楊 曦

2017年，上海市消保委受理共享單車相關(guān)投訴7978件，同比增加40.6倍，投訴問題主要集中在押金退還延遲、系統(tǒng)計費異常以及處置問題推諉等。[注]方圓震(新華社)：《上海市消保委：共享單車相關(guān)投訴上升超40倍》，中國政府網(wǎng)http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/30/content_5262152.htm，最后訪問時間2018年3月13日。2018年3月28日，全國首例共享單車公益訴訟案，一審宣判小鳴單車“需按承諾退還70多萬用戶押金”，而小鳴單車由于無錢退還押金，面臨破產(chǎn)清算問題。加之之前的悟空單車、小藍(lán)車等一系列明星企業(yè)因為破產(chǎn)而引發(fā)的種種問題，共享單車不斷出現(xiàn)在人們的視野中，但貌似往往是負(fù)面報道，應(yīng)當(dāng)說共享單車的運(yùn)行出現(xiàn)了市場失靈的前兆。如何對共享單車進(jìn)行管制，解決市場失靈，已是迫在眉睫的問題。目前學(xué)界通論是將共享單車放在共享經(jīng)濟(jì)的語境下，探索共享單車治理之道，對于共享單車的管理手段依舊停留在事中監(jiān)管和共享平臺數(shù)據(jù)的監(jiān)管與構(gòu)建上。[注]翁士洪：《城市共享單車監(jiān)管體制的整體性治理創(chuàng)新研究》，《電子政務(wù)》2018年第4期。而且以上共享單車的經(jīng)營管理分析多限于經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，缺少法律上對共享單車經(jīng)營與管理的定位，而法學(xué)界卻更多地將視野局限于押金的管理[注]徐宏：《共享單車“押金池”現(xiàn)象的刑法學(xué)評價》，《法學(xué)》2017年第12期。、用戶與經(jīng)營者之間產(chǎn)生的法律問題[注]米競：《共享單車運(yùn)營中的侵權(quán)問題——以摩拜掃碼共享單車為例》，《科學(xué)與法律》2018年第1期。等微觀方面，未能明確共享單車的法律地位。如此研究一方面無法突破共享單車經(jīng)營方式上的瓶頸，另一方面無法從根本上解決共享單車運(yùn)營出現(xiàn)的法律問題。本文從共享單車的法律定位出發(fā)，在法學(xué)的視角下探索共享單車行業(yè)的公私合作經(jīng)營之道。

一、共享單車是共享經(jīng)濟(jì)嗎？

許多新興產(chǎn)品借著“共享經(jīng)濟(jì)”的外衣進(jìn)行大量融資，最后卻紛紛倒閉，例如共享充電寶行業(yè)45天融資近12億元[注]姚翀：《共享充電寶未必是門好生意》，《南方日報》2017年5月1日01B 版。，在經(jīng)歷了半年之后卻出現(xiàn)了集體倒閉的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象使得我們不得不回顧共享經(jīng)濟(jì)的本身含義以及其與共享產(chǎn)品之間的關(guān)系。

(一)“共享經(jīng)濟(jì)”語義的解讀

“共享經(jīng)濟(jì)”這個術(shù)語最早由美國得克薩斯州立大學(xué)社會學(xué)教授馬庫斯·費爾森(Marcus Felson)和伊利諾伊大學(xué)教授喬·L. 斯佩思(Joe L.Spaeth)于1978年在《社群結(jié)構(gòu)與協(xié)同消費》中提出，大意是指日常協(xié)作活動，共享資源，滿足生活需求。[注]FELSON M, SPAETH J L,Community Structure and Collaborative Consumption: a Routine Activity Approach,American Behavioral Scientist, 1978, 21(4).目前學(xué)界將其定義為把自己的閑置資源分享給有需求的人，在獲得報酬的同時可以收獲額外的附加值。[注]馬強(qiáng)：《共享經(jīng)濟(jì)在我國的發(fā)展現(xiàn)狀、瓶頸及對策》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2016 年第 10 期。共享經(jīng)濟(jì)是基于技術(shù)手段提升閑置資源的利用效率，是基于使用權(quán)與所有權(quán)的分離，是供需之間的匹配。[注]參見鄭聯(lián)盛：《共享經(jīng)濟(jì)：本質(zhì)、機(jī)制、模式與風(fēng)險》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2017年第6期。其主要是通過整合線下閑散物資或個人勞務(wù)，實現(xiàn)“物盡其用”“按需分配”的資源再配置。[注]董成惠：《共享經(jīng)濟(jì)法律機(jī)制的嬗變》，《學(xué)習(xí)與實踐》2016年第12期。國家信息中心信息化研究部發(fā)布的《中國分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告 2016》中將交通分享定義為“是指在分享經(jīng)濟(jì)的大背景下，以互聯(lián)網(wǎng)平臺為依托，整合社會閑置車輛、車內(nèi)空間或駕駛技能等交通資源……智慧出行方式的總和”。因此，共享經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是將閑置的資源進(jìn)行利用，從而獲得額外的價值，并不需要重新制造和增加實體產(chǎn)品。

