張廣科 祝月明

摘?要：“城鄉(xiāng)居?！敝贫仁且豁?xiàng)由中央政府主導(dǎo)的普惠制、廣覆蓋的惠民政策，但在政策實(shí)踐中多數(shù)農(nóng)戶選擇了低檔次參保繳費(fèi)行為?；谌?8縣農(nóng)戶繳費(fèi)檔次的抽樣調(diào)查結(jié)果，農(nóng)戶并非是在收入水平上無法承擔(dān)更高檔次的參保繳費(fèi)，而是對(duì)“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊闹贫饶Ｊ?、工作網(wǎng)絡(luò)和財(cái)務(wù)機(jī)制缺乏信任和合理預(yù)期。同時(shí)，農(nóng)戶低檔次繳費(fèi)參保行為也暗合了地方政府的現(xiàn)期利益，地方政府的“行政異化”策略反過來強(qiáng)化了農(nóng)戶的低檔次參保繳費(fèi)行為。合理提高農(nóng)戶在政策執(zhí)行中的邊際收益，弱化地方政府“行政異化”動(dòng)機(jī)則是提升農(nóng)戶“城鄉(xiāng)居保”參保繳費(fèi)檔次的核心路徑。

關(guān)鍵詞：“城鄉(xiāng)居?！敝贫?制度信任;參保繳費(fèi)行為;行政異化

中圖分類號(hào)：F320.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）02-0067-06

一、引言

2009年9月開始試點(diǎn)的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（即“新農(nóng)保”）在2014年與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，統(tǒng)稱城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)居?！保?。上述制度設(shè)計(jì)的初衷是引導(dǎo)農(nóng)戶由單純的子女養(yǎng)老模式逐步向國(guó)家養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老相結(jié)合的復(fù)合型養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)換。其中，中央政府負(fù)擔(dān)農(nóng)戶的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼并承擔(dān)縮小退休農(nóng)民之間退休金差距的責(zé)任，省、市、縣等地方政府則通過對(duì)參保農(nóng)戶個(gè)人賬戶的財(cái)政補(bǔ)貼扮演引導(dǎo)農(nóng)戶“多繳多得”“長(zhǎng)繳多得”，合理拉開退休農(nóng)民之間退休金差距的角色。

雖然“新農(nóng)保”及“城鄉(xiāng)居?！敝贫仍谔岣咿r(nóng)村參保老人經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性、完善中國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老模式、減輕子女養(yǎng)老負(fù)擔(dān)方面產(chǎn)生了一定的效果，但在“新農(nóng)?！奔啊俺青l(xiāng)居?！钡闹贫?00—5000元/人·年的繳費(fèi)檔次設(shè)計(jì)中，多數(shù)農(nóng)戶選擇了低檔次（400元以下/人·年）的參保繳費(fèi)策略。在這種繳費(fèi)策略下，農(nóng)戶即使繳費(fèi)滿15年，累積的個(gè)人賬戶余額和財(cái)政補(bǔ)貼除以139個(gè)月以后，其個(gè)人賬戶養(yǎng)老金也只有每月十幾元的保障水平。過低的個(gè)人賬戶繳費(fèi)檔次選擇事實(shí)上導(dǎo)致了“新農(nóng)保”及“城鄉(xiāng)居?！敝贫戎袀€(gè)人賬戶處于低效或無效狀態(tài)①，進(jìn)而降低了整個(gè)“城鄉(xiāng)居保”制度分擔(dān)農(nóng)戶養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)，即使“新農(nóng)?！奔昂罄m(xù)的“城鄉(xiāng)居?！敝贫冉?jīng)歷了9年左右的政策實(shí)踐，農(nóng)戶自愿參保的積極性仍然明顯不足，連續(xù)性參保率不高，有近20%的參保者出現(xiàn)了“斷?！被颉巴吮！毙袨?。②

理論界對(duì)“新農(nóng)?！奔啊俺青l(xiāng)居?！敝贫戎修r(nóng)戶高檔次參保繳費(fèi)意愿不足的原因進(jìn)行了大量的理論和實(shí)證研究。觀點(diǎn)之一認(rèn)為低繳費(fèi)是農(nóng)戶的低收入水平和經(jīng)濟(jì)理性所致，即農(nóng)民參保繳費(fèi)策略選擇是一個(gè)“斤斤計(jì)較”的結(jié)果，農(nóng)戶家庭的純收入不高，以及非農(nóng)收入所占的比例低等經(jīng)濟(jì)原因是制約農(nóng)民參保繳費(fèi)檔次的重要因素。③觀點(diǎn)之二認(rèn)為是信息不對(duì)稱或農(nóng)戶的“理性反應(yīng)不及”所致。即在“新農(nóng)保”及“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊奶峁┻^程中，農(nóng)戶對(duì)制度的受益規(guī)則存在較為嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，多數(shù)農(nóng)戶對(duì)制度籌資的構(gòu)成和繳費(fèi)細(xì)則缺乏了解，導(dǎo)致農(nóng)戶參保率偏低。④或者說農(nóng)戶在“新農(nóng)?！奔啊俺青l(xiāng)居?！敝贫刃畔⒌墨@取中存在“知溝”效應(yīng)，使得收入較低的農(nóng)戶在信息獲取方面處于劣勢(shì)，導(dǎo)致收入越低的農(nóng)戶對(duì)制度的認(rèn)知程度越低，進(jìn)而選擇較低的繳費(fèi)檔次。⑤

