張 暉

一、引 言

由于中央政府在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有關(guān)鍵作用，因此普遍認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中我國(guó)地方政府應(yīng)對(duì)中央財(cái)政政策無(wú)條件執(zhí)行，地方政府與中央政府的財(cái)政政策理論上應(yīng)該具有動(dòng)態(tài)一致性。但是，現(xiàn)實(shí)中地方政府擁有獨(dú)立且不同于中央政府的財(cái)政政策效用函數(shù)，具有自我規(guī)劃區(qū)域性財(cái)政政策的高度可能性，而且在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中部分地方政府曾經(jīng)實(shí)施了與中央財(cái)政政策不同的具體財(cái)政政策行為，例如隱性地方政府性債務(wù)政策、房地產(chǎn)行業(yè)區(qū)域性財(cái)政政策、地域性稅收優(yōu)惠政策、招商引資地區(qū)差異性政策，等等。那么，我國(guó)地方政府特別是省級(jí)地方政府究竟是否采取了與中央政府動(dòng)態(tài)不一致的財(cái)政政策？其是否表現(xiàn)出與中央財(cái)政政策相同的逆周期特征？不同區(qū)域地方政府的財(cái)政政策是否都表現(xiàn)出相同趨勢(shì)？上述一系列問(wèn)題的研究分析，對(duì)于未來(lái)我國(guó)宏觀財(cái)政政策制定實(shí)施以及中央政府重要經(jīng)濟(jì)決策的具體落實(shí)，具有一定的參考價(jià)值。

二、文獻(xiàn)綜述

Kydland和Prescott指出，動(dòng)態(tài)最優(yōu)決策之所以無(wú)法達(dá)到社會(huì)福利函數(shù)最大化，其原因在于經(jīng)濟(jì)計(jì)劃是針對(duì)理性經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的博弈[注]Kydland, Finn E., Edward C. Prescott, “Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans”, The Journal of Political Economy, 1977, Vol.85, p.473.。也就是說(shuō)，動(dòng)態(tài)最優(yōu)決策表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)不一致趨勢(shì)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)并不是問(wèn)題，而是更加符合客觀實(shí)際的現(xiàn)象。財(cái)政政策動(dòng)態(tài)不一致是指政府基于自身效用函數(shù)最大化目標(biāo)，使財(cái)政政策偏離基于最優(yōu)控制理論而得到的均衡解，所可能引起社會(huì)整體福利狀況變化的問(wèn)題。其根源在于，政府對(duì)前期財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)整和修正，可能并不是未調(diào)整財(cái)政政策的帕累托改進(jìn)。財(cái)政政策動(dòng)態(tài)不一致問(wèn)題，既包括不同時(shí)期同級(jí)政府財(cái)政政策的動(dòng)態(tài)不一致問(wèn)題，也包括同一時(shí)期不同層級(jí)政府間財(cái)政政策動(dòng)態(tài)不一致問(wèn)題。其中，后者是本文研究的主要內(nèi)容。按照我國(guó)行政管理體制要求，地方財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)與中央政府保持一致，但是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中兩者經(jīng)常表現(xiàn)出一定程度的不一致問(wèn)題。政府間財(cái)政政策動(dòng)態(tài)不一致問(wèn)題的表現(xiàn)形式如下：在時(shí)期1，地方政府將中央政府的財(cái)政政策作為自己時(shí)期t(t=1，2，…，T)的最優(yōu)財(cái)政政策；在時(shí)期2，地方政府基于自身效用函數(shù)為時(shí)期t(t=2，…，T)制定了最優(yōu)財(cái)政政策。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，在時(shí)期2就有兩個(gè)最優(yōu)財(cái)政政策。在時(shí)期2，如果不考慮中央政府改變財(cái)政政策問(wèn)題且沒(méi)有其他隨機(jī)性因素影響，上述兩個(gè)時(shí)期的地方財(cái)政政策應(yīng)該是動(dòng)態(tài)一致的。但是，由于中央政府具有自己的理性預(yù)期，其在時(shí)期2采取的財(cái)政政策并不完全與時(shí)期1設(shè)定的一致。同時(shí)，地方政府也具有異于中央政府的效用函數(shù)，其可能在時(shí)期2采取相機(jī)抉擇策略。這時(shí)，地方財(cái)政政策與中央財(cái)政政策是動(dòng)態(tài)不一致的。