然而，目前相關(guān)政策與學(xué)界對共享經(jīng)濟(jì)卻做了不正確的拓寬，泛指所有“互聯(lián)網(wǎng)+”的這種通過平臺分享信息進(jìn)而提供服務(wù)和商品的商業(yè)模式，忽略了資源閑置這個“前提”。在許多政策文件中，也將共享經(jīng)濟(jì)注重于共享平臺的建設(shè)，而非閑置資源的利用。例如《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中指出“促進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+’新業(yè)態(tài)創(chuàng)新，鼓勵搭建資源開放共享平臺”，《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中指出“建立網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同創(chuàng)新體系”。因此，隨著時代的發(fā)展，“共享經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)不單單是針對“閑置資源的再利用”這個目的了，而是更多地突顯出“共享”(或者說通過“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺)這個手段上的創(chuàng)新，即主要注重“供給者—共享平臺—消費者”這種形式，即使不滿足“閑置”這個前提要求也是可以的。隨之而來的是只要是通過互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行信息共享的，就可以稱之為共享經(jīng)濟(jì)，例如共享充電寶、共享健身房、共享電瓶車等利用互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行分時租賃的行業(yè)也被冠以“共享經(jīng)濟(jì)”的稱謂。如果僅僅是注重通過互聯(lián)網(wǎng)提供供需之間的信息，那么對于共享經(jīng)濟(jì)的定義是沒有問題的，但是當(dāng)平臺信息提供者就是商品供給者的時候，將部分簡單地利用互聯(lián)網(wǎng)的分時租賃業(yè)務(wù)也加入共享經(jīng)濟(jì)的范疇之中就有待商榷了。事實上，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)中早有區(qū)分，認(rèn)為這種經(jīng)濟(jì)租賃應(yīng)當(dāng)被稱作分享經(jīng)濟(jì)而非共享經(jīng)濟(jì)。[注]賀明華，梁曉蓓：《共享經(jīng)濟(jì)研究述評與未來展望》，《電子政務(wù)》2018年第4期。法學(xué)界也逐漸意識到這個問題，有學(xué)者將這種企業(yè)憑借互聯(lián)網(wǎng)直接向社會共享其產(chǎn)品或服務(wù)的方式稱為直供類共享經(jīng)濟(jì)。[注]參見沈廣明：《共享經(jīng)濟(jì)的規(guī)制策略》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第3期。有學(xué)者將非以“閑置”為基礎(chǔ)的共享經(jīng)濟(jì)稱之為非典型性共享經(jīng)濟(jì)，[注]參見于瑩：《共享經(jīng)濟(jì)用工關(guān)系的認(rèn)定及其法律規(guī)制——以認(rèn)識當(dāng)前“共享經(jīng)濟(jì)”的語域為起點》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年3期?；蛘邔⑵渑c閑置型共享經(jīng)濟(jì)相對，稱之為經(jīng)營型共享經(jīng)濟(jì)。[注]參見于瑩：《共享經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制的進(jìn)路與策略》，《法律適用》2018年第7期。這種現(xiàn)象在學(xué)界稱之為泛共享經(jīng)濟(jì)。[注]參見張孝榮，俞點：《共享經(jīng)濟(jì)在我國發(fā)展的趨勢研究》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第2期?？傊@種以非閑置資源為前提的共享經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)的定義之間是有區(qū)別的。

(二)共享單車不宜納入“共享經(jīng)濟(jì)”的范疇

原本共享經(jīng)濟(jì)并非單指通過網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行的共享。但是，隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)為閑置資源提供了可再次利用的信息平臺，使得共享經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。滴滴打車、Uber(非專車類)等網(wǎng)絡(luò)平臺是真正的共享經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。網(wǎng)約車、順風(fēng)車等司機(jī)利用空閑的時間接送乘客，而非運(yùn)營者直接提供共享資源，共享資源的所有權(quán)也非運(yùn)營者所有。這種對空閑時間和空閑車輛的利用，是針對閑置資源的充分使用，提高了社會使用資源的效率，運(yùn)營商僅僅是提供網(wǎng)絡(luò)平臺的支持，不提供車輛以及后續(xù)的車輛維修、保養(yǎng)。共享車輛仍舊是私物，不會發(fā)生諸如“公地悲劇”這種負(fù)外部性的結(jié)果。當(dāng)使用權(quán)與所有權(quán)分離之后，倘若使用狀態(tài)中止，使用權(quán)重新回歸到所有者身上。即使一個運(yùn)營商倒閉，網(wǎng)約車司機(jī)可以馬上加入另一個運(yùn)營商旗下，甚至一個網(wǎng)約車司機(jī)本身就是幾個共享網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的司機(jī)會員。即使所有運(yùn)營商都倒閉了，車主仍舊可以自用。如此共享資源并不會被中斷使用，因此不會造成共享資源的浪費。

雖然共享單車被冠以共享經(jīng)濟(jì)，但是其與共享經(jīng)濟(jì)達(dá)到的效果是極為不符的。首先，共享經(jīng)濟(jì)旨在對于閑置資源的利用，原則上不需要創(chuàng)造新的實物，同時也就不會造成浪費。但是，現(xiàn)實是由于共享單車運(yùn)營商不斷地退出行業(yè)，共享單車被大量地廢棄，海南、南京、廈門、合肥等地出現(xiàn)大量的單車“墳場”，例如在南京江寧區(qū)采文路就有7000～8000輛的單車“墳場”，使得共享單車變成了真正的“閑置物”。并且這種現(xiàn)象不僅發(fā)生在一、二線城市，更向著三、四線城市甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)蔓延。閑置的單車無疑造成了資源的大量浪費，同時雜亂擺放的單車占用了人行道、草坪等公眾地區(qū)，反而不利于公眾出行，使得公眾對于共享經(jīng)濟(jì)能否節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境產(chǎn)生了疑問。[注]參見葉竹盛：《“共享單車墳場”問題不在共享經(jīng)濟(jì)模式》，《中國聯(lián)合商報》2017年12月18日第A04 版。其次，共享經(jīng)濟(jì)本來是“需求池”與“供給池”的匹配，是供給與需求高效對接，[注]李佳穎：《共享經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵、模式及創(chuàng)新監(jiān)管的對策》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2017 年第6 期。通過平臺滿足個性化需求與供給之間的匹配，[注]宋逸群，王玉海：《共享經(jīng)濟(jì)的緣起、界定與影響》，《教學(xué)與研究》2016年第9期?？梢詫崿F(xiàn)消費配置的帕累托改進(jìn)的目標(biāo)。但是事實上是很多城市中共享單車已經(jīng)是飽和狀態(tài)，例如上海共享單車的飽和量是60萬輛，而在2017年上半年上海共享單車的保有量就能夠接近這個數(shù)字。[注]李立：《共享單車：“共享”名義下的資本賭局》，《中國經(jīng)營報》2017年5月8 日第C07版。北京僅需43萬輛共享單車，但是實際投入?yún)s高達(dá)235萬輛。[注]吳喆華：《共享單車數(shù)量飽和：北京僅需43萬輛 投入235萬輛》，央廣網(wǎng)，網(wǎng)址：http://china.cnr.cn/yaowen/20171207/t20171207_524053236.shtml，最后訪問時間2018年3月15日。共享單車供給在很多城市供給已經(jīng)大于需求，運(yùn)營商還在不斷添置，以搶占市場份額。最后，共享經(jīng)濟(jì)本是利用閑置資源重新創(chuàng)造社會、個人財富，原則上共享經(jīng)營能夠使物品的所有者盈利。但是事實上是共享單車行業(yè)仍舊在不斷持續(xù)通過“燒錢”融資的方式運(yùn)營著，截至2017年，ofo與摩拜已經(jīng)完成了7～8次的融資，各自融資規(guī)模都達(dá)到了30億元上下，僅摩拜E輪融資就到3.55億美元，ofo的D輪融資達(dá)5.8億美元。[注]李立：《共享單車：“共享”名義下的資本賭局》，《中國經(jīng)營報》2017年5月8 日第C07版互聯(lián)網(wǎng)單車領(lǐng)域已吸引了30多家投資機(jī)構(gòu)，從2015年起至2017年，業(yè)內(nèi)人士稱該領(lǐng)域的融資規(guī)模達(dá)到百億元。[注]郭夢儀：《中小單車企業(yè)漸入融資困境》，《中國經(jīng)營報》2017 年3 月27日第C01版。而共享單車企業(yè)盈利情況卻堪憂，摩拜單車 CEO 王曉峰甚至公開表示目前摩拜單車沒有清晰的盈利模式，只能依靠融資一邊運(yùn)營，一邊繼續(xù)尋找可行的運(yùn)營途徑。[注]白薇：《不談盈利的共享單車是個偽命題?》，《互聯(lián)網(wǎng)周刊》2017年02月05日。