上述研究是探索性的。但也有研究認(rèn)為，農(nóng)民完全有能力承擔(dān)“新農(nóng)?！崩U費(fèi)并且可以自主選擇繳費(fèi)檔次中的任何一個(gè)。⑥而且隨著我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策的深化，農(nóng)戶參保繳費(fèi)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力理應(yīng)呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。同時(shí)，隨著“新農(nóng)?！奔啊俺青l(xiāng)居?！敝贫鹊耐茝V和深化，農(nóng)戶因?yàn)閷?duì)制度繳費(fèi)收益規(guī)則不了解而選擇低繳費(fèi)檔次的可能性也在逐步降低。但實(shí)踐中為何多數(shù)農(nóng)戶還是傾向于選擇低檔次參保繳費(fèi)的行為策略呢？本文擬依托一線調(diào)研數(shù)據(jù)，考察“城鄉(xiāng)居?！敝贫韧菩兄修r(nóng)戶繳費(fèi)檔次選擇的行為邏輯，以及省、市、縣、鄉(xiāng)等地方政府在其中扮演的角色及其行為動(dòng)機(jī)，為“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊拇胬m(xù)和制度優(yōu)化提供新的視角。

二、農(nóng)戶低檔次參保繳費(fèi)檔次選擇及其行為邏輯

1.樣本區(qū)域農(nóng)戶參保繳費(fèi)的檔次選擇

為了考察“城鄉(xiāng)居?！敝修r(nóng)戶參保繳費(fèi)的檔次選擇，項(xiàng)目組于2015年7—10月對(duì)山東、湖北、新疆等分布在東、中、西三個(gè)區(qū)域18個(gè)縣農(nóng)村的農(nóng)戶進(jìn)行了抽樣調(diào)查。在農(nóng)戶樣本抽樣的選擇上，項(xiàng)目組首先依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入、財(cái)政收入等指標(biāo)，對(duì)2015年三個(gè)樣本省的縣市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行聚類統(tǒng)計(jì)分析，再根據(jù)聚類分析的分類結(jié)果，考慮地理位置等因素隨機(jī)抽樣要調(diào)研的縣市。最終在上述3省各選取6個(gè)縣，每個(gè)縣根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)，每隔3—5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取一個(gè)，共選取3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽取35個(gè)調(diào)研樣本。三個(gè)省份的入戶調(diào)研共發(fā)放1890份問卷，回收有效問卷1635份。 抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，41.12%的樣本農(nóng)戶選擇了200元及以下/年的繳費(fèi)檔次，51.23%的樣本農(nóng)戶選擇了300—400元/年的繳費(fèi)檔次，只有7.65%的樣本農(nóng)戶選擇了500元及以上/年的繳費(fèi)檔次。

2.農(nóng)戶低檔次參保繳費(fèi)選擇的行為邏輯

“城鄉(xiāng)居?！敝贫葘?shí)質(zhì)上是農(nóng)戶與各級(jí)政府簽訂的一個(gè)跨期兌現(xiàn)的合約。在這個(gè)跨期合約兌現(xiàn)的過程中，首先，農(nóng)戶會(huì)對(duì)制度模式的成本收益情況進(jìn)行判定，涉及制度的財(cái)政補(bǔ)貼水平、財(cái)政補(bǔ)貼能否及時(shí)到位、參保未來總收益如何等方面的信任。其次，農(nóng)戶會(huì)對(duì)“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊墓ぷ骶W(wǎng)絡(luò)，包括制度經(jīng)辦人和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的失信概率進(jìn)行判斷，涉及農(nóng)戶對(duì)各級(jí)政府，以及村支書和村主任、村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦員的信任程度等。再次，農(nóng)戶會(huì)對(duì)“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊呢?cái)務(wù)機(jī)制，包括制度籌資能力、財(cái)政補(bǔ)貼能否繼承、參保費(fèi)用“打水漂”的概率進(jìn)行評(píng)判，涉及“城鄉(xiāng)居?！崩U費(fèi)補(bǔ)貼制度的邊際收益率、基金管理運(yùn)營(yíng)完善程度、個(gè)體死亡后財(cái)政補(bǔ)貼的最終歸屬等。

