束機制、保障方案、進度人員安排、資金使用計劃等具體措施，實際并不能做到。2017年初，S省人力資源和社會保障廳下發(fā)了《關于印發(fā)2017年S省人力資源和社會保障工作主要考核指標的通知》，對包括Y市在內(nèi)的各地市的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、職業(yè)技能培訓等工作下達了目標責任任務，Y市公共就業(yè)和人才服務中心雖然根據(jù)目標責任制定了2017年度工作計劃，但未能就創(chuàng)業(yè)培訓、職業(yè)技能培訓、公益性崗位安排等各類業(yè)務進行任務方案的細化及其相關措施的制定。該業(yè)務計劃與年初編制就業(yè)專項資金預算所依據(jù)的補貼項目、補貼人數(shù)等嚴重脫節(jié)。采用目標比較法對該專項資金進行績效評價將不會真實和完整地反映專項資金的使用效果。

3.評價目標不全面

財政專項資金在支出使用上涵蓋面較為廣泛，實際評價工作存在一定的隨意性。在評價實施過程中往往著重于資金使用合法性、合規(guī)性方面，對資金效果方面的評價則欠缺。評價不僅應當檢查資金使用的真實規(guī)范，還要剖析資金的使用效果及效率，同時兼顧公平性方面。從Y市就業(yè)專項資金績效評價來看，從前期組織、實施方案擬定、指標體系確定、現(xiàn)場核查到確定評價結果，都有很深的查賬查證痕跡，主要針對就業(yè)專項資金使用是否合法合規(guī)、是否正確完成預算申報時列明的各項支出，而忽視了對專項資金項目決策、分配使用、明確效果等環(huán)節(jié)的評價。

4.評價流程不夠優(yōu)化

目前專項資金績效評價流程一般包括人員組織、前期準備、資料復核、現(xiàn)場核查、整理資料和出具初步評價結果、評價意見反饋、正式提交評價報告、結果應用等環(huán)節(jié)。從實際評價情況來看仍不夠優(yōu)化，評價流程時間過短造成難以內(nèi)外部協(xié)調(diào)，使得需要充分時間的現(xiàn)場核查環(huán)節(jié)流于形式。流程時間過長則造成細枝末節(jié)面面俱到，不能突出重點和關鍵性問題。Y市就業(yè)專項資金績效評價的現(xiàn)場工作環(huán)節(jié)，對資金的使用進行了全面詳細的合規(guī)性審查占用了大量時間。因此，導致其對培訓機構的培訓制度及其實施，培訓的實用性、有效性以及就業(yè)政策、補貼對象滿意度調(diào)查等方面投入精力較少，資金使用績效的評價力度不夠。

5.片面地以資金下?lián)苣甓茸鳛樵u價周期

財政績效評價是對責任主體管理和運用資金所產(chǎn)生效果的考核。財政專項資金績效的產(chǎn)生需要一定時間，有滯后性的特點。如片面以資金下?lián)苣甓茸鳛榭冃гu價周期，則部分資金尚未分配和使用，根本談不上績效，況且有些資金短期效益并不明顯。評價結果是否公允可信與確定合理的評價周期緊密相關。評價周期過短，資金效果的評價不具說服力，評價周期過長則對于發(fā)現(xiàn)績效問題的改進會錯失良機。Y市2017年度就業(yè)專項資金共計支出7398.20萬元，占2017年度到位就業(yè)專項資金11740萬元的63.02%，結余較大。究其原因，最后一批就業(yè)補助資金3793萬于2017年10月26日下達，時間較晚，直接影響了被評價單位當年使用資金的計劃和實施進度，且該項資金次年6月才支付完畢。如考核截止2017年底，則該項資金的使用效益當年無法完全顯現(xiàn)，評價結論不能得到客觀全面反映。

6.滿意度調(diào)查不具公允性

公眾滿意度調(diào)查體現(xiàn)了財政“取之于民，用之于民”的根本宗旨，讓民眾參與績效評價，在財政資金公平性上更具說服力。財政專項資金的社會效益難以量化，可采用滿意度調(diào)查、專家評估、社會公眾問卷等形式予以量化。但在實踐中，由于資金專用性和效益的復雜性，專項資金的收益也會形成不同的群體性，有些關聯(lián)方甚至可能存在利益矛盾或沖突，如調(diào)查對象選取不恰當，滿意度調(diào)查結果會顯失公允。Y市就業(yè)專項資金滿意度調(diào)查設計重點為就業(yè)政策及實施方面的滿意情況，調(diào)查對象為政策受益群體，例如原屬國有企業(yè)“40、50”大齡就業(yè)困難作為政策受益群體，該群體對政策非常支持，但會基于個人利益提出補貼標準應提高、補貼范圍擴大的某些非客觀實際要求。其他不相關的群體則對國家就業(yè)政策知之甚少，更談不上滿意度。