共享單車遭遇了如此之多的問題，我們不禁需要反思：是共享單車本身出現(xiàn)了問題，還是共享經(jīng)濟(jì)的理念并不正確呢？顯然共享經(jīng)濟(jì)的理念模型是正確的，但是共享單車并不一定屬于(原本的)共享經(jīng)濟(jì)的范疇。學(xué)界在拓寬共享經(jīng)濟(jì)的外延的時候，并沒有把握住共享經(jīng)濟(jì)的內(nèi)核。這種錯位使得共享單車與滴滴打車、Uber等真正的共享經(jīng)濟(jì)發(fā)生了混淆，也使得配套的政府監(jiān)管未能跟上，最終導(dǎo)致共享單車行業(yè)整體的不正常運(yùn)營。與傳統(tǒng)的共享經(jīng)濟(jì)中的滴滴打車、Uber不同，共享單車不是真正意義上的閑置資源的再利用，而是制造“閑置”的資源形成共享使用，是網(wǎng)絡(luò)租賃的新型模式。運(yùn)營商不僅需要網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)，而且需要提供公共服務(wù)設(shè)施。在這種情況之下，所有者不直接使用該“閑置”物品，而是通過制造租賃物然后以租賃的方式盈利。

為何共享單車在共享經(jīng)濟(jì)的語境下，得不到較好地發(fā)展呢？一般而言，在共享經(jīng)濟(jì)之下的物品基本仍舊認(rèn)定為私物和私人物品，即使是有些共享資源承擔(dān)了公共服務(wù)的職能，例如網(wǎng)約車與出租車之間的職能就存在重合，但是在性質(zhì)認(rèn)定上，出租車由于受到公法的限制頗多認(rèn)定為公物，而網(wǎng)約車由于受公法制約較少一般仍舊認(rèn)定為私物。[注]參見翟翌：《中國出租車行業(yè)的行政法分類規(guī)制——以“行政特許”和“普通許可”的區(qū)分為視角》，《政治與法律》2017年第10期。之所以網(wǎng)約車能夠承擔(dān)部分公共服務(wù)的職能，是因為私利與公益之間產(chǎn)生了競合，或者說目標(biāo)一致所致。這使得網(wǎng)約車扮演著私家車與出租車的雙重身份。因此，共享經(jīng)濟(jì)是所有人對于閑置私物的再利用。在共享經(jīng)濟(jì)的語境下，共享單車只能是私物，是所有權(quán)與使用權(quán)的分離，其仍舊處于私法的規(guī)制之下。然而，共享單車、共享充電寶等這類主要面向公眾服務(wù)的平臺是與物品供給疊加運(yùn)作的，將其視為私物存在后果。(1)多個供應(yīng)商在市場競爭之下形成過度競爭，從而造成資源的浪費。(2)社會、政府和企業(yè)忽視了單車因為“公地悲劇”效應(yīng)(主要是產(chǎn)權(quán)雖然可以界定，但是卻無法維持或者維持成本過高)而必然付出的過多成本，同時卻承擔(dān)著過重的社會義務(wù)。

二、共享單車行業(yè)的重新定位：特許經(jīng)營

共享單車的定位是有偏差的，重新對共享單車進(jìn)行定位，從根源上認(rèn)識共享單車性質(zhì)，然后設(shè)置對應(yīng)的市場競爭模式是十分有必要的。分析目前公布的法律文件，可以了解各個地方對于共享單車態(tài)度的微妙改變。

(一)各個地方規(guī)范性文件的列舉與分析：向著特許發(fā)展的趨勢

隨著共享單車行業(yè)問題的不斷涌現(xiàn)，各個地方政府關(guān)于對共享單車規(guī)制的規(guī)定不斷出臺，筆者將幾個主要關(guān)鍵控制點展示如表1所示(見下頁)。

由表1可見，各個地方都要求第三方對押金進(jìn)行管理，形成?？顚Ｓ玫谋O(jiān)管體系，在技術(shù)服務(wù)與單車的使用標(biāo)準(zhǔn)上都有較為統(tǒng)一的規(guī)范。

在數(shù)據(jù)監(jiān)管上，共享單車的數(shù)據(jù)已經(jīng)被統(tǒng)一地納入政府監(jiān)管的平臺，即在數(shù)據(jù)上已經(jīng)要求做到規(guī)范化的管理了。在維護(hù)人員數(shù)量上，雖然還未達(dá)成共識，但是從目前來看，部分地方政府已經(jīng)對維護(hù)人員的數(shù)量做了較為詳盡的安排。在強(qiáng)制保險上，各個地方政府的態(tài)度也并不一致，但是都做了相應(yīng)的規(guī)定，并且有些地方政府規(guī)定了必須為共享單車的使用者進(jìn)行保險。在停放規(guī)劃上，各個地方政府基本都做了相應(yīng)的規(guī)劃與要求，以改變目前隨意停放的情況。在定位上，雖然有些地方政府仍舊將其視為傳統(tǒng)的商業(yè)租賃，但是部分地方政府已經(jīng)認(rèn)識到其與公共交通之間存在著必然的聯(lián)系。最后，在準(zhǔn)入數(shù)量上，已經(jīng)有些地方政府意識到不控制共享單車的數(shù)量必然會帶來過度競爭與供需失衡的后果，因此作出了控制共享單車數(shù)量的規(guī)定。而控制共享單車的數(shù)量實質(zhì)上是控制共享單車運(yùn)營商準(zhǔn)入的數(shù)量，即被允許進(jìn)入的運(yùn)營商可以阻止其他不具有資格的運(yùn)營商進(jìn)入市場。特許是有數(shù)量限制的許可。特許之所以有數(shù)量限制，一是因為作為特許客體的資源數(shù)量的有限性，二是因為特許內(nèi)容的獨占性和排他性。在特許涉及的不少領(lǐng)域，特許人針對某一組織或個人作出特許后，其他組織或個人針對同一特許的客體就無法再獲得特許。[注]②王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，法律出版社，2015年，第33頁，第63-64頁。因此，目前有些地方政府的做法已經(jīng)具備了特許的初步特征，即已經(jīng)初步展現(xiàn)了發(fā)展為特許的趨勢，那么必須重新定位共享單車，以謀求制度與定位的吻合。