顯然，農(nóng)戶在“城鄉(xiāng)居保”制度中的參保繳費(fèi)行為選擇往往是其基于對(duì)參加制度的成本收益、自身的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)能力，以及對(duì)制度財(cái)務(wù)存續(xù)能力綜合評(píng)估后的一種期待心理或行為。信任程度越低，其對(duì)制度的信心和預(yù)期越低，相應(yīng)的參保繳費(fèi)檔次也會(huì)越低。樣本農(nóng)戶在“城鄉(xiāng)居保”制度中參保繳費(fèi)行為及其行為邏輯。

（1）“制度模式信任”對(duì)農(nóng)戶低檔次繳費(fèi)行為的影響。 調(diào)研數(shù)據(jù)多項(xiàng)分類logistic回歸模型的結(jié)果顯示，樣本農(nóng)戶若認(rèn)為“參加城鄉(xiāng)居保不劃算”，其選擇中檔（500—900元/年）繳費(fèi)的概率僅為低檔（400元以下/人·年）繳費(fèi)的0.23倍，其繳納高檔（1000元及以上/年）的概率僅為低檔繳費(fèi)概率的0.12倍。為何農(nóng)戶參加普惠制、廣覆蓋的“城鄉(xiāng)居?！敝贫葏s感覺不劃算呢？

首先，“城鄉(xiāng)居保”制度對(duì)退休農(nóng)民的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力偏低。在目前的“城鄉(xiāng)居?！敝贫瓤蚣芟?，農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率（每月55—75元）僅為11%左右，而個(gè)人賬戶養(yǎng)老金（個(gè)人賬戶積累/139）即使按照最高繳費(fèi)檔次、最長(zhǎng)繳費(fèi)年限參保，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金替代率也僅為10.87%。⑦在物價(jià)飛漲的情況下，每月100元左右的養(yǎng)老金對(duì)農(nóng)村老人的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)壓力分擔(dān)作用有限。個(gè)體的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)依舊主要由個(gè)人或子女來負(fù)擔(dān)，農(nóng)民必然對(duì)各級(jí)政府是否有能力、有誠(chéng)意對(duì)自己的養(yǎng)老問題負(fù)責(zé)心存疑慮。因此，在農(nóng)村養(yǎng)老金替代率的作用有限的情況下，農(nóng)戶并非在經(jīng)濟(jì)上無法承擔(dān)更高檔次的參保繳費(fèi)，也不是對(duì)“城鄉(xiāng)居保”制度的受益規(guī)則不了解，而是對(duì)“城鄉(xiāng)居?！敝贫葘?duì)自己未來退休后養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)作用缺乏信心和預(yù)期。并且越是收入高的農(nóng)戶，可能對(duì)“城鄉(xiāng)居?！敝贫冉痤~有限的養(yǎng)老金補(bǔ)償越不在乎，最終出現(xiàn)了收入越高、繳費(fèi)負(fù)擔(dān)能力越強(qiáng)的農(nóng)戶反而選擇越低的繳費(fèi)檔次的行為悖論。

其次，“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊膮⒈＠U費(fèi)資金鎖定周期過長(zhǎng)。“城鄉(xiāng)居?！敝贫纫?5歲以下的參保人在繳費(fèi)滿15年或年滿60歲后才能足額領(lǐng)取養(yǎng)老金。即農(nóng)戶要在繳費(fèi)滿15年或年滿60歲后才能知道政府是否信守承諾兌現(xiàn)自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，整個(gè)博弈過程不平等、不可重復(fù)，并且具有強(qiáng)制性長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄的屬性。在強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)和私人儲(chǔ)蓄收益率類似的情況下，個(gè)人必然偏好于流動(dòng)性較強(qiáng)的私人儲(chǔ)蓄。

（2）“工作網(wǎng)絡(luò)信任”對(duì)農(nóng)戶低檔次繳費(fèi)行為的影響。 調(diào)研數(shù)據(jù)多項(xiàng)分類logistic回歸模型顯示，樣本農(nóng)戶對(duì)“省、市、縣級(jí)等地方政府的信任”“村支書與村主任的信任”每提高一個(gè)單位，其選擇中檔（500—900元/年）繳費(fèi)的概率會(huì)比低檔（400元以下/人·年）繳費(fèi)的概率分別提高1.09倍、17.28倍?！俺青l(xiāng)居保”制度經(jīng)辦人和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的失信概率如何影響農(nóng)戶的參保繳費(fèi)行為呢？

