本社記者 祁彪

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改革開放的四十年，不僅僅是經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的四十年，也是社會主義法治體系逐步完善的四十年，更是社會各界不管是經(jīng)濟(jì)、法治乃至生活理念發(fā)生劇烈變革的四十年。

而從最早的“外資三法（中外合資經(jīng)營企業(yè)法、外資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法）”到2019年3月15日十三屆全國人大二次會議表決通過的《中華人民共和國外商投資法》，從某種意義上，恰恰記錄和反映了改革開放四十年我國在經(jīng)濟(jì)、法治乃至理念上的這些變化。

回顧“外資三法”到外商投資法的演進(jìn)過程，不僅僅只是為了銘記，更是一種對未來繼續(xù)深化改革開放的展望和期待。

改革開放初期陸續(xù)出臺“外資三法”

曾有文章指出，1979年十一屆三中全會的召開是中國現(xiàn)代發(fā)展史上的一個改革“標(biāo)桿”，在改革開放總設(shè)計師鄧小平的倡導(dǎo)下，經(jīng)全會一致通過的改革開放政策使中國邁入了一個新的發(fā)展紀(jì)元。

就是在這一時期，為我國改革開放政策護(hù)航近四十年的“外資三法”陸續(xù)出臺。

1978年12月，鄧小平就明確提出制定外國人投資法。

“當(dāng)時我們的經(jīng)濟(jì)體制還是非常高強度的計劃經(jīng)濟(jì)體制，哪怕1982年憲法頒布后，我國的這種計劃經(jīng)濟(jì)體制特征仍然被確立。在這種經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)經(jīng)營的六大要素即人、財、物、供、產(chǎn)、銷都是服從計劃的，都是被計劃支配的。在這種情況下，如果引進(jìn)外資，顯然來自市場經(jīng)濟(jì)體制的外資不可能接受這種經(jīng)濟(jì)體制的支配，而當(dāng)時中國又沒有民營經(jīng)濟(jì)模式可供參考，這種情況下，引進(jìn)外資該如何管理和規(guī)范？在這種情況下，制定一部切實可行的法律就非常必要了?！钡谑龑萌珖舜蟠?、全國人大憲法和法律委員會委員、中國社會科學(xué)院學(xué)部委員孫憲忠說。

于是，中外合資經(jīng)營企業(yè)法應(yīng)運而生。

1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了中外合資經(jīng)營企業(yè)法，這是我國第一部關(guān)于外商投資的專門法律，也是我國改革開放新時期第一批出臺的7部法律之一，可見其分量之重。

“中外合資經(jīng)營企業(yè)法為了擴(kuò)大國際經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，允許外國公司企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或個人按照平等互利的原則，經(jīng)中國政府批準(zhǔn)，在中華人民共和國境內(nèi)，同中國的公司或企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織共同舉辦合營企業(yè)而設(shè)定的法律?！?孫憲忠說。

中外合資經(jīng)營企業(yè)法出臺后不久，1980年4月10日，中國第一家中外合資企業(yè)——北京航空食品有限公司被批準(zhǔn)成立，5月1日公司在北京正式掛牌。

此后，為了擴(kuò)大對外經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，促進(jìn)中國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中華人民共和國允許外國的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個人(以下簡稱“外國投資者”)在中國境內(nèi)舉辦外資企業(yè)，保護(hù)外資企業(yè)的合法權(quán)益，1986年4月12日，第六屆全國人民代表大會第四次會議通過了外資企業(yè)法。

為了擴(kuò)大對外經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，促進(jìn)外國的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個人按照平等互利的原則，同中華人民共和國的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織在中國境內(nèi)共同舉辦中外合作經(jīng)營企業(yè)，1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了中外合作經(jīng)營企業(yè)法。

這三部法律被稱為“外資三法”。除“外資三法”外，國務(wù)院、有關(guān)部門和地方還陸續(xù)制定了一大批有關(guān)外商投資的實施性、配套性法規(guī)和規(guī)章。

開辟市場經(jīng)濟(jì)的試驗田

孫憲忠表示，“外資三法”的陸續(xù)出臺意義重大，從某種意義上來說甚至是開天辟地的一件事。

“剛才說到我國當(dāng)時還是計劃經(jīng)濟(jì)體制，在這種情況下，‘外資三法’的出臺，實際上就是標(biāo)志著我國從法律層面上在這種鐵板一塊的計劃經(jīng)濟(jì)體制中開辟了一塊市場經(jīng)濟(jì)的試驗田。外資企業(yè)不用遵照計劃經(jīng)濟(jì)的模式，而是依照市場經(jīng)濟(jì)的原則調(diào)動人、財、物、供、產(chǎn)、銷等要素，這在當(dāng)時人們普遍認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)、資本主義是洪水猛獸的情況下，可以想象這是一件多么不容易、意義多么重大的改變?！睂O憲忠說。

