【摘 要】在全國各地圍繞職業(yè)院校教學(xué)診改工作開展了多次培訓(xùn)的背景下，教學(xué)診改實踐依然出現(xiàn)諸多問題，這促使人們?nèi)シ此冀虒W(xué)診改制度。從目的來看，教育部意在通過教學(xué)診改制度的建立，促使職業(yè)院校切實承擔起保障教育質(zhì)量的責(zé)任，并為教育行政部門開展教育質(zhì)量管理提供抓手。但是教學(xué)診改制度的理想化和管理主義傾向直接導(dǎo)致了教學(xué)診改實踐出現(xiàn)問題。進一步的分析表明，對政府在管辦評分離背景下角色擔當?shù)腻e誤理解，是教學(xué)診改實踐出現(xiàn)問題的根源。從我國職業(yè)教育質(zhì)量保障的實際狀況和國際經(jīng)驗來看，把教學(xué)診改融入外部第三方評估制度，將其作為第三方評估的一個環(huán)節(jié)更為合理。

【關(guān)鍵詞】管辦評分離;教學(xué)工作診斷與改進;質(zhì)量保證;職業(yè)教育評估

【中圖分類號】G710? 【文獻標志碼】A? 【文章編號】1005-6009（2019）12-0022-06

【作者簡介】梁卿，天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)職業(yè)教育學(xué)院（天津，300222）教師，副教授，主要研究方向為職業(yè)教育原理與哲學(xué)、職業(yè)教育評價。

自2015年至今，職業(yè)院校教學(xué)診斷與改進工作已經(jīng)走過了將近4年的歷程。4年來，教學(xué)診改工作從白紙黑字變成了活生生的實踐，取得了顯著進展。與此同時，教學(xué)診改工作在一些地方和職業(yè)院校實施時出現(xiàn)了一些問題：有的喊口號多，下功夫少;有的用“迎評”的思路來對待教學(xué)診改工作。一句話，教學(xué)診改實踐在一定范圍內(nèi)“變了樣”“走了形”，偏離了診改工作的初衷。尤其需要注意的是，這些問題是在全國各地已經(jīng)圍繞教學(xué)診改工作開展了多次培訓(xùn)的背景下出現(xiàn)的。此種情況下，僅從職業(yè)院校的角度分析原因是遠遠不夠的，還需要我們進一步反思教學(xué)診改制度本身是否存在需要改進之處。

一、教學(xué)診改制度的本體闡釋

從教學(xué)診改制度本身查找診改實踐問題的原因，首先要明確教學(xué)診改制度的內(nèi)涵。那么，職業(yè)院校教學(xué)診改是一項什么制度呢？

黨的十八屆三中全會明確提出要“深入推進管辦評分離”，“委托社會組織開展教育評估監(jiān)測”。根據(jù)這一精神，教育部印發(fā)了《教育部關(guān)于改進評審評估評價和檢查工作的若干意見》（教政法〔2014〕7號），提出項目評審、教育評估、人才評價工作“具體實施原則上由具有相應(yīng)條件和能力的事業(yè)單位或者具有相應(yīng)資質(zhì)的社會組織承擔”。也就是說，各級教育行政部門今后不能再直接開展教育評估工作，教育行政部門如何開展職業(yè)教育質(zhì)量管理工作成為一個新的問題。對此，時任教育部職成司高職處處長林宇指出：“當評估作為一種權(quán)力從管和辦分離出去之后，我們‘管和辦依然要在內(nèi)部建立一套自主保證質(zhì)量的機制，這就是我們設(shè)計診改制度的最簡單的初衷。診改制度的設(shè)計，從行政層面來說，是加強事中事后監(jiān)管的一個手段;對學(xué)校來說，是履行質(zhì)量保證主體責(zé)任的一種方式;從更高層面來說，是管辦評分離政策背景下職教系統(tǒng)保證質(zhì)量的一項制度安排?！盵1]這一論述一針見血地指出了職業(yè)院校教學(xué)診改制度的定位和功能。在定位上，教學(xué)診改制度是職業(yè)教育內(nèi)部質(zhì)量保障體系的組成部分。這里的“內(nèi)部”是相對于以第三方評估為代表的外部質(zhì)量保障體系而言的。也就是說，從一開始，教育部門就是要通過教學(xué)診改制度建立一套與外部第三方評估沒有關(guān)聯(lián)的內(nèi)部質(zhì)量保障體系，而不是要建立一種能夠與第三方評估有互動關(guān)系的內(nèi)部質(zhì)量保障體系。在功能上，教學(xué)診改制度是一條扁擔，一頭挑著職業(yè)院校，一頭挑著教育行政部門。從職業(yè)院校的角度講，教學(xué)診改制度是職業(yè)院校承擔教育質(zhì)量第一責(zé)任主體職責(zé)的一種形式。從教育行政部門的角度講，教學(xué)診改制度是其履行質(zhì)量管理責(zé)任的手段。