表1

(二)共享單車再定位后對其適用特許經(jīng)營之規(guī)定

1.共享單車的再定位

私物與私人物品的對立面是公物與公共物品。既然將共享單車納入私物或者私人物品是有問題的，那么，是否可以將其納入公物與公共物品的范疇呢？答案是肯定的。

首先，作為準(zhǔn)公共物品。如果將物品的消費特性與排他性組合起來，可將社會消費物分為三種類型：一是具有個人消費性和排他性的物品。這類物品屬于私人物品，主要由私人提供。二是具有共同消費性和非排他性的物品。這類物品屬于公共物品，主要由政府供給。三是具有共同消費性和排他性的物品。此類物品具有私人物品與公共物品的雙重屬性，可以稱之為準(zhǔn)公共物品。②在使用方式上，共享單車是一種排他性的物品，不能實現(xiàn)同一輛車同一時間共同使用；在使用目的上，共享單車屬于公共使用的范疇。2017年，交通運(yùn)輸部聯(lián)合有關(guān)部門出臺的《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確指出，共享單車滿足了公眾出行需求、有效解決城市交通出行“最后一公里”問題，在緩解城市交通擁堵等方面發(fā)揮了積極作用。應(yīng)當(dāng)說其是面向大眾的公共出行服務(wù)，同時由于環(huán)保等特點是受到政府鼓勵發(fā)展的。政府的支持對保證共享單車系統(tǒng)的連續(xù)性和服務(wù)水平起到了關(guān)鍵性作用，共享單車系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量的高低以及系統(tǒng)服務(wù)的公益性程度與政府的支持力度緊密相關(guān)。[注]張澤華，林曉言，張雅萍：《供給側(cè)視角下共享單車現(xiàn)存問題經(jīng)濟(jì)本質(zhì)分析》，《城市發(fā)展研究》2017年第11期。因此，共享單車兼具排他性與公共物品的雙重屬性，屬于準(zhǔn)公共物品。

準(zhǔn)公共物品有包括類：一類是自然壟斷物品。這類物品的供給者可以向使用者收費收回投資，獲得回報。另一類是非自然壟斷物品。這類物品按照收益程度的不同，可以分為收益性非壟斷物品和半收益性非壟斷物品。收益性非壟斷物品指的是完全能夠收回成本的，例如醫(yī)院、學(xué)校。半收益性非壟斷物品指的是難以收回成本的行業(yè)，例如博物館、話劇院。其中，自然壟斷是這樣一種情形：一個企業(yè)生產(chǎn)一種單一的產(chǎn)品，并且其長期平均成本隨著規(guī)模的擴(kuò)大而下降。因此，單一企業(yè)能比多個企業(yè)以更低的平均成本完成生產(chǎn)。[注]張卿：《行政許可—法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2013年，第205頁。現(xiàn)將準(zhǔn)公共物品的特征、供給方式等總結(jié)如表2所示。

表2

共享單車作為成本巨大、利潤單薄的行業(yè)，顯然需要通過規(guī)模效益使得成本最小化。共享單車行業(yè)市場發(fā)展到一定階段，一度基本形成第一梯隊，兩大主力(摩拜與ofo)相互競爭的局面，符合自然壟斷的特性。[注]在本文寫作完成時處于這種情況。因此，共享單車行業(yè)屬于自然壟斷的準(zhǔn)公共物品，同時滿足《行政許可法》第12條規(guī)定的“直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入”的要求。在符合可收費、自然壟斷性的情況之下，作為一種自然壟斷的準(zhǔn)公共物品，應(yīng)當(dāng)納入政府特許經(jīng)營的范疇。

其次，可以作為事實上的公物。在法國，公物是基于公共的使用方式，而非所有權(quán)的公與私。是否能夠把一項財產(chǎn)歸入公物法的范疇，主要決定于以下兩個關(guān)鍵性因素：一是其是否承載(直接的)共同利益功能；二是其是否使用公法規(guī)則。供公眾利用的私人財物只是事實上的公物，不是公物法上的公物。[注]肖澤晟：《公物法研究》，法律出版社，2009年，第25頁。在韓國，公物依據(jù)所有權(quán)的分類有以下三種：(1)國有公物。國有公物是指物件的所有權(quán)屬于國家的公物，國有財產(chǎn)法上的行政財產(chǎn)、保存財產(chǎn)就屬于該范疇。(2)公有公物。公有公物是指該物件的所有權(quán)屬于地方自治團(tuán)體，地方自治團(tuán)體財產(chǎn)中的行政財產(chǎn)與保存財產(chǎn)屬于公有公物。(3)私有公物。私有公物是指私有地上的道路或私有文化財產(chǎn)等物件所有權(quán)屬于個人，但用于公共目的或依據(jù)文化財產(chǎn)的價值等成為公的保存物。[注]金東熙：《行政法》，中國人民大學(xué)出版社，2008年，第53頁。即使在美國這樣沒有公法與私法劃分傳統(tǒng)的國家，其最高法院也在判例中指出：“當(dāng)私有財產(chǎn)用于公共用途時，就應(yīng)該服從公共規(guī)則的管理，要受到公共利益的影響?！盵注]喬治·斯蒂納，約翰·斯蒂納：《企業(yè)、政府與社會》，張志強(qiáng)、王春春譯，華夏出版社，2002年，第288頁。

