賴明苒

摘 要：自2004年以來，我國基金會一直保持高速發(fā)展態(tài)勢。公募基金會作為公開募集社會資源的社會組織，具有其他社會組織不可比擬的優(yōu)勢，卻也存在公信力不足的發(fā)展困境，在管理日益規(guī)范的今天，文章以公募基金會中國癌癥基金會為例，運用APC評估理論，從組織問責(zé)、績效以及組織能力建設(shè)3個一級指標(biāo)下分層構(gòu)建多維度評估指標(biāo)體系，提供了實用有效的評估路徑設(shè)計，借此幫助基金會走出發(fā)展困境。

關(guān)鍵詞：公募基金會;APC評估理論;中國癌癥基金會;公信度

2004年3月民政部下發(fā)《基金會管理條例》（下稱條例），鼓勵基金會發(fā)展，并正式將社會團體中涵蓋的基金會分離出來，十多年來，我國基金會一直保持高速發(fā)展態(tài)勢。據(jù)《2017年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》（下稱公報），截止到2017年底，在國家民政部登記機關(guān)正式登記的社會組織總數(shù)量達(dá)76.2萬個，其中，基金會數(shù)量為6307個，占比0.84%，較去年增長13.5%，維持高速增長。根據(jù)條例，基金會指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，成立的非營利性法人?；饡阅芊衩嫦蚬娔季璺譃楣蓟饡头枪蓟饡瑩?jù)公報，其中公募基金會有1678個，占比26.6%。有關(guān)學(xué)者認(rèn)為，我國基金會發(fā)展可分為三個階段，第三個階段便是自《條例》發(fā)布后，我國基金會發(fā)展進(jìn)入快速發(fā)展階段，表現(xiàn)為數(shù)量增多、規(guī)模擴大?；饡鳛槌薪诱D(zhuǎn)移的部分社會職能的區(qū)別于政府、企業(yè)的第三部門，自20世紀(jì)80年的“結(jié)社革命”社會運動后興起，可以有效地作為捐贈人與救助人之間的紐帶，從捐贈人接收款物資源，在基金會組織宗旨與章程規(guī)定的范圍內(nèi)，挑選相關(guān)項目及服務(wù)（救助）對象，幫扶社會弱勢群體，或致力于促進(jìn)本行業(yè)發(fā)展。概而言之，基金會就是將剩余的社會資源有效轉(zhuǎn)移，使之合理、有效利用，實現(xiàn)“國民收入的第三次分配”的意義，有助于緩解社會貧富差距、穩(wěn)定社會秩序，因此，基金會的健康發(fā)展對我國社會發(fā)展具有重要意義。但有關(guān)基金會，尤其是公募基金會的資金去向不明、工作人員貪污腐敗、工作效率與服務(wù)質(zhì)量低下、組織能力建設(shè)疲弱等問題也暴露出來。究其原因是，在缺乏外界的“他律”監(jiān)管下，基金會自身審查管理的“自律”動力不足。如何建立對基金會監(jiān)管的“他律”，進(jìn)而讓其自身樹立起“自律”的意識和自覺“自律”，是文章探討的問題。

一、中國癌癥基金會發(fā)展概況

20世紀(jì)80年“結(jié)社革命”運動興起，在全球引發(fā)創(chuàng)辦社會組織的熱潮，最先在經(jīng)濟、文化相對發(fā)展的發(fā)達(dá)國家誕生，之后迅速點燃發(fā)展中國家，以至于管理學(xué)大師彼得.德魯克斷言：“20世紀(jì)是市場經(jīng)濟的世紀(jì)，21世紀(jì)是社會部門的世紀(jì)”。在當(dāng)時，我國恰值改革開放初期，政治和經(jīng)濟體制的改革為這一新事物的產(chǎn)生、成長提供了社會溫床。在這樣的機遇中，1984年，中國癌癥研究基金會成立，2005年更名為中國癌癥基金會，自2011起享有免稅進(jìn)口慈善物資資格，是我國致力于癌癥防治、救助的全國最大的公募基金會。中國癌癥基金會作為全國第一批社會組織，發(fā)展至今，其2017年捐贈收入總額已達(dá)到60.6億人民幣，擁有30個專項基金，2017年的凈資產(chǎn)額達(dá)到12.4億元，在腫瘤、宮頸癌、乳腺癌等癌癥疾病防治救助上走在全國前列。