首先，“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊乃槠徒y(tǒng)籌層次過低影響了農(nóng)戶對(duì)省、市、縣政府的信任及其參保繳費(fèi)行為。實(shí)踐中，各地“城鄉(xiāng)居保”制度的繳費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼差異很大，制度的碎片化情況比較嚴(yán)重。樣本區(qū)域各個(gè)省、縣、市不僅在繳費(fèi)檔次劃分、個(gè)人繳費(fèi)水平、地方政府補(bǔ)貼比例和補(bǔ)貼方式，以及養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)方面存在差異，甚至在參保范圍的規(guī)定上也不盡相同。制度碎片化不僅讓農(nóng)戶對(duì)相鄰縣區(qū)之間養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)高低不一不滿意，更會(huì)讓其為區(qū)域“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊拇胬m(xù)性（如“老農(nóng)保”的半途而廢）及未來制度整合（如由縣級(jí)統(tǒng)籌調(diào)整為省級(jí)統(tǒng)籌）的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂。更值得注意的是，目前“城鄉(xiāng)居?！敝贫纫话阋钥h區(qū)級(jí)為管理平臺(tái)和統(tǒng)籌單位，即制度模式、保障范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金調(diào)劑與運(yùn)行等只是在縣區(qū)級(jí)范圍內(nèi)保持統(tǒng)一。在農(nóng)民對(duì)中央政府到省、市、縣、鄉(xiāng)等地方政府的信任層級(jí)遞減的情況下，“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊慕y(tǒng)籌層次越低，農(nóng)戶對(duì)縣級(jí)政府和縣鄉(xiāng)級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的失信概率，如未來更改養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)、挪用繳費(fèi)資金等行為的預(yù)判越高。

其次，村支書、村主任等鄉(xiāng)村基層干部對(duì)諸多中央政策文件并非完全被動(dòng)的執(zhí)行者，其往往出于自我利益考量而營(yíng)造相當(dāng)?shù)摹白灾鳌毙袨榭臻g。這些“自主”的行為空間可以體現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧、村辦經(jīng)費(fèi)使用、基層選舉、村莊管理、低保救助名額分配、家族間利益紛爭(zhēng)評(píng)判等諸多領(lǐng)域。因此，村支書、村干部公信力越低的區(qū)域，無論是出于不愿意間接幫助村干部完成本村農(nóng)戶高檔次繳費(fèi)參保率的政績(jī)考慮，還是出于對(duì)村干部不信任的角度考慮，農(nóng)戶有意無意地采取了“抵制型”參保繳費(fèi)行為策略。即越是村干部倡導(dǎo)的政策，其就越覺得其中有“貓膩”，進(jìn)而選擇低檔次的繳費(fèi)參保行為。

最后，“城鄉(xiāng)居?！敝贫缺ＹM(fèi)征繳環(huán)節(jié)的缺陷也會(huì)影響農(nóng)戶對(duì)村養(yǎng)老保險(xiǎn)代辦員的信任度和繳費(fèi)行為。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前的“城鄉(xiāng)居?！敝贫仍谵r(nóng)戶繳納保費(fèi)后不打印繳費(fèi)發(fā)票、不提供可以顯示繳費(fèi)及保費(fèi)積累情況的紙質(zhì)存折。參保農(nóng)戶由此產(chǎn)生的疑惑包括“我交給養(yǎng)老保險(xiǎn)代辦員的保費(fèi)會(huì)如實(shí)上交嗎”“是否會(huì)被挪用”“資金積累情況如何”等。

（3）“財(cái)務(wù)機(jī)制信任”對(duì)農(nóng)戶低檔次繳費(fèi)行為的影響。調(diào)研數(shù)據(jù)多項(xiàng)分類logistic回歸模型顯示，樣本農(nóng)戶若認(rèn)為“城鄉(xiāng)居保繳費(fèi)補(bǔ)貼制度不合理”，其選擇中檔（500—900元/年）繳費(fèi)的概率為低檔（400元以下/人·年）繳費(fèi)概率的0.56倍。實(shí)踐中，多數(shù)“城鄉(xiāng)居?！敝贫戎械胤秸U費(fèi)環(huán)節(jié)財(cái)政補(bǔ)貼一般采用定額補(bǔ)貼的激勵(lì)模式。一是“補(bǔ)入口”的“多繳多得”策略。樣本區(qū)域在政策實(shí)踐中往往規(guī)定100—400元/年的繳費(fèi)檔次的政府補(bǔ)貼為30元/年;500元及以上/年的繳費(fèi)檔次的政府補(bǔ)貼為60元/年。二是“補(bǔ)出口”的“長(zhǎng)繳多得”策略，即強(qiáng)調(diào)繳費(fèi)滿15年以上的農(nóng)戶每多繳費(fèi)1年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高2元/月。 農(nóng)戶對(duì)“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊呢?cái)務(wù)機(jī)制不信任也部分引致了農(nóng)戶的低檔次參保繳費(fèi)行為。