將私人提供的物品視為公物，需要從其受到法律制約的程度上看。那么，共享單車是否適用公法，以至于承擔(dān)了較大的公法上的義務(wù)呢？以公共單車作為參照來對比判斷。公共單車是由政府通過城市為單位進(jìn)行部署，擁有固定的駐車站點(一般設(shè)置在人流密集之處)，一般通過定點取用，按時付費的方式投放市場，是政府為解決“最后一公里”的交通出行問題所提供的公共設(shè)施，屬于公物，使用公法規(guī)則。觀察它們在關(guān)鍵點上的公法控制，可以從側(cè)面來證明共享單車使用的法律規(guī)則。現(xiàn)將廣州、南京、蘇州對于公共自行車的公法規(guī)制展示如表3所示。

表3

通過表1與表3兩個表格的對比，共享單車與公共單車在職能的承擔(dān)、規(guī)劃、保險、維護(hù)方面具有一致性，甚至對共享單車的規(guī)定在有些細(xì)節(jié)之處更加嚴(yán)格。兩者都承擔(dān)了比一般私物更多的公法義務(wù)。當(dāng)然，公共單車與共享單車從目前的定位上看似有著本質(zhì)的不同的，但用途卻基本一致。一般而言，對公共單車的數(shù)量限制是設(shè)置下限，而對共享單車則是設(shè)置數(shù)量上限。前者是為了供給能夠滿足公共服務(wù)，后者是為了防止過度競爭。

公共單車就其性質(zhì)而言，屬于公共交通系統(tǒng)；而共享單車的定位卻僅僅是接近公共交通功能的行業(yè)，顯然這與實際情況和發(fā)展趨勢不符。通說認(rèn)為共享單車由于停放的流動性，與公共單車即使在局面上雖有競爭但整體上體現(xiàn)為一種互補(bǔ)的關(guān)系。其實，公共單車與共享單車本質(zhì)上是沒有區(qū)別的。隨著共享單車對于停靠地區(qū)的限定，公共單車在網(wǎng)絡(luò)化管理與使用方式上的革新，共享單車無論是在作用上還是在使用方式上，都與公共單車無異。只是共享單車與公共單車的投資主體不同而已，前者為私人運(yùn)營商，而后者為政府主導(dǎo)運(yùn)營。顯然，隨著這兩個行業(yè)的發(fā)展，互相之間的替代性會越來越強(qiáng)，具有競爭關(guān)系。因此，共享單車應(yīng)當(dāng)是公共交通的一部分，在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于事實上的公物。而公物并不會完全投入市場進(jìn)行自由競爭，因此，應(yīng)當(dāng)為共享單車找到一條政府與企業(yè)協(xié)作經(jīng)營的路徑。

2.特許經(jīng)營有助于破解共享單車的經(jīng)營困境

理論上共享單車是能盈利的，其盈利途徑有兩種：一是收取押金。但是，由于各個地區(qū)紛紛出臺對押金管理的規(guī)定，對押金設(shè)置專款專用的機(jī)制，押金收益已經(jīng)不能成為共享單車的主要收益來源。二是收取租金。以摩拜單車每臺300元的造價成本計算，按一小時一元錢使用費計算，每日重復(fù)使用4～5次，理論上正常運(yùn)營60日是可以收回成本的。那么，為何共享單車沒有盈利呢？原因是運(yùn)營者沒有考慮到共享單車作為準(zhǔn)公共物品之后產(chǎn)生的外部效應(yīng)，即所謂的“公地悲劇”。兩大共享單車巨頭ofo和摩拜的損毀率分別占到39.3%和26.2%。[注]莫凱洋，袁經(jīng)文：《共享變私享：共享單車的困境及其治理之道——基于集體行動理論的視角》，《城市學(xué)刊》2017年第7期。共享單車雖然屬于運(yùn)營商所有，但是在投入使用之后，儼然成為“公地”，也從側(cè)面印證了共享單車已經(jīng)屬于事實上的公物。因此，倘若政府認(rèn)可共享單車在公共出行方面的價值，并且認(rèn)為其需要被保留的話，就需要一套與之相配的制度，保證其在盈利的基礎(chǔ)上運(yùn)營，而特許經(jīng)營是目前最為廣泛的公私合作形式。

共享單車作為自然壟斷行業(yè)，為何需要特許經(jīng)營而不是自由競爭呢？這還需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)中“沉淀成本”的角度思考?！俺恋沓杀尽本唧w指過去投資在工程上，在該工程項目終止后，不能再得到補(bǔ)償?shù)某杀尽＿M(jìn)入管制的產(chǎn)業(yè)可以分為壟斷結(jié)構(gòu)與競爭機(jī)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)。對壟斷結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入管制研究主要集中在具有自然壟斷性的公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。[注]周勤，季敏：《沉淀成本理論綜述》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2003年第1期。新進(jìn)者可強(qiáng)行擠占在位者領(lǐng)域(刮奶皮戰(zhàn)略)，達(dá)到平均成本較低時，在位者不可持續(xù)，產(chǎn)生巨大沉淀成本損失，因而需要通過進(jìn)入規(guī)制來避免。[注]和軍，劉鳳義：《交易成本、沉淀成本、自然壟斷與公私合作治理機(jī)制》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2016年第6期。公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)需要大量的沉淀成本，政府通過壟斷管制產(chǎn)業(yè)有三方面作用：(1)鼓勵投資，避免不必要的市場競爭，降低沉淀成本。(2)保證一定收益率，回收沉淀資本。(3)防止重復(fù)投資，造成社會資源不必要的浪費。因此， 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡稱《辦法》)第21條規(guī)定：行政協(xié)議可以就“防止不必要的同類競爭”作出規(guī)定。具體到公共設(shè)施服務(wù)行業(yè)，以自來水行業(yè)為例，水管鋪設(shè)成本就需要被計入沉淀成本，而如果本地區(qū)多家自來水公司同時展開競爭，短期內(nèi)雖然消費者能夠達(dá)到最大的實惠，但是從長期來看，隨著弱勢自來水公司的退出，多家水管鋪設(shè)重復(fù)鋪設(shè)就導(dǎo)致了社會資源的極大浪費。對于自然壟斷行業(yè)實施政府管制的必要性在于，在一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)下，過多的企業(yè)進(jìn)入自然壟斷行業(yè)一方面會因為重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致資源浪費，另一方面會提高自然壟斷產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)的不可維持性。[注]周勤，季敏：《沉淀成本理論綜述》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2003年第1期。同時由于長期的“消耗戰(zhàn)”，之后壟斷的企業(yè)勢必為了收回之前的投資而提高價格，對公眾的傷害是極大的。共享單車同樣如此，各個運(yùn)營商各自為戰(zhàn)，車型的不一致、商標(biāo)的不一致、品質(zhì)的不一致，處理、回收、維修單輛自行車的成本較高，加之押金退賠等糾紛，企業(yè)之間的兼并顯得困難重重，更多是被淘汰、退出市場。因此，在如此高昂的沉淀成本之下，多數(shù)企業(yè)通過融資的方式進(jìn)入市場，或者通過收取押金的方式維持運(yùn)行，但是這種運(yùn)行模式并不“健康”，且是一個無底洞。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過特許維持其運(yùn)行，共享單車行業(yè)要在規(guī)模經(jīng)濟(jì)之下實現(xiàn)盈利，需要政府積極地干預(yù)。特許經(jīng)營通過壓縮成本的方式，做到幫助企業(yè)盈利，以此擺脫融資運(yùn)營的方式。