Fischer[注]Fischer, Stanley, “Dynamic Inconsistency, Corporation, and the Benevolent Dissembling Government”, Journal of Economic Dynamics and Control, 1980, Vol.2, p.93.(1980)，Chari、Kehoe 和Prescott[注]Chari, V. V., Patrick J. Kehoe, Edward C. Prescott, “Time Consistency and Policy”, Federal Reserve Bank of Minneapolis Research Department Staff Report 115, 1988.(1988)，John F.Boschen和Charles L.Weise[注]John F. Boschen, Charles L. Weise, “Does the Dynamic Time Consistency Model of Inflation Explain Crosscountry Differences in Inflations Dynamics?”, Journal of International Money and Finance, 2004, Vol.23, p.735.(2004)等認(rèn)為，引起經(jīng)濟(jì)政策動(dòng)態(tài)不一致問(wèn)題的原因主要有三個(gè)：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與人偏好不一致、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與人偏好不斷變化、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與人效用函數(shù)存在差異。多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)政策動(dòng)態(tài)不一致會(huì)加深經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的振動(dòng)幅度，至于原因則可能在于相機(jī)抉擇的財(cái)政政策[注]張馨，康鋒莉：《中國(guó)相機(jī)抉擇型財(cái)政政策：時(shí)間一致性分析》，《管理世界》2007年第9期。，或者財(cái)政支出進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的形式存在差異[注]金戈，史晉川：《最優(yōu)公共支出的動(dòng)態(tài)一致性問(wèn)題》，《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》2009年第2期。。

通常認(rèn)為，政府間財(cái)政政策的動(dòng)態(tài)不一致問(wèn)題主要受到信息、資金、約束和動(dòng)機(jī)等因素的影響。一是中央政府與地方政府信息不對(duì)稱。實(shí)際上，當(dāng)財(cái)政政策制定者(即中央政府)掌握了大量市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和地方政府行動(dòng)方面的信息時(shí)，就存在一個(gè)動(dòng)態(tài)一致性財(cái)政政策的潛在條件。根據(jù)政治委托代理理論，如果中央政府不能準(zhǔn)確地觀察到地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入和可支配的非財(cái)政收入及其對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出，那么，中央政府就不能制定動(dòng)態(tài)一致性的財(cái)政政策。當(dāng)然，我們也要看到，中央政府在集合信息方面的有限能力并不必然造成社會(huì)福利損失[注]Kai A. Konrad, “Privacy and Time-consistent Optimal Labor Income Taxation”, Journal of Public Economics, 2001, Vol.79, p.503.。二是地方政府具有一定的財(cái)政自主權(quán)。由于從中央政府到地方政府的財(cái)政壓力，導(dǎo)致了中國(guó)走向財(cái)政分權(quán)之路，在中央政府和地方政府之間存在著不完全契約關(guān)系[注]聶輝華：《對(duì)中國(guó)深層次改革的思考：不完全契約的視角》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2011年第1期。。一方面，通過(guò)財(cái)政分權(quán)化制度安排，使地方政府分享對(duì)市場(chǎng)的治理權(quán)力，促使地方政府以行政代理人身份利用其政治力量主動(dòng)追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益最大化；另一方面，通過(guò)財(cái)政分權(quán)化制度安排，地方政府阻止了中央政府政治性干預(yù)對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的扭曲。在市場(chǎng)化程度仍然沒(méi)有達(dá)到西方發(fā)達(dá)國(guó)家水平的情況下，中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)為市場(chǎng)機(jī)制的逐步完善和市場(chǎng)力量的充分發(fā)揮起到了關(guān)鍵性的作用。三是中央政府對(duì)地方政府的預(yù)算軟約束。單純的財(cái)政分權(quán)并不能從根本上解決地方政府籌措資金發(fā)展經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，其僅僅是地方財(cái)政政策動(dòng)態(tài)不一致的必要條件，而非充分條件。因此，在約束機(jī)制上尋找理論依據(jù)成為理論研究的方向，Qian(2005)等經(jīng)濟(jì)學(xué)家引入了預(yù)算軟約束概念[注]Jin H. H., Qian Y. Y., Weingast B. R, “Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style”, Journal of Public Economics, 2005, Vol.89, p.1719.。不規(guī)范的財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了非正式財(cái)政收入規(guī)模膨脹，在一定程度上加深了預(yù)算軟約束問(wèn)題[注]高鶴：《財(cái)政分權(quán)、地方政府行為與中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型：一個(gè)評(píng)述》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2004年第6期。，而中國(guó)式分權(quán)的治理模式和預(yù)算軟約束相互作用導(dǎo)致了地方政府“擴(kuò)張偏向的財(cái)政政策”(方紅生、張軍[注]方紅生，張軍：《中國(guó)地方政府?dāng)U張偏向的財(cái)政行為：觀察與解釋》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2009年第4期。，2009；閏坤[注]閆坤：《中國(guó)財(cái)政政策順周期行為——財(cái)政分權(quán)與預(yù)算軟約束》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2015年第8期。，2015；王賀嘉[注]王賀嘉：《央地財(cái)政關(guān)系：協(xié)調(diào)失靈與地方政府財(cái)政赤字?jǐn)U張偏向》，《財(cái)經(jīng)研究》2016年第6期。，2016)。但是，預(yù)算軟約束使中央政府與地方政府之間的關(guān)系更加接近于聯(lián)邦主義形式，在地方財(cái)政收入體系尚未完全建立之前，為地方政府預(yù)留部分財(cái)政支配空間。四是地方政府之間存在以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的政治競(jìng)爭(zhēng)[注]康鋒莉：《財(cái)政政策時(shí)間一致性問(wèn)題的動(dòng)態(tài)博弈分析》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2007年第9期。。地方政府之所以采取與中央政府預(yù)期不一致的財(cái)政政策，是因?yàn)樵谥袊?guó)特有的行政集權(quán)模式下，地方政府官員之間存在所謂的政治錦標(biāo)賽現(xiàn)象[注]周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。。在中國(guó)行政體制下，地方政府以一級(jí)行政代理人的身份利用其政治力量主動(dòng)追求本地經(jīng)濟(jì)利益最大化[注]楊瑞龍，楊其靜：《階梯式的漸進(jìn)制度變遷模型——再論地方政府在我國(guó)制度變遷中的作用》，《經(jīng)濟(jì)研究》2000年第3期。，這種趨勢(shì)在2008年之后明顯表現(xiàn)為地方政府投資競(jìng)爭(zhēng)和地方政府性債務(wù)的大幅度攀升[注]郭慶旺，趙旭杰：《地方政府投資競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)》，《世界經(jīng)濟(jì)》2012年第5期。。在地方政府官員政治晉升博弈中，由于地方政府官員處于經(jīng)濟(jì)合作的政治激勵(lì)約束和市場(chǎng)進(jìn)入的政治參與約束雙重約束條件下，他們既有為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和稅收收入而競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)性，又有為當(dāng)?shù)毓賳T的政治晉升而競(jìng)爭(zhēng)的自覺(jué)性。因此，地方政府官員出于晉升的考慮，有充分激勵(lì)和支持本地企業(yè)和發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，由此政治晉升競(jìng)爭(zhēng)順利轉(zhuǎn)化為地方政府官員推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的強(qiáng)烈意愿。