了解了職業(yè)院校教學(xué)診改制度的定位和功能，我們就不難理解具體設(shè)計。理解教學(xué)診改制度，必須把握三個關(guān)鍵詞：職業(yè)院校自主診改、復(fù)核、周期性。

（一）職業(yè)院校自主診改

教育部想通過建立教學(xué)診改制度，讓學(xué)校切實承擔起質(zhì)量保證和提升的責(zé)任。這就必須賦予學(xué)校自主診改的權(quán)利。事實上，教育部發(fā)布的相關(guān)文件充分體現(xiàn)了鼓勵職業(yè)院校自主進行診改的精神?！督逃哭k公廳關(guān)于建立職業(yè)院校教學(xué)工作診斷與改進制度的通知》明確指出，職業(yè)院?？梢愿鶕?jù)自己的實際情況開展診改工作，有些學(xué)?？砷_展以“保證學(xué)校的基本辦學(xué)方向、基本辦學(xué)條件、基本管理規(guī)范”為重點的診改，有些學(xué)校的診改可以“保證院校履行辦學(xué)主體責(zé)任，建立和完善學(xué)校內(nèi)部質(zhì)量保證制度體系”為重點，還有的則以“集聚優(yōu)勢，凝練方向，提高發(fā)展能力”為診改焦點。在診改方案上，省級教育行政部門和職業(yè)院?？梢苑謩e在教育部和省級診改方案的基礎(chǔ)上進行適當調(diào)整，以適應(yīng)本省和本校實際?？梢哉f，教育行政部門在診改制度設(shè)計上的確充分尊重了職業(yè)院校的自主診改權(quán)。

（二）復(fù)核

復(fù)核程序是教學(xué)診斷與改進制度的第二個關(guān)鍵點。職業(yè)院校自主診改結(jié)束后，教育行政部門要組織專家對自主診改的有效程度進行復(fù)核?！拔也辉诤跄惚旧斫⒌臅r候質(zhì)量如何，我只是需要看你建立了這套體系以后是不是能有效發(fā)現(xiàn)自己的問題、解決問題……診改的復(fù)核你越是能發(fā)現(xiàn)問題、暴露問題，越是有效?！盵2]顯然，復(fù)核并不是要對職業(yè)院校教學(xué)質(zhì)量的高低進行評估，而是要對自主診改的有效性進行評價。一所學(xué)校的教育質(zhì)量可能很低，但是只要自主發(fā)現(xiàn)了其中的問題，并做出了有針對性的改進，就說明自主診改是有效的，就能通過復(fù)核?？梢哉f，復(fù)核程序的設(shè)置充分體現(xiàn)了教育行政部門對于提高教育質(zhì)量的責(zé)任擔當。同時，復(fù)核程序也使得政府在去除評估權(quán)之后有了進行質(zhì)量管理的抓手。