首先，“城鄉(xiāng)居保”制度參保的“定額補(bǔ)貼”存在“累退效應(yīng)”。其中，部分區(qū)域是在繳費(fèi)100元/年的基礎(chǔ)上，每提高100元的繳費(fèi)額度，財(cái)政補(bǔ)貼都只提高5元，農(nóng)戶選擇參保繳費(fèi)檔次越高，相應(yīng)檔次繳費(fèi)的補(bǔ)貼邊際收益率越低。部分區(qū)域則采取了“區(qū)間補(bǔ)貼”模式，即將繳費(fèi)檔次劃分為幾個(gè)區(qū)間，區(qū)間內(nèi)的幾個(gè)繳費(fèi)檔次采取同一標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政補(bǔ)貼。顯然，無論是哪種模式，對(duì)參保人高檔次參保繳費(fèi)的激勵(lì)性、引導(dǎo)性都存在明顯不足。

其次，多數(shù)地區(qū)都明確規(guī)定，參保人死亡后，除政府財(cái)政補(bǔ)貼外的個(gè)人賬戶資金余額可依法繼承，即高檔次繳費(fèi)參保后名義上掛在個(gè)人賬戶的財(cái)政補(bǔ)貼（補(bǔ)入口、補(bǔ)出口）未來還不一定歸自己所有。在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件有限，以及近年來農(nóng)村老人患癌癥概率攀升的情況下，農(nóng)戶對(duì)自己最終是否能獲得上述財(cái)政補(bǔ)貼心存疑慮。

三、地方政府“行政異化”對(duì)農(nóng)戶低檔次參保繳費(fèi)行為的強(qiáng)化

農(nóng)戶對(duì)制度模式、工作網(wǎng)絡(luò)和財(cái)務(wù)機(jī)制的信心和預(yù)期，是影響其在“城鄉(xiāng)居保”制度中參保繳費(fèi)行為選擇的關(guān)鍵。那么，在農(nóng)戶對(duì)“城鄉(xiāng)居?！敝贫刃湃渭捌淅U費(fèi)行為策略的形成過程中，省、市、縣等地方政府扮演的角色及其行為動(dòng)機(jī)是什么呢？

在現(xiàn)有政府體制框架下，地方政府并無重要的政策創(chuàng)制權(quán)，其基本職能是政策執(zhí)行，而基層政策的執(zhí)行更復(fù)雜，對(duì)農(nóng)戶的行為和利益影響更直接。但是當(dāng)?shù)胤秸畠?nèi)部的行為動(dòng)力與上級(jí)政府的政策約束發(fā)生沖突時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)地方政府背離應(yīng)有的合法性角色而出現(xiàn)所謂的“行政異化”現(xiàn)象。⑧就“城鄉(xiāng)居?！敝贫榷?，農(nóng)戶選擇高的繳費(fèi)檔次不完全符合地方政府的現(xiàn)期利益，進(jìn)而引致了部分地方政府在“城鄉(xiāng)居?！闭呓庾x和執(zhí)行中有意無意地強(qiáng)化農(nóng)戶低檔次參保繳費(fèi)的各種策略性行為。

1.農(nóng)戶選擇高的繳費(fèi)檔次會(huì)放大對(duì)地方政府現(xiàn)期的財(cái)政補(bǔ)貼壓力

實(shí)踐中地方財(cái)政承擔(dān)了對(duì)“城鄉(xiāng)居?！敝贫冗M(jìn)行“進(jìn)出口雙補(bǔ)”的責(zé)任。地方政府在制度的“補(bǔ)入口”方面的責(zé)任包括為引導(dǎo)農(nóng)戶參保繳費(fèi)而給予參保農(nóng)民的“繳費(fèi)補(bǔ)貼”、為引導(dǎo)農(nóng)戶高檔次參保繳費(fèi)而給予的“多繳多得”補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)村繳費(fèi)困難群體代繳的補(bǔ)助資金。地方政府在制度的“補(bǔ)出口”方面的責(zé)任包括地方政府對(duì)超出國(guó)家規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的“支付補(bǔ)貼”、對(duì)長(zhǎng)期繳費(fèi)并超過一定繳費(fèi)年限的參保對(duì)象給予的“長(zhǎng)繳多得”補(bǔ)貼。

顯然，無論是繳費(fèi)環(huán)節(jié)的“補(bǔ)入口”，還是領(lǐng)取養(yǎng)老金環(huán)節(jié)的“補(bǔ)出口”，農(nóng)戶選擇的繳費(fèi)檔次越高、繳費(fèi)期限越長(zhǎng)，地方政府分擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)壓力越大。在“城鄉(xiāng)居?！敝贫韧菩兄袑?duì)地方政府考核偏重“覆蓋面”“參保率”，以及取消農(nóng)業(yè)稅后地方政府財(cái)政收入增加艱難的多重約束下，引導(dǎo)農(nóng)戶高檔次參保繳費(fèi)對(duì)地方政府而言，其現(xiàn)期的邊際成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于邊際收益。