為簡(jiǎn)化分析和準(zhǔn)確聚焦，本文將財(cái)政政策討論僅限定在總體財(cái)政政策范疇，其制定和實(shí)施的主體分別簡(jiǎn)化為中央政府和地方政府，將各部門對(duì)于財(cái)政政策的影響分別歸于同級(jí)政府。地方政府僅限于省級(jí)行政區(qū)劃，省級(jí)以下地方政府與省級(jí)政府作為一個(gè)整體來(lái)研究。需要說(shuō)明的是，我國(guó)沒(méi)有按照擴(kuò)張性和緊縮性來(lái)區(qū)分財(cái)政政策，一般將財(cái)政政策區(qū)分為積極、適度從緊和穩(wěn)健三類，本文默認(rèn)為積極的財(cái)政政策類似于擴(kuò)張性的財(cái)政政策，而適度從緊的財(cái)政政策類似于緊縮性財(cái)政政策。

三、政府間財(cái)政政策動(dòng)態(tài)不一致的現(xiàn)狀分析

本文通過(guò)對(duì)比1998—2017年中央政府與地方政府采取的財(cái)政政策，分析中央政府與地方政府在同時(shí)期的財(cái)政政策是否表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)不一致的現(xiàn)象。其中，對(duì)于中央政府，我們對(duì)1994年以來(lái)的宏觀財(cái)政政策進(jìn)行了梳理，以便能夠更好地觀察中央財(cái)政政策的趨勢(shì)；但為方便對(duì)比地方財(cái)政政策，本文選用了1998—2017年的相關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)并制作圖表。對(duì)于地方政府，由于重慶市在1997年成為直轄市，本文對(duì)1998年以來(lái)的全國(guó)31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)財(cái)政政策數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，希望能夠更為全面地考察我國(guó)省級(jí)地方政府的財(cái)政政策變化態(tài)勢(shì)[注]本文數(shù)據(jù)來(lái)源于1998—2018年統(tǒng)計(jì)年鑒，具體為1997—2017年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。另外，由于需要進(jìn)行差分處理，最終使用的數(shù)據(jù)為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)1998—2017年的增長(zhǎng)率指標(biāo)。在將變量缺失值全部剔除后，實(shí)際樣本數(shù)量為589個(gè)。。