（三）周期性

教學(xué)診改是周期性開展的?！蛾P(guān)于印發(fā)〈高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進指導(dǎo)方案（試行）〉啟動相關(guān)工作的通知》（教職成司函〔2015〕168號）規(guī)定，“獨立設(shè)置的高職院校應(yīng)每3年至少完成一次質(zhì)量保證體系診改工作”。教學(xué)診改工作為什么是周期性的呢？因為建立診改制度有兩項目的：一是“引導(dǎo)和支持學(xué)校全面開展教學(xué)診斷與改進工作，切實發(fā)揮學(xué)校的教育質(zhì)量保證主體作用”;二是使得教育行政部門在評估手段之外，有了履行教育質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)的新方式。為了達到這兩個目的，教學(xué)診改工作就既不能是一次性的，也不能完全是日常性的。首先，只有職業(yè)院校常態(tài)化而不是一次性地開展教學(xué)診改工作，才說明學(xué)校真正承擔起了教育質(zhì)量第一責(zé)任主體的職責(zé)。畢竟教育質(zhì)量的提升是無止境的，只有不斷地通過診改，才能持續(xù)地提高教育質(zhì)量。因此，只有不斷開展自主診改，才能說明職業(yè)院校重視教育質(zhì)量。其次，常態(tài)化的教學(xué)診改有三種形式：完全融入平時教學(xué)工作的“日常”教學(xué)診改、結(jié)合學(xué)校人才培養(yǎng)面臨的重大問題而不定期開展的教學(xué)診改和周期性的教學(xué)診改。對于“日?！痹\改和不定期診改而言，教育行政部門即使想復(fù)核也是相當困難的。因此，為了使教育行政部門能夠具有承擔教育質(zhì)量管理職責(zé)的手段，教學(xué)診改工作只能是周期性的。

總而言之，建立教學(xué)診改制度不僅僅是為了促使職業(yè)院校履行教育質(zhì)量第一責(zé)任主體的職責(zé)，更是為教育行政部門提供干預(yù)教育質(zhì)量的“武器”。這一初衷完美地體現(xiàn)在了教學(xué)診改制度的設(shè)計中。

二、教學(xué)診改制度的特點——診改實踐問題的直接原因

從職業(yè)院校教學(xué)診改制度本身來看，這一制度既是一種理想主義的制度，也是一種管理本位的制度。這兩個特點在一定程度上直接導(dǎo)致了以“迎評”思路對待診改工作等問題。

（一）理想主義的制度

復(fù)核是教學(xué)診改制度中的重要一環(huán)。從最初的制度設(shè)計來看，復(fù)核的確與傳統(tǒng)評估中的專家實地考察不同。在傳統(tǒng)評估中，專家現(xiàn)場實地考察主要是考察學(xué)校的自評報告與學(xué)校實際狀況是否一致，并根據(jù)考察結(jié)果對學(xué)校教育質(zhì)量下一個結(jié)論。復(fù)核雖然也是對學(xué)校自主診改情況進行審查，但其目的不是據(jù)此判斷學(xué)校的教育質(zhì)量，而是要對自主診改是否如實反映了學(xué)校實際狀況做出結(jié)論。問題在于，復(fù)核要想達到這個目標，就必須全面了解學(xué)校教學(xué)工作中的優(yōu)勢與不足。這一點可以從復(fù)核過程上得到充分說明?！吨械嚷殬I(yè)學(xué)校教學(xué)工作診斷與改進指導(dǎo)方案（試行）》指出：“復(fù)核結(jié)論依據(jù)學(xué)校自主診改結(jié)果與復(fù)核結(jié)果的吻合程度，分為‘有效‘異常‘待改進三種?！薄坝行А敝冈凇?6個診斷要素中，自我診斷結(jié)果與復(fù)核結(jié)果相符的≥12個;改進措施針對性強，改進工作切實有效”。也就是說，在復(fù)核過程中，專家組同樣要根據(jù)診斷要素，對學(xué)校在各要素上的表現(xiàn)進行診斷，發(fā)現(xiàn)學(xué)校在各要素上的優(yōu)長與問題，并將復(fù)核結(jié)果與自主診改結(jié)果進行比較。在各診斷要素中，如果學(xué)校自主診改的結(jié)果與專家復(fù)核結(jié)果相符合的要素達到12個，就說明學(xué)校的自主診改是有效的。在這個過程中，復(fù)核專家雖然沒有對學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量下一個終結(jié)性的結(jié)論，卻對學(xué)校的教育教學(xué)工作的不足有了深刻了解。恰恰在這一點上，學(xué)校比較憂慮。一是擔心教育行政部門了解情況后會“秋后算賬”。即使“不算賬”，可能也會對今后的資源分配產(chǎn)生這樣或那樣的負面影響。二是我國向來有“家丑不可外揚”的文化傳統(tǒng)，而復(fù)核程序恰恰外揚了“家丑”。教育行政部門事先沒有考慮到這些，而是認為復(fù)核只要不對學(xué)校教育質(zhì)量進行總結(jié)性或鑒定性評價，就不會遭到學(xué)校的反對。事實證明，這一想法過于理想化。