因此，相比將共享單車納入共享經(jīng)濟(jì)作為私物存在，共享單車重新定位后通過特許經(jīng)營的優(yōu)勢可以總結(jié)為以下幾點：(1)避免不必要的市場競爭，防止資源的過度浪費；(2)通過特許一家或者幾家經(jīng)營者進(jìn)行共享單車的經(jīng)營，可以幫助運(yùn)營者形成規(guī)模效應(yīng)，從而快速建立盈利機(jī)制，擺脫融資經(jīng)營的命運(yùn)；(3)讓運(yùn)營者和政府意識到共享單車作為準(zhǔn)公物而產(chǎn)生的社會成本。具體而言，讓前者意識到進(jìn)入該行業(yè)時需要背負(fù)的社會義務(wù)，讓后者真正了解共享單車的社會價值，并且設(shè)立準(zhǔn)入門檻維護(hù)行業(yè)的健康發(fā)展。

三、共享單車行業(yè)特許經(jīng)營的具體形式：政府主導(dǎo)向私人主導(dǎo)偏移

目前特許經(jīng)營這種經(jīng)營方式由于有行政權(quán)力的參與，總是有些質(zhì)疑之聲。但是，隨著私主體提供公共服務(wù)的機(jī)會增多，政府通過特許進(jìn)行公私合作的方式會變得更加頻繁。并且互聯(lián)網(wǎng)為公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)注入新的活力，公共事業(yè)方面的特許方式在內(nèi)部也會發(fā)生變化。

(一)對質(zhì)疑特許經(jīng)營方式的回應(yīng)

授予特許經(jīng)營權(quán)是一種對某種供給社會公眾的產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行排他或壟斷性經(jīng)營權(quán)的分配行為。[注]See R. Baldwin and M.Cave, Franchising as a tool of Government，1996,pp.3-5.這也是當(dāng)下許多學(xué)者對特許較為抵觸的原因，同時學(xué)界還認(rèn)為其自由裁量性也容易造成腐敗。[注]參見張卿：《行政許可—法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2013年，第18頁。然而，不得不指出的是，特許這種方式在公共基礎(chǔ)建設(shè)方面是大量被運(yùn)用的。從目前大量的PPP(政府和社會資本合作)運(yùn)行模式的情況看，尤其是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，筆者認(rèn)為特許經(jīng)營的模式與純粹的市場競爭之間并無孰優(yōu)孰劣之分，而是哪一個更加適合當(dāng)下的這種行業(yè)的發(fā)展。至于濫用自由裁量造成的腐敗則是政府內(nèi)部監(jiān)管的問題，并不是特許經(jīng)營自身的問題，不能因噎廢食，由于政府內(nèi)部監(jiān)管的不到位而“遷怒”于所有政府的自由裁量權(quán)上。

特許并不否認(rèn)競爭。首先，《行政許可法》第53條規(guī)定，特許應(yīng)當(dāng)通過“招標(biāo)、拍賣等”市場競爭的方式進(jìn)行?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第3條、第15條規(guī)定，特許經(jīng)營是采用競爭方式進(jìn)行的。特許是在市場準(zhǔn)入階段的競爭，即運(yùn)營商通過將自己的服務(wù)指標(biāo)向社會、政府公布，并由政府根據(jù)社會反饋，衡量不同運(yùn)營商之間的優(yōu)勢與劣勢，從而賦予經(jīng)營者的權(quán)利。由于各個地區(qū)人口密集度、公交系統(tǒng)不一樣，導(dǎo)致共享單車的需求并不一致。在有的地方，共享單車企業(yè)盈利是沒有問題的，而在有的地方企業(yè)可能需要依靠政府的財政補(bǔ)貼才能生存下去。因此，不同地區(qū)需要不同的準(zhǔn)入要求，這就需要給予地方政府充分的自由裁量權(quán)，讓運(yùn)營者在準(zhǔn)入階段圍繞服務(wù)質(zhì)量與價格等展開競爭。其次，雖然排他性的特許是指政府將壟斷性特許給予某一私營企業(yè)，讓它在特定的領(lǐng)域里提供特定服務(wù)，[注]E. S. 薩瓦爾：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社，2002年，第81頁。但是這種壟斷僅僅體現(xiàn)為局部的壟斷，或者當(dāng)多個企業(yè)都同時擁有特許經(jīng)營權(quán)時，局部是能產(chǎn)生競爭的。根據(jù)特許的方式不同，可以分為壟斷性特許經(jīng)營與競爭性特許經(jīng)營。前者是指某一特定區(qū)域范圍內(nèi)的統(tǒng)一行業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)只能授予一個經(jīng)營者，后者是指在產(chǎn)品自身仍具有一定的可競爭性的情況下，適當(dāng)引入多個主體進(jìn)入某一區(qū)域和行業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，[注]王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，法律出版社，2015年，第157頁。例如《湖南省市政公共事業(yè)特許經(jīng)營條例》第14條明確規(guī)定，“同一地域范圍內(nèi)……特許經(jīng)營權(quán)，應(yīng)當(dāng)授予兩個以上的經(jīng)營者”。共享單車可以參照這種特許經(jīng)營模式進(jìn)行。由于不同地區(qū)需求上的差異，可以引入不同的運(yùn)營商運(yùn)營從而保證運(yùn)營商的多樣性，避免最終形成全國范圍內(nèi)一家壟斷的情況。全國范圍的整體性壟斷可能更加危險，因為它一方面可能造成整個領(lǐng)域在沒有競爭之下失去活力，運(yùn)營商肆意提高服務(wù)價格，例如最近發(fā)生的“大數(shù)據(jù)殺熟”事件(同樣的商品或服務(wù)，老客戶看到的價格反而比新客戶要貴出許多的現(xiàn)象[注]朱昌?。骸洞髷?shù)據(jù)殺熟，無關(guān)技術(shù)關(guān)乎倫理》，《光明日報》2018年03月28日第10版。)就是壟斷下侵犯消費者權(quán)益的體現(xiàn)；另一方面，一旦企業(yè)破產(chǎn)，就沒有相關(guān)經(jīng)驗與資質(zhì)的運(yùn)營者能夠替代壟斷者，如此必然導(dǎo)致服務(wù)的中斷。而在特許之下，雖然形成了在地區(qū)局部上形成了壟斷，但是在全國范圍內(nèi)各個競爭者依然可以通過優(yōu)化服務(wù)與降低價格的方式進(jìn)行競爭。當(dāng)然，這種壟斷同時涉嫌違反《反壟斷法》的相關(guān)問題，在此不做過多展開。