而隨著“外資三法”的施行、外資的進(jìn)入，使得我國經(jīng)濟(jì)、法治以及理念上都發(fā)生了巨大的變化。

“那個年代，從教科書到各種宣傳到行政政策，對于資本主義和市場經(jīng)濟(jì)的宣傳基本都是負(fù)面的，甚至用剝削壓迫、洪水猛獸等一些非常不好的詞來形容它們，人們已經(jīng)形成了一種固執(zhí)的理念。然而，隨著外資及市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入，這種理念逐漸地在開始發(fā)生變化。從個人層面上，人們發(fā)現(xiàn)外資并沒有那么可怕，甚至他們的產(chǎn)品和服務(wù)不僅滿足了我們當(dāng)時體制下的不足，而且極大改善了我們的生活需求。而從整個國家發(fā)展的層面，當(dāng)時我們的國力非常薄弱，外資的進(jìn)入解決了我們急需的資金問題，而且他們并沒有沖垮我們原本的經(jīng)濟(jì)，反而使我們的市場更有活力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更快速強健。我們的就業(yè)增加了，稅收增加了，經(jīng)濟(jì)更好了，生活水平更高了。正是通過‘外資三法’開辟的這塊市場經(jīng)濟(jì)的試驗田，提供了一個鮮活的樣本，讓人們的理念逐漸開始轉(zhuǎn)變，人們才認(rèn)識到了市場經(jīng)濟(jì)并不是洪水猛獸，反而是一個非常好的東西，我國改計劃經(jīng)濟(jì)體制為中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，也就水到渠成順理成章了?！睂O憲忠說。

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從1980年4月10日北京航空食品有限公司被批準(zhǔn)成立，截至2018年年底，我國累計設(shè)立外商投資企業(yè)約96萬家。數(shù)據(jù)顯示，2018年，我國實際使用外資近1350億美元，較1990年的101億美元增長13倍。截至2018年年底，我國累計實際使用外資總額超過2.1萬億美元。

而在外資企業(yè)不斷發(fā)展壯大的過程當(dāng)中，“外資三法”功不可沒，為我國外商投資企業(yè)提供了有力的法治保障。

“習(xí)近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話曾經(jīng)指出，建立中國共產(chǎn)黨、成立中華人民共和國、推進(jìn)改革開放和中國特色社會主義事業(yè)，是五四運動以來我國發(fā)生的三大歷史性事件，是近代以來實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的三大里程碑。由此可見改革開放的歷史地位，這里面包含了對于外資企業(yè)的肯定，也從側(cè)面說明‘外資三法’具有多么重要的意義?！睂O憲忠說。

不斷完善的外資立法體系

“外資三法”制定時期，我國還是計劃經(jīng)濟(jì)體制，不可避免帶有計劃經(jīng)濟(jì)體制的色彩。實際上，在改革開放的四十年間，以“外資三法”為主要內(nèi)容的外資立法經(jīng)歷過多次修正和完善。

縱觀這個過程，可以分為兩個階段，第一個階段為從1979年至2000年的前二十年，這一階段主要以豐富“外資三法”為主的外資立法框架內(nèi)容為主，而這一階段又可以分為兩個階段。

從1979年至1992年。這一階段，中國利用外資的重心在于引進(jìn)外資的“數(shù)量”，實際吸收的外資質(zhì)量不高。截至1992年年底，每項投資平均僅為40.72萬美元，創(chuàng)辦的投資項目大多數(shù)檔次不高，以勞動密集型項目為主。從立法形式上看，這一階段，我國的企業(yè)立法由于仍受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，采取的是“主體立法”的模式，即根據(jù)企業(yè)所有制形式的不同，分別制定不同的企業(yè)法律。針對國營企業(yè)，有《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》；針對集體所有制企業(yè)，有《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》和《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》；針對私營企業(yè)，有《私營企業(yè)暫行條例》；針對外商投資企業(yè)，有專門的外商投資企業(yè)法。由此，也就產(chǎn)生了內(nèi)外資企業(yè)適用不同法律的 “雙軌制”立法體制，從而形成對內(nèi)外資企業(yè)的差別待遇。 而在這一時期，“外資三法”之一的中外合資經(jīng)營企業(yè)法，根據(jù)1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法〉的決定》，進(jìn)行了第一次修正。

而從1992年至2000年的第二階段，我國的外資立法進(jìn)入了一個新的轉(zhuǎn)型時期。1993年對憲法作了一次重要修改，最終確立中國將實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，意味著內(nèi)外資企業(yè)要成為平等的市場主體。反映在立法上，就是要采取“行為立法”的模式，即根據(jù)各類企業(yè)的行為，而不是按照其身份立法，由此將帶來內(nèi)外資企業(yè)立法的統(tǒng)一，使企業(yè)立法由“內(nèi)外分立”的雙軌制立法體制向“內(nèi)外合一”的單軌制立法體制轉(zhuǎn)化。