（二）管理本位的制度

如前所述，教學(xué)診改制度有兩種功能定位：一是促使職業(yè)院校切實發(fā)揮質(zhì)量保證和提升的主體作用，二是使教育行政部門具有管理教育質(zhì)量的具體手段。但問題是，在教學(xué)診改制度之外，職業(yè)院校事實上已經(jīng)承擔起了質(zhì)量保證的職責(zé)。第一，職業(yè)院校不僅有結(jié)合教學(xué)實踐而開展的日常教學(xué)診改工作，而且有針對人才培養(yǎng)工作中的重大問題而進行的不定期診改工作。這些診改工作說明職業(yè)院校已經(jīng)在努力提高教育質(zhì)量。第二，質(zhì)量年報制度就是職業(yè)院校發(fā)揮質(zhì)量保證職責(zé)的制度。2011年，教育部發(fā)布《關(guān)于推進高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新 引領(lǐng)職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展的若干意見》（教職成〔2011〕12號），要求“各地和各高等職業(yè)學(xué)校都要建立人才培養(yǎng)質(zhì)量年度報告發(fā)布制度，不斷完善人才培養(yǎng)質(zhì)量監(jiān)測體系”。按照這一要求，國家示范性高職院校和骨干高職院校建設(shè)單位于2012年率先發(fā)布了本校質(zhì)量年度報告。2015年，教育部發(fā)布《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）》（教職成〔2015〕7號），在第六項重點任務(wù)“質(zhì)量保證體系完善行動”中不僅明確要求完善高職院校質(zhì)量年度報告制度，而且提出要“建立中職學(xué)校質(zhì)量年度報告制度，國家中職示范（重點）學(xué)校自2016年起、其他中職學(xué)校自2017年起，每年發(fā)布質(zhì)量年度報告”。時至今日，高職層面的質(zhì)量年報制度已經(jīng)基本健全，中職學(xué)校的質(zhì)量年報工作也在穩(wěn)步推進?！督逃哭k公廳關(guān)于開展中等職業(yè)教育質(zhì)量年度報告工作的通知》（教職成廳函〔2016〕2號）明確指出：“中等職業(yè)學(xué)校教育質(zhì)量年度報告要緊扣人才培養(yǎng)工作，全面展示人才培養(yǎng)狀況、教育教學(xué)、學(xué)生德育、學(xué)校黨建等情況，總結(jié)提煉教育教學(xué)改革的經(jīng)驗做法、分析存在的困難和問題、提出改進的措施和辦法?！卑凑者@一精神，職業(yè)院校每年都要進行教學(xué)診改，并將診改結(jié)果寫進質(zhì)量年度報告。顯然，質(zhì)量年度報告制度正是教育行政部門促使職業(yè)院校自主保證質(zhì)量的一種制度安排。

既然職業(yè)院校已經(jīng)承擔起了質(zhì)量保證的責(zé)任，那么教學(xué)診改制度的主要功能其實是為教育行政部門履行教育質(zhì)量管理職責(zé)提供手段。林宇在論及建立教學(xué)診改制度的初衷時指出：“在管辦評分離的大背景下，教育部不允許搞評估，作為行政主管部門特別是業(yè)務(wù)主管部門，還要不要抓質(zhì)量，要不要對質(zhì)量負責(zé)，如何去抓質(zhì)量，成為一度擺在我們面前很不好解決的問題，這要求我們在管辦評分離的背景下對質(zhì)量管理進行新的思考，新的設(shè)計?！盵3]顯然，教學(xué)診改制度的出發(fā)點就是滿足教育行政部門在管辦評分離條件下的管理需求。從這個角度看，這是一項管理本位的制度。

雖然診改實踐出現(xiàn)的問題不能完全歸因于教學(xué)診改制度，但與診改制度設(shè)計中的理想化和濃郁的管理色彩也有著密切的關(guān)系。理想化的制度設(shè)計忽視了職業(yè)院校的實際情況，診改制度的管理本位傾向與傳統(tǒng)評估本質(zhì)上并無二致。這些都使得職業(yè)院校在診改實踐中延續(xù)了評估時代的做法，嚴重影響了教學(xué)診改的效果。