2.農(nóng)戶高繳費(fèi)檔次策略的政策溢出效應(yīng)周期過長(zhǎng)，不符合地方政府的現(xiàn)期收益

首先，農(nóng)戶選擇高的繳費(fèi)檔次會(huì)為未來15年甚至更長(zhǎng)年限以后達(dá)到60歲的老年群體提供生活保障，并在未來自己退休后才可能讓自己的子女和地方政府受益。但地方政府在任期普遍為兩屆左右的背景下，其在現(xiàn)任期花費(fèi)氣力引導(dǎo)農(nóng)戶選擇高繳費(fèi)檔次的行為明顯具有“前人栽樹、后人乘涼”的政策暗含，其行政總成本明顯大于行政總收益。

其次，部分財(cái)政有余力的省市縣在重點(diǎn)補(bǔ)貼“入口”（個(gè)人賬戶繳費(fèi)），還是補(bǔ)貼“出口”（領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金）的選擇方面體現(xiàn)了行政主體追求個(gè)體效用最大化的邏輯。地方政府引導(dǎo)個(gè)人賬戶“多繳多得”的財(cái)政補(bǔ)貼是每年補(bǔ)貼一次，而對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼則是每個(gè)月補(bǔ)貼一次，即補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金帶來的財(cái)政壓力明顯大于對(duì)個(gè)人賬戶補(bǔ)貼的財(cái)政壓力?！俺青l(xiāng)居?！敝贫仍O(shè)計(jì)的初衷也是中央財(cái)政重點(diǎn)補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方政府重點(diǎn)補(bǔ)貼個(gè)人賬戶以引導(dǎo)農(nóng)戶“多繳多得”，并最終建立“國(guó)家養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老”相結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老模式。但在政策實(shí)踐中，部分財(cái)政有余力的地方政府卻往往放棄自己的角色定位，寧愿部分重復(fù)扮演中央政府的角色去額外補(bǔ)貼農(nóng)戶的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其根源就在于補(bǔ)貼現(xiàn)期支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以增加現(xiàn)有領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人口群體的收入水平，在提高現(xiàn)期農(nóng)村戶均收入水平、拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)和縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高精準(zhǔn)扶貧效果、獲得更多的政治贊譽(yù)和晉升等方面都可以獲得更多的溢出效應(yīng)。反之，若對(duì)個(gè)人賬戶繳費(fèi)“多繳多補(bǔ)”，則等待獲得上述政策溢出效應(yīng)的周期很長(zhǎng)（獲益者更可能是下一任領(lǐng)導(dǎo)），并且可能會(huì)產(chǎn)生“逆向”的收入再分配效應(yīng)，即繳費(fèi)檔次越高的高收入農(nóng)戶階層可能享受政府的財(cái)政補(bǔ)貼越多，但這些財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)收入相對(duì)較高的農(nóng)戶而言，由此帶來的拉動(dòng)消費(fèi)、提高扶貧效果等方面的政策溢出效應(yīng)卻很低。

在上述行為邏輯的驅(qū)動(dòng)下，部分地方政府往往在“城鄉(xiāng)居?！敝贫荣M(fèi)用征繳過程中呈現(xiàn)出各種類型的“行政異化”行為。一方面，為了降低地方短期財(cái)政補(bǔ)貼壓力，在政策宣傳時(shí)策略性淡化高檔次個(gè)人賬戶繳費(fèi)的養(yǎng)老金收益，對(duì)農(nóng)戶高檔次繳費(fèi)參保的制度信任顧慮（如風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)、還不如存銀行劃算等）不做針對(duì)性宣傳回應(yīng)，不打印正規(guī)繳費(fèi)發(fā)票等。另一方面，為了完成地方當(dāng)年的征繳任務(wù)或“擴(kuò)面”目標(biāo)而采取簡(jiǎn)單化操作策略。具體包括只向農(nóng)民倡導(dǎo)或提供“低檔”的參保繳費(fèi)選擇、策略性利用由家人或鄰居為外出務(wù)工人員代繳保費(fèi)時(shí)引導(dǎo)其選擇最低檔次參保、利用村干部選擇低檔次繳費(fèi)的“榜樣效應(yīng)”和一般村民的“從眾心理”引導(dǎo)農(nóng)戶快速低檔次參保繳費(fèi)等?？陀^而言，上述行為策略在快速提高“城鄉(xiāng)居?！备采w面上確實(shí)起到了立竿見影的效果，但也為“城鄉(xiāng)居?！敝贫任磥淼拇胬m(xù)和支撐能力提升帶來了潛在風(fēng)險(xiǎn)。