(一)中央財(cái)政政策變遷

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，中央政府靈活運(yùn)用財(cái)政政策，保持了國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體穩(wěn)定，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展?？傮w來(lái)說(shuō)，1994年以來(lái)的中央財(cái)政政策以1998年和2008年為分水嶺，在兩個(gè)時(shí)點(diǎn)前后都是先實(shí)施了適度從緊的財(cái)政政策，后實(shí)施了積極的財(cái)政政策。第一階段從1994年開始，中央政府出臺(tái)一系列適度從緊的宏觀調(diào)控措施，控制支出規(guī)模，壓縮財(cái)政赤字，把財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度從1994年的24.8%壓縮至1997年的16.3%。第二階段從1998年起，4年內(nèi)共發(fā)行6600億元國(guó)債，財(cái)政赤字占GDP的比率從1997年的0.74%上升到2003年的2.16%；2002年下調(diào)證券交易印花稅稅率；2003年10月下調(diào)出口退稅率約3個(gè)百分點(diǎn)。第三階段從2005年起，開始實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策和從緊的貨幣政策，首次在預(yù)算安排中壓縮中央財(cái)政赤字，進(jìn)一步減少財(cái)政赤字和長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，財(cái)政赤字占GDP的比重在2008年達(dá)到0.6%。第四階段從2008年11月起，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策開始轉(zhuǎn)向積極的財(cái)政政策，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了十項(xiàng)措施，批準(zhǔn)在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)福利方面投資4萬(wàn)億元的支出計(jì)劃。截至2017年，持續(xù)實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，全面推進(jìn)“營(yíng)改增”任務(wù)，盤活財(cái)政存量資金，清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，擴(kuò)展小型微利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，提高財(cái)政資金使用效益。總體來(lái)說(shuō)，中央政府基本保持了逆周期的財(cái)政政策，在衰退期執(zhí)行的是擴(kuò)張性財(cái)政政策，在繁榮期執(zhí)行的緊縮性的財(cái)政政策。進(jìn)一步地，從1998—2017年中央財(cái)政支出增長(zhǎng)率[注]本文沒(méi)有采用財(cái)政支出與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重差分的方法(Alberto Alesina & Guido Tabellini，2005)來(lái)確定各省級(jí)政府的財(cái)政政策是屬于擴(kuò)張性還是緊縮性，而是直接使用財(cái)政支出對(duì)數(shù)差分值作為財(cái)政政策的替代變量，但是在實(shí)證檢驗(yàn)部分將GDP增長(zhǎng)率作為控制變量納入考慮范疇，主要是基于減少工具變量與被解釋變量擾動(dòng)項(xiàng)的相關(guān)性。與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率(本文中提到的增長(zhǎng)率均為采用“線性插值”的方法對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)取一階差分值，下同)的關(guān)系圖(見圖1)可以看出，1998年以來(lái)的20年間，在大多數(shù)年份，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降時(shí)，財(cái)政支出增長(zhǎng)率在上升，再次說(shuō)明中央財(cái)政政策逆向調(diào)節(jié)特征比較明顯。

圖1 1998—2017年中央財(cái)政支出增長(zhǎng)率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率

(二)地方財(cái)政政策變遷

判斷地方政府與中央政府間的財(cái)政政策是否動(dòng)態(tài)不一致的重點(diǎn)，在于準(zhǔn)確區(qū)分地方政府實(shí)施財(cái)政政策時(shí)所處的經(jīng)濟(jì)周期，并判斷其是采取了逆周期財(cái)政政策，還是采取了部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家(Jaejoon Woo[注]Jaejoon Woo, “The Behavior of Fiscal Policy: Cyclicality and Discretionary Fiscal Decisions”, Working Paper for a fiscal policy workshop organized by Steinar Holden, Editor of Scandinavian Journal of Economics, to be held at University of Oslo, Norway, January, 2005.，2005；Alesina and Tabellini[注]Alberto Alesina & Guido Tabellini, “Why is Fiscal Policy often Procyclical?”, NBER Working Papers No.11600, National Bureau of Economic Research, Inc, September, 2005.，2005)驗(yàn)證的順周期財(cái)政政策。本文采用1998—2017年省級(jí)地方政府財(cái)政支出增長(zhǎng)率與省級(jí)地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的變化觀察各省級(jí)政府財(cái)政政策變化趨勢(shì)。從圖2可以看出，2003—2004年、2006—2008年、2011—2014年等時(shí)間段內(nèi)(8年)，31個(gè)省份平均財(cái)政支出增長(zhǎng)率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率保持同向波動(dòng)，即總體采取了順周期的財(cái)政政策；其他年份(12年)則總體采取了逆周期的財(cái)政政策。逆周期財(cái)政政策年份多于順周期財(cái)政政策年份。

圖2 1998—2017年地方財(cái)政支出增長(zhǎng)率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率