三、教育行政部門在教育質(zhì)量保證中的角色——診改實踐問題產(chǎn)生的根源

理想化和管理本位的教學(xué)診改制度只是教學(xué)診改實踐出現(xiàn)各種問題的表層原因。教育行政部門在教育質(zhì)量保證中的角色定位不當才是根源。從職業(yè)院校教學(xué)診改制度來看，教育行政部門定位不當有兩個表現(xiàn)：一是誤置了“管”與“辦”的關(guān)系，二是教育行政部門履行教育管理者職責(zé)的方式不正確。

按照黨的十八屆三中全會精神，教育領(lǐng)域要實現(xiàn)管辦評分離。怎么理解“管辦評分離”呢？在教育行政部門看來，自己與職業(yè)院校是“一個戰(zhàn)線”的“戰(zhàn)友”和“伙伴”，是不分彼此的“我們”關(guān)系，社會評估機構(gòu)則是相對于“我們”而言的“他者”。按照這種認識，管辦評分離指的是“管”“辦”與“評”之間的分離。高兵等人認為，管辦評分離并不是指三者完全分離，而是指政府、學(xué)校和社會機構(gòu)之間在有明確分工的前提下，互相配合，對教育進行協(xié)同治理。[4]史華楠等人也指出，管辦評分離的重要含義就是，“在政府主導(dǎo)下科學(xué)劃分政府、學(xué)校和社會三個主體的教育職能，合理構(gòu)建管辦評三個環(huán)節(jié)的分離關(guān)系”。[5]總之，從其基本內(nèi)涵的角度講，管辦評分離指的是“管”“辦”“評”三者的分離，而不是“管”“辦”與“評”的分離。從目標的角度看，管辦評分離旨在實現(xiàn)“政府宏觀管理，學(xué)校自主辦學(xué)，社會公正評價”。[6]分離之后，政府、學(xué)校和社會機構(gòu)相對獨立，教育宏觀管理權(quán)歸政府，辦學(xué)權(quán)屬于學(xué)校，教育評價權(quán)則由社會機構(gòu)行使。在這個層面上，“管”“辦”“評”三種權(quán)力的相對分離才是管辦評分離的真實含義?？偠灾诮虒W(xué)診改制度設(shè)計中，教育行政部門事實上錯誤地理解了管辦評分離的內(nèi)涵，誤解了“管”與“辦”的關(guān)系。

教育行政部門對“管”與“辦”之間關(guān)系的認識不當，導(dǎo)致其在履行質(zhì)量管理職責(zé)時出現(xiàn)了越位現(xiàn)象。在管辦評分離背景下，教育行政部門主要履行“管”的職能。具體來說，教育行政部門應(yīng)承擔“教育發(fā)展的規(guī)劃者、教育標準的制定者、教育經(jīng)費與條件的保障者、教育服務(wù)的提供者、教育質(zhì)量的監(jiān)管者以及教育公共性的保護者等角色”。[7]但這些角色作用的發(fā)揮都應(yīng)該保持在宏觀層面，而非中觀和微觀層面。教育質(zhì)量監(jiān)管工作也不例外。在管辦評分離條件下，作為教育的宏觀管理者，教育行政部門如果要對教育質(zhì)量進行監(jiān)督和管理，應(yīng)該委托社會第三方評估機構(gòu)對學(xué)?；蛘叩貐^(qū)的教育質(zhì)量進行評估，并根據(jù)評估結(jié)果采取管理措施，而不是自己直接開展評估。教育行政部門當然也有職責(zé)對學(xué)校的辦學(xué)工作進行監(jiān)管，但在管辦評分離的條件下，這種監(jiān)管的重點應(yīng)“放在守住底線，確保學(xué)校依法辦學(xué)，社會教育機構(gòu)在法律法規(guī)框架下自主而能動地發(fā)展”。[8]就教學(xué)診斷與改進工作而言，其與學(xué)校能否辦得更好這一問題有關(guān)，因此不折不扣地屬于“辦學(xué)”的范疇，這項權(quán)力應(yīng)該屬于學(xué)校而不是政府。從這個角度講，教育行政部門試圖通過建立教學(xué)診改制度為其提供質(zhì)量監(jiān)管抓手的做法，其實是將教育行政部門從教育管理者變成了辦學(xué)者，這是一種越位行為。