目前而言，公交系統(tǒng)基本是通過特許賦權(quán)的方式經(jīng)營的。在鐵路、地鐵等有軌交通工具的運(yùn)行方面，基本是通過特許的方式經(jīng)營，國外基本也是如此。[注]參見賈光智 ：《國外鐵路特許經(jīng)營模式分析及啟示》，《鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)》2016年第1期。在公路運(yùn)輸方面，出租車、公共汽車是針對公交線路運(yùn)行方面的特許經(jīng)營。出租車行業(yè)的性質(zhì)雖然幾經(jīng)波折，目前已經(jīng)從1997 年的《城市出租汽車管理辦法》第4條規(guī)定的“公共交通”領(lǐng)域蛻變?yōu)?016年的《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第3條規(guī)定的“城市綜合交通運(yùn)輸體系”中的一部分，但是仍舊是通過特殊許可的方式經(jīng)營的。這個行業(yè)雖然遭到了網(wǎng)約車(普通許可進(jìn)入)的沖擊，但是由于其承擔(dān)的特殊義務(wù)，特許經(jīng)營的模式仍舊被保留著。究其原因，是公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施前期投入巨大，成本收回過于緩慢，因此私主體并不愿意涉足這個領(lǐng)域。而國家雖然承擔(dān)著維修這些基礎(chǔ)設(shè)施的義務(wù)，但是一方面資金投入巨大，對財政的壓力太大，另一方面政府缺少私主體的經(jīng)營技巧，所以很難見到直接通過國家行政機(jī)關(guān)建造、運(yùn)行此類行業(yè)。那么，集二種方式之所長的行政特許經(jīng)營就產(chǎn)生了。首先，鼓勵社會資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營；其次，賦特許經(jīng)營人壟斷性的經(jīng)營權(quán)，保證其能夠獲得相應(yīng)的權(quán)益，以此維系整個公共事業(yè)的發(fā)展。事實上，此種行業(yè)由于是具有規(guī)模效應(yīng)才能形成較低成本、維持經(jīng)營，因此具有天然的壟斷性，即使在放開競爭的情況之下，仍舊會歸于壟斷，共享單車行業(yè)經(jīng)營者不斷地進(jìn)入?yún)s快速地被淘汰就是此種緣由。

此外，既然各個地方政府需要對共享單車進(jìn)行數(shù)量的限制，那么，哪些企業(yè)能夠進(jìn)入？用什么方式進(jìn)入？這些應(yīng)當(dāng)被規(guī)范起來。行政機(jī)關(guān)在干預(yù)市場之時，對其自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)有所限制，以防止行政權(quán)力的擴(kuò)張性給市場經(jīng)濟(jì)帶來不必要的負(fù)面影響。因此，在采用數(shù)量準(zhǔn)入管制的時候，在已有共享單車存在的城市采用先來后到的原則是可行的。而之前沒有共享單車進(jìn)駐的城市，多家共享單車同時想進(jìn)駐時，就需要采用“招拍掛”的形式分配進(jìn)入數(shù)量與進(jìn)駐企業(yè)，防止公權(quán)力的濫用。具體形式上，筆者主張采用招標(biāo)的形式進(jìn)行，即以提供最優(yōu)服務(wù)，且共享單車租用價格最低者為優(yōu)先考慮者。因此，在嚴(yán)格規(guī)制下，授予特許的行政裁量權(quán)就不會肆意擴(kuò)張，特許就能很好地為公共事業(yè)服務(wù)。

(二)共享單車行業(yè)對特許經(jīng)營發(fā)展趨勢的啟示：主導(dǎo)者的改變

特許根據(jù)產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，可以分為完全市場化的特許經(jīng)營與政府補(bǔ)貼型特許經(jīng)營。前者是單純依靠市場化經(jīng)營可以取得收益、收回成本的行業(yè)，后者是需要政府補(bǔ)貼為前提的特許經(jīng)營。[注]王克穩(wěn)：《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》，法律出版社，2015年，第158頁。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第21條的規(guī)定，財政補(bǔ)貼是可以被設(shè)置在特許經(jīng)營協(xié)議之中的，因而補(bǔ)貼可以視為經(jīng)營的條件之一。在此，筆者認(rèn)為由于后者脫離政府無法生存，因此這種基于政府補(bǔ)貼而進(jìn)行的特許經(jīng)營協(xié)議是政府主導(dǎo)的特許經(jīng)營活動。非基于政府補(bǔ)貼可以經(jīng)營并盈利的是私主體主導(dǎo)的特許經(jīng)營活動。

其實在共享單車的運(yùn)營是否需要政府介入的問題上，經(jīng)濟(jì)學(xué)者比法學(xué)者們更加敏銳，或者說更早地發(fā)現(xiàn)共享單車行業(yè)的運(yùn)營可能是需要政府介入的，而不是單單靠市場競爭能夠圓滿解決的。例如有學(xué)者認(rèn)為公共單車主要是政府供給公共服務(wù)，共享單車主要是私人供給公共服務(wù)。比較之下，前者會出現(xiàn)缺乏競爭、政府失靈等缺陷，后者則會出現(xiàn)缺乏整體規(guī)劃、公共利益受損和缺乏運(yùn)營保障等缺點，因此需要采用公私合作的形式進(jìn)行。[注]甘海威，婁成武：《公共服務(wù)私人部門供給下的逆向公私合作研究——以共享單車的服務(wù)為例》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2018年第2期。其實公共單車行業(yè)很早就開始了公私合作的形式，只不過這個形式主要是基于政府主導(dǎo)的公私合作形式：(1)私人運(yùn)營。政府通過補(bǔ)貼保證其運(yùn)行。廣州市就是這種運(yùn)行模式。此種類型是政府主導(dǎo)的特許經(jīng)營活動。(2)政府直接投資，但由私人運(yùn)營的方式。即運(yùn)營商只負(fù)責(zé)運(yùn)行，政府購買服務(wù)。蘇州市就是這種模式。此種類型僅為政府提供公共服務(wù)，并非嚴(yán)格意義的特許經(jīng)營活動，或者說只是運(yùn)營的特許經(jīng)營，單車仍舊屬于政府所有。當(dāng)然，在實際生活當(dāng)中，各個城市對于公共單車的運(yùn)行有著不同的方式。但政府主導(dǎo)是比較普遍的現(xiàn)象。而由私人逆向回溯到公私合作的形式，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為由私人主導(dǎo)的公私合作形式，即共享單車模式運(yùn)營之下不需要補(bǔ)貼就可以進(jìn)行經(jīng)營。