四、相關(guān)政策建議

1.提高地方政府政策執(zhí)行的邊際收益， 弱化“行政異化”動(dòng)機(jī)

中央政府雖然對(duì)“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊恼w框架做了限定，但省、市、縣級(jí)政府卻負(fù)責(zé)制度模式、工作網(wǎng)絡(luò)、財(cái)務(wù)機(jī)制的具體設(shè)計(jì)，并由以縣區(qū)級(jí)政府為單位進(jìn)行資金統(tǒng)籌。在政策實(shí)踐中，只要地方政府，尤其是縣級(jí)政府有足夠的政治意愿，在不增加中央政府任何責(zé)任和資金負(fù)擔(dān)的前提下，相關(guān)的政策舉措仍可大幅度提高農(nóng)戶的受益程度⑨。因此，在地方政府治理目標(biāo)多元化、“城鄉(xiāng)居?！敝贫确菭I(yíng)利性、個(gè)人賬戶財(cái)政補(bǔ)貼的政治溢出效應(yīng)滯后等因素決定了地方政府和中央政府的利益并非完全一致的情況下，“城鄉(xiāng)居?！敝贫缺仨毺岣呤?、市、縣等級(jí)地方政府政策執(zhí)行的邊際收益。

首先，應(yīng)調(diào)整目前中央政府負(fù)責(zé)退休農(nóng)戶的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼、地方政府負(fù)責(zé)農(nóng)戶的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼（多繳多補(bǔ)、長(zhǎng)繳多補(bǔ)）的體制設(shè)計(jì)。具體而言，改由中央政府負(fù)責(zé)“主體比例”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（如60%），省、市、縣政府負(fù)責(zé)“輔助比例”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（如省級(jí)政府負(fù)擔(dān)20%、市級(jí)政府和縣級(jí)政府各負(fù)擔(dān)10%），省、市、縣政府可以根據(jù)地方財(cái)政實(shí)力上調(diào)“輔助比例”養(yǎng)老金的水平，但不得低于中央政府規(guī)定的基準(zhǔn)水平。中央政府原來負(fù)責(zé)的退休農(nóng)民的全部基礎(chǔ)養(yǎng)老金減去“主體比例”基礎(chǔ)養(yǎng)老金剩余的部分（如40%），可以用來對(duì)參保繳費(fèi)農(nóng)戶的個(gè)人賬戶進(jìn)行“多繳多補(bǔ)”“長(zhǎng)繳多補(bǔ)”的激勵(lì)和引導(dǎo)。這樣，中央財(cái)政支出并沒有因此增加，地方也更有政治意愿通過補(bǔ)貼退休農(nóng)戶的“輔助比例”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金而獲得拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)、提高農(nóng)村平均收入和扶貧效果等多重財(cái)政補(bǔ)貼溢出效應(yīng)。縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)退休農(nóng)戶10%（或者更高）的“輔助比例”基礎(chǔ)養(yǎng)老金也解決了中央政府負(fù)擔(dān)退休農(nóng)戶全額基礎(chǔ)養(yǎng)老金模式下縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村死亡退休人員申報(bào)不及時(shí)、不準(zhǔn)確的審查困境。

其次，完善省、市、縣三級(jí)政府及人力資源和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的考核指標(biāo)體系。在考核轄區(qū)“城鄉(xiāng)居保”制度的覆蓋面和參保率的基礎(chǔ)上，酌情增加個(gè)人賬戶中高檔次繳費(fèi)檔次比例增長(zhǎng)率、農(nóng)村居民養(yǎng)老金替代率提升比率等領(lǐng)域的績(jī)效指標(biāo)，并將考核結(jié)果納入地方政府績(jī)效評(píng)估或干部選拔考核的參考范疇。

2.調(diào)整“城鄉(xiāng)居?！必?cái)政補(bǔ)貼模式，提升制度養(yǎng)老金替代率

相對(duì)于城鎮(zhèn)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工42%—90%區(qū)間的養(yǎng)老金替代率，“城鄉(xiāng)居?！敝贫?0%左右的養(yǎng)老金替代率亟待提升，這也是提升農(nóng)戶對(duì)“城鄉(xiāng)居保”制度模式信任的核心。

首先，將農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨著繳費(fèi)年限增長(zhǎng)補(bǔ)貼的“定額”模式，調(diào)整為與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度類似的“定比”模式⑩，彰顯國(guó)家?guī)椭r(nóng)戶分擔(dān)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的信心和能力。如前文所述，補(bǔ)貼體制調(diào)整后的制度模式中由于中央政府只負(fù)擔(dān)一定比例的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（如60%），再加上農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基數(shù)普遍不高，即使按照“定比”模式進(jìn)行補(bǔ)貼，相對(duì)于原先由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)退休農(nóng)戶基礎(chǔ)養(yǎng)老金的制度模式而言，中央財(cái)政的支出增幅并不會(huì)太高。