從不同省份來(lái)看，1998—2017年全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)所處經(jīng)濟(jì)周期并不完全一致。經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)較長(zhǎng)的地區(qū)是北京市、貴州省和西藏自治區(qū)，而經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)最短的地區(qū)是黑龍江省、天津市和河北省。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為正且財(cái)政支出增長(zhǎng)率為正的省級(jí)行政區(qū)總體比例為69.35%，即有69.35%的省級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)繁榮期采取了順周期的財(cái)政政策；而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為負(fù)但財(cái)政支出增長(zhǎng)率為正的省級(jí)政府比例為30.65%，即有30.65%的省級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)衰退期采取了逆周期的財(cái)政政策。當(dāng)然，需要明確的是，將GDP增長(zhǎng)率的一階差分值為負(fù)的經(jīng)濟(jì)時(shí)期作為衰退期，可能存在部分GDP增長(zhǎng)率為正但增速放緩的經(jīng)濟(jì)時(shí)期。從上述分析可以看出，各省級(jí)地方政府的財(cái)政政策趨勢(shì)相互之間并不完全相同，這也為本文實(shí)證部分的分區(qū)域檢驗(yàn)提供了啟發(fā)。

(三)政府間財(cái)政政策的歷史分析

為查看中央政府與地方政府之間財(cái)政政策的異同，本文將中央政府財(cái)政支出增長(zhǎng)率與地方政府滯后一期財(cái)政支出增長(zhǎng)率進(jìn)行比對(duì)(見圖3)。研究表明，1998—2017年中央財(cái)政支出與滯后一期地方財(cái)政支出增長(zhǎng)率起伏波動(dòng)較為一致，即地方財(cái)政政策一般會(huì)根據(jù)中央財(cái)政政策作出相應(yīng)調(diào)整。這表明，除個(gè)別省份外，我國(guó)政府間財(cái)政政策總體來(lái)說(shuō)具備動(dòng)態(tài)一致性，但這仍然需要后續(xù)實(shí)證研究予以檢驗(yàn)。

圖3 1998—2017年中央財(cái)政支出與地方財(cái)政支出增長(zhǎng)率

四、政府間財(cái)政政策動(dòng)態(tài)不一致的實(shí)證檢驗(yàn)

(一)模型構(gòu)建與變量設(shè)定

基于已有文獻(xiàn)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的研究，本文擬將政府間財(cái)政政策動(dòng)態(tài)一致性的模型構(gòu)建如下：

ΔDGit=αi+β1ΔZGt+1+εit

(1)

其中，i和t分別代表不同省級(jí)政府和年份；ΔDG表示第t年i地方政府的財(cái)政支出增長(zhǎng)率；ΔZG表示第t年中央政府的財(cái)政支出增長(zhǎng)率；系數(shù)β1用以判斷中央政府與地方政府間財(cái)政政策是否具有動(dòng)態(tài)一致性，如果β1顯著，則說(shuō)明地方政府與中央財(cái)政政策存在顯著的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)性。具體來(lái)說(shuō)，若β1大于0，則說(shuō)明這種動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)為動(dòng)態(tài)一致性，即地方政府會(huì)根據(jù)中央財(cái)政政策制定實(shí)施類似的財(cái)政政策；若β1為負(fù)值，則說(shuō)明這種動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)為動(dòng)態(tài)不一致性，即地方政府會(huì)根據(jù)其他因素制定實(shí)施與中央財(cái)政政策不一致的財(cái)政政策。

同時(shí)，由于地方財(cái)政支出(G)還可能受到其他因素影響，因此需要控制其他可能影響地方財(cái)政政策的因素[注]肖潔，龔六堂，張慶華：《市委書記市長(zhǎng)變更、財(cái)政支出波動(dòng)與時(shí)間不一致性》，《金融研究》2015年第6期。。(1)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)是較為重要的影響因素，本文選取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率代替經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)；(2)財(cái)政收入是決定財(cái)政支出的關(guān)鍵，本文選取財(cái)政收入增長(zhǎng)率作為財(cái)政收入替代工具變量；(3)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展會(huì)影響財(cái)政支出，這里選取第二、第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比值；(4)貿(mào)易開放度會(huì)影響政府規(guī)模，這里使用各省進(jìn)出口份額占GDP的比重衡量貿(mào)易開放度；(5)財(cái)政分權(quán)影響地方政府財(cái)政的自主性，這里選取“預(yù)算內(nèi)財(cái)政人均支出/中央本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政人均支出”表示財(cái)政分權(quán)；(6)人口總量也是地方政府財(cái)政支出的重要指標(biāo)，這里選取各地區(qū)人口增長(zhǎng)率。因此，本文實(shí)證模型構(gòu)建如下：

ΔDGit=αi+β1ΔZGt+1+β2ΔDgdpit+β3ΔDREVit+β4indit+β5tradeit+β6fiscalit+β7ΔPOPit+εit

(2)

其中，ΔDgdp為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，ΔDREV為財(cái)政收入增長(zhǎng)率，ind為第二、第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比值；trade為貿(mào)易開放度；fiscal為財(cái)政分權(quán)；ΔPOP為人口增長(zhǎng)率。具體的變量統(tǒng)計(jì)性描述見表1。