在公共單車與共享單車的性質(zhì)、功能趨同的情況下，公共單車仍舊需要通過政府投資才能運(yùn)行，屬于非營利公共事業(yè)行業(yè)。例如南京市2015年政府投資就達(dá)2000萬元，而在收費上需要繳納押金250元、預(yù)交費50元……公共自行車實行2小時內(nèi)免費，第3個小時收費1元，第4個小時及以上每小時收費3元。這與ofo在2016年時的收費標(biāo)準(zhǔn)基本相近，直到2017年小黃車的收費標(biāo)準(zhǔn)雖然已經(jīng)升高，但是相較之下共享單車的數(shù)量維持與管理付出的成本較大。目前許多公共單車的運(yùn)行模式是通過公司與政府簽訂運(yùn)行協(xié)議，公共單車由政府投資或提供補(bǔ)貼，但是運(yùn)行由公司運(yùn)行。例如南京市的公共單車是由市公交集團(tuán)成立南京公共自行車有限公司管理的。今后倘若共享單車實行特許經(jīng)營，共享單車是公司所有的，可以形成BOO(Build-Own-Operate,建設(shè)-擁有-經(jīng)營)模式，在無須政府補(bǔ)貼情況下進(jìn)行特許經(jīng)營，通過收取使用費來獲得利潤。

那么，為何共享單車公共服務(wù)領(lǐng)域可以由政府主導(dǎo)的公私合作模式轉(zhuǎn)向私人主導(dǎo)的公私合作模式呢？主要是由于網(wǎng)絡(luò)平臺構(gòu)建使得信息共享之后，共享單車的使用頻率提高，產(chǎn)生了盈利的可能。其將原本非營利性質(zhì)的準(zhǔn)公共物品轉(zhuǎn)向了可營利的準(zhǔn)公共物品，這即是共享單車由政府主導(dǎo)到私人主導(dǎo)的公私合作改變的前提與基礎(chǔ)。這類涉及公眾出行的服務(wù)行業(yè)是可以由政府主導(dǎo)提供服務(wù)向著私人主導(dǎo)提供服務(wù)的公私合作的模式下展開進(jìn)行的。當(dāng)然，公共單車可以成為共享單車的候補(bǔ)服務(wù)，在共享單車無法滿足需要或者不符合當(dāng)?shù)厍闆r時，仍舊由公共單車提供出行服務(wù)。例如蘇州市古城區(qū)部分由于道路狹窄，只有公共單車運(yùn)行。依據(jù)《辦法》第47、第48條的規(guī)定，可以推導(dǎo)出政府是有維持公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)營的義務(wù)。因此，公共單車的存在也是有必要的，只是在供給量上，應(yīng)當(dāng)考慮到共享單車的需求數(shù)量，做必要的減少。

當(dāng)共享單車實行特許經(jīng)營之后，政府應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)一步發(fā)揮事中監(jiān)管的作用。通過將運(yùn)營商網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)平臺與政府監(jiān)管的平臺對接，一方面能夠監(jiān)管市場的動向，實時調(diào)節(jié)共享單車的數(shù)量與位置；另一方面，在計價、押金管理等服務(wù)質(zhì)量方面可以進(jìn)一步管理，強(qiáng)化政府作為公共設(shè)施的終端供應(yīng)者的義務(wù)。并且通過政府與運(yùn)營商共建共享網(wǎng)絡(luò)平臺，可以形成全國范圍的共享單車用戶網(wǎng)絡(luò)，這種大數(shù)據(jù)的管理可以節(jié)約運(yùn)營商收集信息的成本，同時政府嚴(yán)密的監(jiān)管也能夠更好地保護(hù)用戶的個人隱私。

四、結(jié) 論

共享單車置于共享經(jīng)濟(jì)的范疇之下，可能將共享單車認(rèn)定為私物，從而忽視了其主要是服務(wù)于公眾的目的與職能。這導(dǎo)致其既要承擔(dān)市場經(jīng)濟(jì)的重壓，又要負(fù)擔(dān)社會義務(wù)，最終在過度競爭的情況下，只能依靠融資，通過擠壓競爭對手，以謀求達(dá)到規(guī)模效益后的發(fā)展。但是，這造成了社會資源的極大浪費，同時產(chǎn)生了押金難以退還等社會問題。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對共享單車重新定位。從性質(zhì)上看，其可以認(rèn)定為準(zhǔn)公共物品和事實上的公物，成為公共交通的一環(huán)，以此通過特許經(jīng)營維持利微但是成本巨大的公共服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。原本由于成本巨大、利潤微薄以及“公地悲劇”效應(yīng)而無法盈利的公共單車行業(yè)，主要依靠的是政府主導(dǎo)的公私合作模式，表現(xiàn)形式為政府補(bǔ)貼、直接投資購買服務(wù)的方式?，F(xiàn)在由于互聯(lián)網(wǎng)平臺的興起，信息得到共享，共享單車使用頻率增高，在規(guī)模效應(yīng)的影響下，共享單車?yán)碚撋峡梢赃_(dá)到盈利，只是需要政府為共享單車提供較為穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境與空間。因此，在成為公共交通一部分的情況之下，共享單車可以形成由私人主導(dǎo)的公私合作模式，無須政府投資與補(bǔ)貼，只需要提供發(fā)展環(huán)境、空間并在政策上得到扶持。原本的公共單車成為其補(bǔ)充，為共享單車無法進(jìn)駐或者供應(yīng)不足的地區(qū)提供公共服務(wù)，以此完善“最后一公里”的公共服務(wù)。