教育行政部門不恰當?shù)慕巧ㄎ粚虒W(xué)診改制度設(shè)計產(chǎn)生了直接影響，導(dǎo)致教學(xué)診改制度的理想化和管理本位傾向，并進而在一定程度上導(dǎo)致教學(xué)診改實踐出現(xiàn)問題。

四、教學(xué)診改制度的重新定位

綜上所述，教育行政部門要想解決教學(xué)診改實踐中出現(xiàn)的問題，就應(yīng)該重新定位自己在管辦評分離背景下的角色，并基于此完善教學(xué)診改制度。具體來說，教育行政部門不應(yīng)將教學(xué)診改制度視為教育行政部門監(jiān)管職業(yè)教育質(zhì)量的手段，而應(yīng)將其作為職業(yè)院校自主承擔質(zhì)量保證職責(zé)的方式。從實際來看，我國職業(yè)院校已經(jīng)通過日常的教學(xué)診改、不定期的教學(xué)診改自主地履行了質(zhì)量保證主體的責(zé)任。同時，職業(yè)院校還在質(zhì)量年報制度的要求下，每年開展教學(xué)診斷與改進工作，履行了質(zhì)量保證主體的義務(wù)。在這樣的背景下，完全沒有必要再出臺一個周期性的教學(xué)診斷與改進制度。但這并不意味著職業(yè)院校教學(xué)診斷與改進制度毫無意義，從國際經(jīng)驗來看，我們完全可以把職業(yè)院校教學(xué)診斷與改進制度融入社會第三方評估制度之中，將其作為第三方評估工作的一個環(huán)節(jié)。這里僅以美國職業(yè)院校的認證為例對此進行說明。

美國職業(yè)院校認證是由非政府、非營利的第三方機構(gòu)對職業(yè)院校實施的一種周期性的評價活動，一般包括下述程序：認證機構(gòu)同意認證申請、職業(yè)院校自我評估、認證機構(gòu)考察小組的實地考察、認證決定和后續(xù)程序。按照規(guī)定，職業(yè)院校要根據(jù)認證標準，對本校的各項工作進行內(nèi)部評價，并向認證機構(gòu)提交自我評價報告。通常情況下，自我評估報告不僅要詳細闡述本校的基本情況，還要明確闡述學(xué)校的優(yōu)勢和問題，并且要有事實依據(jù)。認證機構(gòu)在收到學(xué)校自我評估報告后，會派出考察小組前往學(xué)校進行實地考察。考察小組在實地考察結(jié)束后既要向?qū)W校反饋改進建議，還要向認證機構(gòu)提交考察報告。認證機構(gòu)將根據(jù)學(xué)校的自我評價報告和考察小組的考察報告做出給予何種認證的決定。在認證機構(gòu)做出認證決定之前，不僅會將擬作出的認證決定告知學(xué)校，聽取其反饋意見，還會請學(xué)校提交材料，說明其在自我評估和實地考察環(huán)節(jié)之后，對學(xué)校的不足之處做出的改進。這些都會成為認證機構(gòu)做出認證決定時要考慮的因素。在認證決定做出之后，學(xué)校在下一個認證周期開始之前，要在適當時候接受認證機構(gòu)派出小組的后續(xù)考察或者要向認證機構(gòu)提交各種不同的報告。后續(xù)考察和報告的目的都是檢查學(xué)校是否對認證過程中發(fā)現(xiàn)的問題做出了有效改進。

顯然，美國職業(yè)院校認證作為一種第三方評價，雖然認證機構(gòu)要對職業(yè)院校做出認證決定，但是這種制度最大的特點卻是通過外部的第三方評估不斷促使職業(yè)院校改進質(zhì)量?？梢哉f，這種認證制度安排與我國當前推行的職業(yè)院校教學(xué)診斷和改進制度在理念和具體做法上都頗有契合之處。在我國大力推進教育管辦評分離的背景下，我們完全可以將職業(yè)院校教學(xué)診斷與改進制度的理念和具體做法融入第三方評估過程中。

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