表1 變量的描述性統(tǒng)計(jì)表

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于1998—2018年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒。

(二)基準(zhǔn)實(shí)證結(jié)果與異質(zhì)性分析

1.基準(zhǔn)實(shí)證結(jié)果與分析。本文采用1998—2017年31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的數(shù)據(jù)，利用Stata軟件對(duì)上

述模型進(jìn)行檢驗(yàn)，其回歸結(jié)果見表2。同時(shí)，由于地方財(cái)政政策具有一定的剛性和慣性[注]王賢彬，張莉，徐現(xiàn)祥：《什么決定了地方財(cái)政的支出偏向——基于地方官員的視角》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第6期。(王賢彬等，2013)，因此實(shí)證檢驗(yàn)中應(yīng)考慮并解決財(cái)政支出變量的內(nèi)生性問(wèn)題，本文采用GMM動(dòng)態(tài)面板模型進(jìn)行估計(jì)。

表2 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

注：***、***分別表示1%、5%和10%的顯著性水平；括號(hào)內(nèi)為t值。

模型(1)和模型(2)為了控制各省份的差異，這里采用了固定效應(yīng)模型。模型(1)只考慮了中央財(cái)政政策對(duì)地方財(cái)政支出的影響，模型(2)在模型(1)的基礎(chǔ)上考慮了其他控制變量的影響。從擬合度和F檢驗(yàn)值看，模型(2)的回歸結(jié)果好于模型(1)，其中，中央財(cái)政支出增長(zhǎng)率變量的回歸系數(shù)為-0.084，其在5%的水平上顯著，說(shuō)明地方政府與中央政府的財(cái)政政策存在一定的動(dòng)態(tài)不一致問(wèn)題。

模型(3)和模型(4)是分別在模型(1)和模型(2)的基礎(chǔ)上引入地方財(cái)政支出增長(zhǎng)率滯后項(xiàng)的回歸結(jié)果。從F檢驗(yàn)值來(lái)看，模型(4)的回歸結(jié)果優(yōu)于模型(3)。在模型(4)中，地方財(cái)政支出增長(zhǎng)率滯后項(xiàng)變量的回歸系數(shù)為0.143，在1%的水平上顯著，說(shuō)明地方財(cái)政政策的確存在一定的剛性和慣性。中央財(cái)政支出增長(zhǎng)率變量的回歸系數(shù)為0.105，在10%的水平上顯著，說(shuō)明地方政府與中央財(cái)政政策存在動(dòng)態(tài)一致性。另外，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率變量的回歸系數(shù)為-0.237，在1%的水平上顯著，表明地方財(cái)政政策總體表現(xiàn)出顯著的逆周期特征，這也與描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果基本相符。地方財(cái)政收入增長(zhǎng)率變量的回歸系數(shù)為0.514，在1%的水平上顯著，表明地方政府財(cái)政支出顯著受到財(cái)政收入的促進(jìn)作用，這也與我們的日常認(rèn)知相吻合。財(cái)政分權(quán)變量的回歸系數(shù)為-0.0007，在10%的水平上顯著。貿(mào)易開放度變量的回歸系數(shù)為-0.012，在5%的水平上顯著。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口增長(zhǎng)率對(duì)地方政府財(cái)政支出增長(zhǎng)率沒(méi)有顯著影響，這可能是因?yàn)榕c其他支出相比，政府在產(chǎn)業(yè)政策扶持領(lǐng)域的財(cái)政政策較少，尚無(wú)法改變地方政府財(cái)政支出的偏好，而且由于交通條件越來(lái)越便利，各區(qū)域人口基數(shù)和增長(zhǎng)率雖然差別很大，但是我國(guó)人口在不同地區(qū)流動(dòng)日趨頻繁，不同區(qū)域的人口增長(zhǎng)未必會(huì)顯著影響所在地的財(cái)政政策取向。

2.分樣本回歸結(jié)果與分析。在描述性統(tǒng)計(jì)中，31個(gè)省份在1998—2017年，有8年平均財(cái)政支出增長(zhǎng)率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率保持同向波動(dòng)，而且在采取擴(kuò)張性財(cái)政政策的年份中，有69.35%的省級(jí)政府處于經(jīng)濟(jì)繁榮期。在基準(zhǔn)回歸分析中，我們可以看到財(cái)政分權(quán)、貿(mào)易開放度、地方財(cái)政收入等因素對(duì)地方財(cái)政政策取向具有顯著影響。

為此，結(jié)合我國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)區(qū)域差異，本文更進(jìn)一步的根據(jù)各省級(jí)行政區(qū)所處地理位置，將所有樣本分為東部、西部和中部來(lái)研究中央政府與不同區(qū)域地方財(cái)政政策之間是否存在動(dòng)態(tài)不一致的問(wèn)題(見表3)。