7.績效評價體系不完善

財政部《預算績效評價共性指標體系框架》規(guī)定的項目支出績效評價指標體系有一定的可操作性和通用性。但由于專項資金量逐年攀升，涉及項目眾多，實際工作中雖然根據(jù)自身工作的特點進行了指標分解，但是個性指標的制定不能重點體現(xiàn)其使用成效?？冃гu價體系定量與定性指標設置比例不均衡，不能充分展現(xiàn)專項資金各方面的情況。尤其是評價標準未經(jīng)過科學論證，缺乏實踐數(shù)據(jù)支撐。Y市的就業(yè)專項資金績效評價指標中，立項指標和過程指標設置與框架基本一致。產(chǎn)出指標設置方面：數(shù)量指標為享受職業(yè)培訓補貼項目人員數(shù)量、享受職業(yè)技能鑒定補貼人員數(shù)量、享受公益性崗位補貼人員數(shù)量、享受就業(yè)見習補貼人員數(shù)量；質(zhì)量指標為上述補貼發(fā)放的準確率；時效指標為補貼資金在規(guī)定時間支付到位率，成本指標為補貼人均標準。社會效果指標設置方面，包括就業(yè)增加人數(shù)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)變動率、服務對象滿意度。在指標體系設置上，過程指標設置將專項資金使用者績效等同于整體績效，沒有體現(xiàn)監(jiān)管部門管理績效，如地方配套資金不到位、資金支出率不高、流程不合規(guī)等問題并非全部是使用部門的問題。產(chǎn)出指標設置僅僅是對補貼人數(shù)的核實和評價，沒有體現(xiàn)財政資金支出效果評價，如未能體現(xiàn)創(chuàng)業(yè)培訓和技能培訓對促進就業(yè)的作用如何，并不能很好地體現(xiàn)專項資金投入與產(chǎn)出的關系，資金效益模糊。

三、財政專項資金績效評價問題的對策

1.明確績效評價內(nèi)容，采用科學適用的評價方法

財政專項資金績效評價的主要內(nèi)容包括項目立項、資金籌集和配置、資金使用、支出數(shù)量和質(zhì)量、產(chǎn)生效果等，應針對不同專項資金制定與之適合的評價方法。根據(jù)評價對象的具體情況，可采用《財政支出績效評價管理暫行辦法》中所列明的方法，運用其中一種或多種方法進行績效評價。除常用的目標評價法外，可嘗試綜合使用平衡計分卡法、標桿管理法等側重點不同的方法，實現(xiàn)管理和使用全過程評價，提高績效評價質(zhì)量。

2.規(guī)范和優(yōu)化評價流程

在優(yōu)化評價流程方面，在專項資金設立、分配、監(jiān)管、使用、效果各方面有針對性地賦予不同的權重和工作量，尤其在資金合規(guī)性評價方面，應采用科學抽查方法，利用審計或檢查報告，避免政府職能沖突，最終實現(xiàn)改進和提升財政資金績效的評價目的。同時，要借助大數(shù)據(jù)分析技術逐步實現(xiàn)評價的信息化。

3.確定適合資金項目的評價周期

針對所評價專項資金項目的特點和實施后的績效顯現(xiàn)時間，確定評價周期。如：一般專項資金可滯后半年，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等某些專項資金投入后產(chǎn)生的效益需要較長時間，可適當延長，政府投資公共設施建設資金可視項目建設時間進行確定。

4.有效設計滿意度問卷調(diào)查內(nèi)容，確定調(diào)查對象

采用科學抽樣方法確定調(diào)查對象及范圍，既要基于廣大公眾的利益，又要考慮相關受益群體。設計調(diào)查內(nèi)容時應著眼于評價結果的實現(xiàn)，有助于難以量化的評價指標的最終確定，如社會效益、可持續(xù)性等。由于財政專項資金具有一定的政策或專業(yè)性，此時，引入專家評判或者本領域專業(yè)人士作為公眾代表得出的滿意度調(diào)查結果更為合適。

5.建立宏觀和微觀、共性和個性相匹配的評價指標體系

宏觀上在專項資金設立的必要性、設立程序、政策依據(jù)方面設置簡潔的指標，微觀上從基層監(jiān)管部門和使用部門方面分別設置定性和定量相結合的多層次結構指標，同時平衡各項指標共性與個性的關系。投入指標重點關注立項依據(jù)、立項程序、績效目標，過程指標重點關注資金分配、資金使用、業(yè)務執(zhí)行。產(chǎn)出和效果指標在業(yè)務完成數(shù)量、質(zhì)量、及時性、成本節(jié)約、經(jīng)濟社會效益等共性指標下設置個性指標，突出監(jiān)管績效和使用績效。評價標準的建立注重專項資金的自身特點，通過科學樣本數(shù)據(jù)計算得出規(guī)范合理的評價標準，保證專項資金績效評價體系的完整性與規(guī)范性。

6.建立健全專項資金績效評價管理和運行機制

當前我國財政績效評價管理制度、組織保障機制尚未健全。各地區(qū)有關部門應按照國務院實施績效管理的戰(zhàn)略要求，加強績效管理的組織領導和政策落實，完善包括專項資金績效評價在內(nèi)的評價流程，制定績效評價相關制度，構建分行業(yè)、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系，評價過程和結果及時向社會公開，完善評價結果應用和激勵問責機制，保證和促進財政專項資金績效評價工作的有效開展。