在改革開放的后二十年，尤其是進(jìn)入到新世紀(jì)，以中國加入世界貿(mào)易組織為標(biāo)準(zhǔn)，我國利用外資的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，作為外資立法骨架和基礎(chǔ)的“外資三法”都于這一時期進(jìn)行了一次修訂。

其中，外資企業(yè)法根據(jù)2000年10月31日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國外資企業(yè)法〉的決定》，進(jìn)行了第一次修正；中外合作經(jīng)營企業(yè)法也是根據(jù)2000年10月31日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法〉的決定》，進(jìn)行了第一次修正。而中外合資經(jīng)營企業(yè)法則根據(jù)2001年3月15日第九屆全國人民代表大會第四次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法〉的決定》，進(jìn)行了第二次修正。

順應(yīng)需要 “合三為一”

“進(jìn)入新時期，‘外資三法’又于2016年和2017年進(jìn)行過修正?？偟膩碚f，雖然‘外資三法’在近四十年中為外商投資企業(yè)在我國發(fā)展創(chuàng)造了良好法治環(huán)境，對推動改革開放偉大歷史進(jìn)程發(fā)揮了重要作用，但是在新形勢下，‘外資三法’已經(jīng)難以適應(yīng)新時代改革開放實踐的需要。”孫憲忠說。

孫憲忠進(jìn)一步解釋道：“回顧‘外資三法’的制定歷程，由于計劃經(jīng)濟(jì)的特殊歷史背景，從某種意義上說‘外資三法’是帶有試探和試驗意義的立法。引進(jìn)外資究竟該如何引？是小規(guī)模還是大規(guī)模？哪些領(lǐng)域可以引入？等等，這些問題，這些立法其實和改革開放一樣，都是處在摸著石頭過河的狀態(tài)。最早的傳統(tǒng)觀點中，企業(yè)是國家所有權(quán)的客體，而隨著1993年確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，內(nèi)容就完全變了，就連公有制企業(yè)也成為市場經(jīng)濟(jì)的主體。而隨著改革開放取得巨大成就，引入外資帶來的巨大效益，包括市場經(jīng)濟(jì)觀念逐步深入人心，‘外資三法’相對保守和謹(jǐn)慎的立法理念和條款就已經(jīng)顯得不合時宜，難以適應(yīng)如今這個時代的需要。此外，隨著公司法、合伙法、物權(quán)法、合同法、破產(chǎn)法等一系列先進(jìn)法律的出臺，‘外資三法’不管是從立法理念還是具體條款都有與之相重合甚至沖突的地方。此時‘外資三法’已經(jīng)不是引領(lǐng)時代的法律，而是成為落后時代、阻礙時代發(fā)展的法律，而這個問題通過修修補補的修正方式是無法解決的。因此，重新出臺一部外商投資的相關(guān)法律，便成了必然選擇?！?/p>

正是基于上述原因，近幾年呼吁廢止“外資三法”，重新制定一部新的外商投資法律的呼聲漸高。

在此背景下，2011年商務(wù)部研究院外資研究所受命開始修法研究工作，并于翌年提交了一份“外資三法”的修法可行性研究報告。

2015年1月19日，商務(wù)部公布《中華人民共和國外國投資法(草案征求意見稿)》，向社會公開征求意見。

在全國人大常委會頒布了《關(guān)于修改〈中華人民共和國外資企業(yè)法〉等四部法律的決定》之后，2018年12月初，商務(wù)部、發(fā)改委、司法部征求中央財辦、外交部、財政部、人民銀行等72個中央有關(guān)單位以及地方政府的意見，形成了《中華人民共和國外商投資法(草案)》。

2018年12月26日，第十三屆全國人大常委會第七次會議對這一草案進(jìn)行了初次審議，同一天，該草案在中國人大網(wǎng)公布，向社會征求意見。

2019年1月29日～30日，全國人大常委會再次審議了這一草案，并明確將它提請今年十三屆全國人大二次會議審議。有觀點認(rèn)為，外商投資法立法進(jìn)程加速，既表明體制內(nèi)外對其強烈期待，也表明參與立法工作的人大代表和相關(guān)人士對主要問題已基本達(dá)成共識，更體現(xiàn)了決策層對草案的大致肯定。

終于，在萬眾期待中，2019年3月15日，十三屆全國人大二次會議表決通過了《中華人民共和國外商投資法》，并于2020年1月1日起施行。一個嶄新的時代即將開啟。