表3 不同區(qū)域的異質(zhì)性回歸結(jié)果

注：***、**、*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平；括號(hào)內(nèi)為t值。

從實(shí)證結(jié)果來(lái)看，東部和中部地區(qū)的地方政府財(cái)政支出增長(zhǎng)率滯后項(xiàng)變量沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明東部和中部地區(qū)的地方財(cái)政政策不一定存在剛性和制度慣性。而且，在東部地區(qū)，中央財(cái)政支出增長(zhǎng)率變量的回歸系數(shù)為-0.175，通過(guò)了5%的顯著性檢驗(yàn)，表明東部地區(qū)地方財(cái)政政策與中央財(cái)政政策可能存在動(dòng)態(tài)不一致性；在中部和西部地區(qū)，中央財(cái)政支出增長(zhǎng)率變量的回歸系數(shù)分別為0.225和0.273，都通過(guò)了5%的顯著性檢驗(yàn)，這說(shuō)明中部和西部地區(qū)地方財(cái)政政策與中央財(cái)政政策存在動(dòng)態(tài)一致性。我們認(rèn)為，之所以存在上述差異，可能是因?yàn)橹?、西部地區(qū)財(cái)政收入轉(zhuǎn)移支付比例較高，自主財(cái)力相對(duì)比較匱乏，而且近年來(lái)中央政府不斷加大對(duì)中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，卻往往要求地方政府對(duì)中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行配套，造成中、西部地區(qū)地方財(cái)政政策與中央財(cái)政政策逐漸趨于一致。但是，東部地區(qū)地方政府財(cái)力比較雄厚，自主可支配財(cái)力相對(duì)比較寬裕，對(duì)中央政府財(cái)政支持依賴程度不高，其制定實(shí)施財(cái)政政策時(shí)可以更加關(guān)注本級(jí)政府效用的最大化和本地居民社會(huì)福利的最大化，因此可能在某些具體財(cái)政政策上與中央財(cái)政政策表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)不一致的問(wèn)題。

(三)實(shí)證分析主要結(jié)論

從歷史分析來(lái)看，一是政府間財(cái)政政策沒(méi)有完全表現(xiàn)出逆周期特征。中央政府與地方財(cái)政政策的表現(xiàn)形式存在差異，其中中央政府實(shí)施的是比較典型的逆經(jīng)濟(jì)周期財(cái)政政策，而地方政府實(shí)施的是總體偏向逆周期的財(cái)政政策，但不同時(shí)期、不同地方政府采取的財(cái)政政策可能具有順周期特征。二是政府間財(cái)政政策存在動(dòng)態(tài)一致性。在取地方政府財(cái)政支出增長(zhǎng)率滯后項(xiàng)后，中央財(cái)政支出和地方財(cái)政支出增長(zhǎng)率起伏波動(dòng)較為一致，即地方政府基本會(huì)根據(jù)中央財(cái)政政策作出相應(yīng)調(diào)整，這表明政府間財(cái)政政策具有動(dòng)態(tài)一致性。

從實(shí)證檢驗(yàn)來(lái)看，一是固定效應(yīng)模型結(jié)果顯示，政府間財(cái)政政策存在顯著的動(dòng)態(tài)不一致問(wèn)題。但是，對(duì)地方政府財(cái)政支出的內(nèi)生性問(wèn)題處理后，中央政府與地方政府間的財(cái)政政策卻表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)一致性。二是分區(qū)域來(lái)看，中央政府與東部地區(qū)地方政府間財(cái)政政策存在動(dòng)態(tài)不一致性，而與中部和西部地區(qū)地方政府間的財(cái)政政策存在動(dòng)態(tài)一致性。三是影響地方財(cái)政政策的因素相對(duì)較多。中央政府制定實(shí)施的財(cái)政政策主要與經(jīng)濟(jì)周期相關(guān)，一般制定實(shí)施逆周期的財(cái)政政策，以達(dá)到熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目的。但是，地方財(cái)政政策受到財(cái)政收入、財(cái)政分權(quán)程度、貿(mào)易開放程度和中央財(cái)政政策等多種因素的影響，而且與東部和中部地區(qū)不同的是，西部地區(qū)表現(xiàn)出顯著的支出剛性和制度慣性。

五、政策建議

我國(guó)政府間財(cái)政政策基本具有動(dòng)態(tài)一致性，但是不同時(shí)期、不同區(qū)域的地方財(cái)政政策與中央財(cái)政政策之間存在一定程度的動(dòng)態(tài)不一致。一般認(rèn)為，政府間財(cái)政政策動(dòng)態(tài)不一致問(wèn)題的解決方法在于中央政府事先作出令人信服的承諾，即中央政府通過(guò)某種制度安排使地方政府相信，即使地方政府基于自身利益需求單獨(dú)制定實(shí)施財(cái)政行動(dòng)策略，中央政府在最初做出的承諾仍然會(huì)是地方政府的最優(yōu)財(cái)政政策選擇。具體來(lái)說(shuō)，可以從以下四個(gè)方面加以改進(jìn)：