二、中國癌癥基金會評估的必要性

（一）基金會健康發(fā)展的需要

基金會的業(yè)務(wù)活動應(yīng)該符合其組織宗旨和章程規(guī)定，凡違背、偏離或者不均衡發(fā)展組織宗旨與業(yè)務(wù)活動范圍的組織行為，基金會發(fā)展就不能算健康發(fā)展，而組織缺乏自身評估指標(biāo)的構(gòu)建，往往難以發(fā)現(xiàn)存在的問題，這進(jìn)而會危及組織對宗旨的履行能力。中國癌癥基金會的組織宗旨是，“募集資金，開展公益活動，促進(jìn)中國癌癥防治事業(yè)的發(fā)展”，規(guī)定的業(yè)務(wù)活動范圍進(jìn)一步闡釋了宗旨，也為基金會如何科學(xué)合理利用所募集的資源指明了方向，概括來說，其業(yè)務(wù)活動范圍包括四個維度，一是支持癌癥防治項目發(fā)展，二是資助癌癥科研發(fā)展，三是公募資金與進(jìn)行保值式投資，四是促進(jìn)國內(nèi)外癌癥防治經(jīng)驗的學(xué)術(shù)交流。然而，基金會業(yè)務(wù)活動范圍窄小，局限在利用受贈物資（主要是治療癌癥藥物）救助特定癌癥疾病患者，如索坦患者、賽可瑞患者、英立達(dá)患者援助項目等專項資助，在癌癥科研和促進(jìn)國內(nèi)外癌癥學(xué)術(shù)交流上幾乎空有“口號”，后發(fā)乏力。這很一部分源于基金會收入結(jié)構(gòu)的不合理導(dǎo)致的。筆者統(tǒng)計了基金會2010年至2017年款物捐贈收入，發(fā)現(xiàn)基金會每年籌集的貨幣捐贈占款物捐贈總收入的比例極小，絕大部分是來自藥企提供的藥物物資捐贈，2010年至2017年基金會每年接收的貨幣捐贈占款物捐贈總收入的比例，除2010年達(dá)到9.38%最大值，2011年、2013年分別是3.60%、2.49%，其余年份基本維持在不超過2%的水平。收入結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致基金會“無力可使”，只能受限在對龐大捐贈物資的專項資助，這也是該基金會年報上顯示無投資經(jīng)營活動的原因。

中癌基并不是身陷此困境的個案。2017年4月《公益時報》曾發(fā)布報道《公募基金2016年度捐贈收入排行榜》，數(shù)據(jù)顯示，在192家全國性基金會中，85家為公募基金會，目前中華慈善總會、中國癌癥基金會和中國初級衛(wèi)生保健基金會分別以188億元、42.9億元、11.54億元占據(jù)捐贈收入排行前三甲，但這三家基金會的捐贈收入中，藥企捐贈的物資收入近九成?；饡慕】蛋l(fā)展依賴社會資源的接收，受限在資金靈活度，往往導(dǎo)致公募基金會的畸形發(fā)展。

（二）基金會獲得政府認(rèn)可的需要

近年來，政府對社會組織的扶持力度不斷加大，先后出臺一系列指導(dǎo)意見與規(guī)章制度，明確提出將社會組織評估登記作為政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的重要條件，如2010年頒布的《社會組織評估管理辦法》規(guī)定，“獲得3A以上登記的社會組織，可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移、可以優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)，可以優(yōu)先獲得政府獎勵。”此外，社會組織評估等級還被廣泛運用于政府部門對社會組織的公益免稅資格評選和簡化年檢程序上。今年年初，民政部進(jìn)一步完善社會評估等級的相關(guān)規(guī)定，提出社會組織評估等級及有效期限應(yīng)納入社會組織信用管理系統(tǒng)?；饡?yīng)用評估機制，是順應(yīng)政府培育發(fā)展社會組織的基調(diào)，對自身評估的重視，有利于獲得政府的認(rèn)可，借助政府扶持可以進(jìn)一步撬動基金會發(fā)展支點。對評估的漠視，是中癌基政府認(rèn)可度下降的重要原因。在2018年11月公布的民政部445號《2017年度全國性社會組織評估等級結(jié)果公告》，中國癌癥基金沒有評上全國4A等級社會組織，這意味著其有效期在2013年-2018年的全國4A評估等級社會組織享有的利好政策將消失。政府認(rèn)可度與扶持力度的減少，可能加速基金會的消亡。

（三）基金會公信力建設(shè)的需要

自2003年改制之后，公募基金會發(fā)展的最大障礙之一就是公信度的普遍缺失，嚴(yán)重打擊公眾捐贈熱情與志愿者參與。可以這樣說，公信度是公募基金會的生命線，公信度的下降或缺失，可能危及組織的生存。一般通過FTI指數(shù)即透明指數(shù)來衡量基金會公信度。據(jù)基金會中心網(wǎng)（由國內(nèi)35家知名基金會聯(lián)合發(fā)起的基金會行業(yè)信息披露平臺）數(shù)據(jù)，截止到2018年12月，北京市醫(yī)療救助類型凈資產(chǎn)額在1億元以上的基金會有17家，平均FTI指數(shù)為84.45，凈資產(chǎn)總額52.1億元，其中，中國紅十字基金會、中國人口福利基金會、中華社會救助基金會FTI指數(shù)達(dá)到100%，位列全國第一，而中癌基凈資產(chǎn)額12.4億元，F(xiàn)TI指數(shù)僅為73.6，全國排名127名，由此可見，作為大型全國性基金會，中癌基透明度現(xiàn)況不容樂觀。