其次，將“城鄉(xiāng)居保”制度的縣區(qū)統(tǒng)籌層次升級(jí)到省級(jí)統(tǒng)籌。縣區(qū)層次的資金統(tǒng)籌不僅制度模式不盡統(tǒng)一，基金也只能在狹小范圍內(nèi)調(diào)劑和統(tǒng)籌使用，提升制度整體的養(yǎng)老金替代率和制度信任也是有心無力。 《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā) 〔2009〕32號(hào)）曾明確指出：“隨著試點(diǎn)擴(kuò)大和推開，逐步提高管理層次，有條件的地方也可直接實(shí)行省級(jí)管理。”這已經(jīng)為“城鄉(xiāng)居?！敝贫冉y(tǒng)籌層次的調(diào)整指明了方向。

再次，應(yīng)明確個(gè)人賬戶中“多繳多補(bǔ)”“長(zhǎng)繳多補(bǔ)”的財(cái)政補(bǔ)貼部分歸個(gè)人所有，并在個(gè)人死亡后可以由子女合法繼承，尤其在個(gè)人賬戶的財(cái)政補(bǔ)貼由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的條件下，以提升農(nóng)戶對(duì)“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊恼w信心和預(yù)期。

3.完善立法和信息查詢系統(tǒng)，提升制度的工作網(wǎng)絡(luò)信任度

工作網(wǎng)絡(luò)是“城鄉(xiāng)居保”制度宣傳動(dòng)員和繳費(fèi)管理的實(shí)際主體，在通過反腐倡廉、政務(wù)公開等手段提升各級(jí)地方政府公信力的基礎(chǔ)上，也應(yīng)該通過信息技術(shù)和立法等手段，提高農(nóng)戶對(duì)“城鄉(xiāng)居保”制度的基層工作網(wǎng)絡(luò)的信任度。

首先，建立廣覆蓋的“城鄉(xiāng)居?！崩U費(fèi)和資金存余查詢系統(tǒng)。實(shí)踐中農(nóng)戶在乎的并不是參保繳費(fèi)是否開具發(fā)票，而是對(duì)自己參保繳費(fèi)的明細(xì)以及繳費(fèi)資金的去處存在質(zhì)疑。建立這一查詢系統(tǒng)，農(nóng)戶可通過養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)便利地查詢家庭月度繳費(fèi)明細(xì)、歷史繳費(fèi)匯總、財(cái)政補(bǔ)貼匯總等現(xiàn)期和歷史累計(jì)數(shù)據(jù)，村干部和養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦員的保費(fèi)收繳工作也變得更加方便。

其次，通過社會(huì)保障費(fèi)改稅、農(nóng)村社會(huì)保障立法等路徑，打消農(nóng)戶對(duì)“城鄉(xiāng)居保”制度“先推后廢”、退休金標(biāo)準(zhǔn)中途降低等方面的顧慮，整體提升農(nóng)戶對(duì)“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊男判暮皖A(yù)期。

注釋

①李珍、王海東：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)替代率研究》，《保險(xiǎn)研究》2012年第2期。

②姚?。骸独硇赃x擇、外部激勵(lì)與新農(nóng)保連續(xù)性參?！谒氖〉恼{(diào)查》，《中國(guó)人口科學(xué)》2015年第4期。

③張朝華：《農(nóng)戶參加新農(nóng)保的意愿及其影響因素——基于廣東珠海斗門、茂名茂南的調(diào)查》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2010年第6期。

④常芳等：《新農(nóng)保實(shí)施現(xiàn)狀及參保行為影響因素——基于5省101村調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》，《管理世界》2014年第3期。

⑤鄧道才、蔣智陶：《知溝效應(yīng)、政策認(rèn)知與新農(nóng)保最低檔次繳費(fèi)困境——基于安徽調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。

⑥鄧大松、董明媛：《新農(nóng)保”中農(nóng)民繳費(fèi)能力評(píng)估與影響因素分析——基于湖北省試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2013年第4期。

⑦張華初、吳鐘健：《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障財(cái)政投入分析》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2013年第2期。

⑧黃立：《行政行為異化的經(jīng)濟(jì)分析》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第6期 。

⑨張廣科：《新型農(nóng)村合作醫(yī)療：農(nóng)民如何才能真正受益——基于縣級(jí)政府政治意愿與能力的實(shí)證分析》，《中國(guó)行政管理》2008年第10期。

⑩定額模式是繳費(fèi)滿15年后，每多繳費(fèi)1年基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加2元;“定比”模式則是繳費(fèi)滿15年后，每多繳費(fèi)1年基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加1%。

責(zé)任編輯：海?玉?澍?文