(一)合理劃分中央和地方政府間的財(cái)權(quán)、事權(quán)

政府間財(cái)政政策動(dòng)態(tài)不一致問(wèn)題的關(guān)鍵在于地方政府承擔(dān)的事權(quán)過(guò)大而相應(yīng)的支出責(zé)任過(guò)小，兩者出現(xiàn)明顯不匹配的現(xiàn)象。因此，協(xié)調(diào)解決政府間財(cái)政政策動(dòng)態(tài)不一致的問(wèn)題，要按照黨的十九大精神，深化財(cái)政體制改革，合理確定政府間財(cái)政關(guān)系，合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，使中央政府和地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，堅(jiān)決避免出現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任脫節(jié)、事權(quán)下沉而財(cái)權(quán)上收的不合理現(xiàn)象，充分發(fā)揮財(cái)政政策的自動(dòng)穩(wěn)定器的功能。

(二)強(qiáng)化地方政府財(cái)政行動(dòng)約束規(guī)則

由于地方政府具有區(qū)別于中央政府的偏好和效用函數(shù)，受到財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)、預(yù)算軟約束和財(cái)政供給不足的影響，地方政府主動(dòng)采取與中央政府不一致的財(cái)政政策，使得國(guó)家宏觀財(cái)政政策組合無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。因此，要通過(guò)立法或者制度使地方政府沒(méi)有激勵(lì)或者可能去制定實(shí)施相機(jī)抉擇的財(cái)政政策，采取某種制度安排來(lái)增大地方政府采取相機(jī)抉擇財(cái)政政策的違約成本和難度，通過(guò)強(qiáng)制性辦法明確約定地方政府的行動(dòng)準(zhǔn)則，以使地方政府自覺(jué)執(zhí)行中央政府的各項(xiàng)財(cái)政政策。

(三)賦予地方政府適當(dāng)?shù)呢?cái)政自主權(quán)

總體來(lái)看，增強(qiáng)各級(jí)政府制度規(guī)范化是從政策嚴(yán)肅性出發(fā)的，而增強(qiáng)各級(jí)政府政策獨(dú)立性是從政策靈活性出發(fā)的。強(qiáng)調(diào)規(guī)則性并不是絕對(duì)排斥相機(jī)抉擇，在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中必須使各級(jí)地方政府自覺(jué)的而不是強(qiáng)制的在規(guī)則性和靈活性之間找到平衡點(diǎn)。例如，2018年8月銀保監(jiān)會(huì)下發(fā)的《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于商業(yè)銀行承銷地方政府債券有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定，地方政府債券發(fā)行兌付方式由財(cái)政部代為還本付息變?yōu)槭〖?jí)政府自發(fā)自還，就是從制度上賦予地方政府自行發(fā)行債券的權(quán)力，允許地方政府根據(jù)自身需要合理確定地方債務(wù)規(guī)模并承擔(dān)相應(yīng)還本付息的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)建立與政治晉升掛鉤的聲譽(yù)評(píng)價(jià)體系

盡管通過(guò)強(qiáng)化各級(jí)政府的行動(dòng)準(zhǔn)則和適當(dāng)增強(qiáng)其獨(dú)立性，可以從理論上避免地方財(cái)政政策一致性問(wèn)題的出現(xiàn)，但是中央政府仍然可能面臨信息不對(duì)稱的局面。對(duì)此，可以通過(guò)構(gòu)建重復(fù)博弈的聲譽(yù)模型，使各級(jí)政府主要官員聲譽(yù)與其職務(wù)晉升、工資待遇、社會(huì)地位等條件掛鉤，并將聲譽(yù)反應(yīng)機(jī)制與地方財(cái)政政策自由度聯(lián)系起來(lái)。如果地方政府違約，那么這種違約行為就會(huì)被記錄并累積，當(dāng)達(dá)到一定的限度，或者對(duì)違約者進(jìn)行懲罰，或者不再給予違約者彈性較大的自由度。但是，研究也表明在政府任期屆滿或者主要官員更替前，政府有更大的可能透支前期的聲譽(yù)違約來(lái)給自己帶來(lái)更多的回報(bào)。因此，針對(duì)與財(cái)政政策相關(guān)的聲譽(yù)機(jī)制的設(shè)計(jì)可能需要超過(guò)政府任職時(shí)間，以此來(lái)對(duì)其進(jìn)行更長(zhǎng)時(shí)間的約束。