三、公募基金會評估理論的選擇

（一）國外評估理論的借鑒

“由于非營利組織評估受到國際范圍的廣泛重視是最近幾年的事情，因此當(dāng)前國際上有關(guān)非營利組織評估的理論和方法主要來源于政府、企業(yè)的評估的理論與方法?！苯Y(jié)合國內(nèi)外非營利組織評估實踐經(jīng)驗來看，“3E”、“3D”、“CS”評估理論得到較廣泛的使用?！?E”評估理論最早由英國學(xué)者切克蘭德提出，認(rèn)為政府績效評估要考慮經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）三個指標(biāo)，經(jīng)濟指標(biāo)指組織力求以最低的投入獲得既定的產(chǎn)出或公共服務(wù)，著重強調(diào)投入的低成本，效率指標(biāo)指投入與產(chǎn)出比，而效果指標(biāo)則指投入后最終實現(xiàn)目標(biāo)的程度如何?？偟膩碚f，“3E”評估理論基于經(jīng)濟人理論，側(cè)重對組織投入與產(chǎn)出的衡量。由于“3E”評估理論忽視對組織能力建設(shè)方面的評估，基于此弱點，學(xué)術(shù)界提出了“3D”評估理論。“3D”指診斷（Diagnosis）、設(shè)計（Design）與發(fā)展（Development），簡單的說，該理論關(guān)注的是組織應(yīng)該發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，最后使組織發(fā)展進(jìn)入一個提升階段?！癈S”評估理論，即顧客滿意度理論（Customer Satisfaction），它有點類似于“3E”理論中的“效果”指標(biāo)，但更關(guān)注的是非營利組織的服務(wù)對象的滿意程度，也就是說，項目成果不一定完全符合既定目標(biāo)，但如果在評估中服務(wù)對象達(dá)到相對滿意程度，該組織的評估即是合格的。

（二）APC評估理論的提出

我國基金會評估框架的構(gòu)建不能盲目照搬國外既有評估理論，考慮到“當(dāng)前中國非營利組織面臨的主要困境是公信度不足、治理結(jié)構(gòu)不完善、組織能力弱小、效率低下”的特點，我國學(xué)者結(jié)合以上三種評估理論，提出了“APC”評估理論，分三個指標(biāo)：問責(zé)（Accountability）、績效（Performance）、組織能力（Capacity），力圖構(gòu)建出適合我國非營利組織評估的評估體系。具體說來，問責(zé)指非營利組織的合法性與透明度，其運營是否符合法律法規(guī)以及組織宗旨章程規(guī)定，所獲取的公共資源的去向如何;績效評估認(rèn)為非營利組織使用的資源應(yīng)該“物有所值”，而且評估“其價值幾何”，其傾向通過投入獲得服務(wù)對象的滿意與良好的社會影響;而組織能力評估強調(diào)非營利組織應(yīng)該具有可持續(xù)發(fā)展的技能和本領(lǐng)，可以與時俱進(jìn)，不被時代淘汰?？梢赃@樣說，“問責(zé)評估是保證非營利組織公信度的制度體系，績效評估是保證非營利組織有效使用稀缺資源的制度安排，組織能力評估是保證非營利組織提升組織能力的管理工具”。

四、公募基金會評估指標(biāo)體系的設(shè)計

基于APC評估理論設(shè)計公募基金會評估體系，認(rèn)為評估體系可由3個一級指標(biāo)、11個二級指標(biāo)、32個三級指標(biāo)構(gòu)成。第一級指標(biāo)分別是問責(zé)A、績效P以及組織能力C。第二級指標(biāo)是對第一級的細(xì)化，以此類推，第三級指標(biāo)是對第二級指標(biāo)的細(xì)化，理論認(rèn)為，三級指標(biāo)足夠具體詳細(xì)地評估基金會的運作情況。

（一）問責(zé)指標(biāo)的設(shè)計

問責(zé)指標(biāo)是基金會公信度建設(shè)的制度安排，分別由組織合法性、組織活動與組織章程一致性、組織相關(guān)信息透明度以及組織資金運作情況四個二級指標(biāo)構(gòu)成。

五、結(jié)語

中癌基現(xiàn)存的問題主要集中在收入結(jié)構(gòu)不合理、透明度不高以及社會評估等級下降三方面，如何合理化收入結(jié)構(gòu)，吸收更多貨幣捐贈，如何提供組織透明度，在社會建設(shè)基金會的公信力，如何提升社會評估等級，獲得政府認(rèn)可，中癌基應(yīng)樹立起“自律”的意識，通過自發(fā)的定期的評估，自覺“自律”。APC評估理論綜合了得到廣泛應(yīng)用的“3E”、“3D”和“CS”評估理論的優(yōu)點，可以從多個維度對基金會進(jìn)行評估，文章基于APC評估理論，從組織問責(zé)、績效以及組織能力建設(shè)3個一級指標(biāo)下分層構(gòu)建了二級指標(biāo)與三級指標(biāo)的評估指標(biāo)體系，可以為組織提供一個實用有效的評估路徑設(shè)計。

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