劉俊

摘要：一直以來，控制房價過快增長是宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)，地價作為房價組成的重要部分之一，其上漲的狀況與房價的調(diào)控效果息息相關(guān)。針對當(dāng)前地價持續(xù)上漲的現(xiàn)狀，國家擬定了《國有建設(shè)用地有償制度改革實(shí)施方案》，在方案中針對國有土地出讓的手段，也就是拍賣和招標(biāo)，分別進(jìn)行了調(diào)整，希望可以對地價起到抑制的作用?？紤]到招標(biāo)與拍賣兩種手段之間的差異，文章分別對拍賣與招標(biāo)在國有建設(shè)用地出讓中的利弊展開了分析。

關(guān)鍵詞：地價;國有建設(shè)用地;使用權(quán);拍賣;招標(biāo)

作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革中的組成部分，土地使用權(quán)的改革也在不斷的深入，其市場化的趨勢也較為明顯。當(dāng)前，招標(biāo)、拍賣等手段的出現(xiàn)，成為了國有建設(shè)用地出讓使用的主要手段。然而，隨著我國房地產(chǎn)市場的高速發(fā)展，在房價不斷上升的當(dāng)下，公民正常的住房保障受到了極大的威脅。地價作為房價上升的主要推手，對其上漲也需要進(jìn)行抑制。通過探索拍賣、招標(biāo)這兩種土地出讓手段，可以在一定程度上起到抑制地價的作用。本文將對拍賣和招標(biāo)兩種土地出讓手段進(jìn)行比較，分別就兩種手段的利弊展開思考。

一、拍賣、招標(biāo)在國有建設(shè)用地使用權(quán)

（一）拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)

1. 內(nèi)涵

采取拍賣的手段來對國有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行出讓，主要是指國家的土地管理部門，在指定的時間、地點(diǎn)，要求符合競拍需求的競拍者到達(dá)現(xiàn)場，并由政府來指定中介機(jī)構(gòu)來開展拍賣，對某一個地塊的使用權(quán)按照“價高者得”的原則來進(jìn)行出讓的一種手段。拍賣要求競拍方不能夠少于三人，若少于三人，則政府將不使用拍賣手段來實(shí)施出讓，而直接采用掛牌方式。一般情況下來講，拍賣出讓的國有建設(shè)用地使用權(quán)，普遍是具有經(jīng)營性較強(qiáng)、價值極高等特點(diǎn)的土地。

2. 流程

拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)需要?dú)v經(jīng)以下流程：首先，需要國土資源局來為拍賣做一些準(zhǔn)備工作，涉及到將土地拍賣年度出讓計劃進(jìn)行有效規(guī)劃、對土地實(shí)施價值評估來確定拍賣底價、制定拍賣方案等;其次，政府需要將拍賣須知等相關(guān)情況進(jìn)行公布;在拍賣中，始終堅持“價高者得”的拍賣原則，來確定土地受讓人的人選。最后，土地管理部門需要與土地受讓人進(jìn)行合同的簽訂，并要求受讓人在法律規(guī)定期間以內(nèi)將出讓金進(jìn)行上交。

（二）招標(biāo)出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)

1. 內(nèi)涵

國有建設(shè)地使用權(quán)的招標(biāo)出讓手段，主要指國家土地管理部門對土地實(shí)施公開的招標(biāo)。是競標(biāo)對象以上交標(biāo)書的形式，并在指定的時間、地點(diǎn)參與標(biāo)書的公開評標(biāo)，以此來使土地出讓人得到確定的一種手段。招標(biāo)出讓作為國有土地使用權(quán)出讓的一種手段，通常適用于專用程度較高、范圍較廣等特征的土地。

2. 流程

招標(biāo)出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，主要遵循以下流程來展開：首先土地管理部門需要將招標(biāo)的公告進(jìn)行發(fā)布，土地的詳細(xì)信息以及招標(biāo)文件都需要在公告中涵蓋;投標(biāo)人參與招標(biāo)首先需要進(jìn)行標(biāo)書的制作，標(biāo)書的內(nèi)容對競標(biāo)有著決定性的作用;國土資源部門需要對具體評標(biāo)的時間、地點(diǎn)進(jìn)行確立，并接受其他競標(biāo)者與社會公眾的監(jiān)督與參與;在評標(biāo)的過程中，需要國土資源部門中的人員將評標(biāo)委員會建立起來，并對競標(biāo)中的價格、方案、資質(zhì)以及各種綜合實(shí)力進(jìn)行全方位考慮，最終來使中標(biāo)人得到確定，再按照規(guī)范性的法律要求進(jìn)行公布。

二、我國國有土地市場地價升高的原因

（一）政府過度干預(yù)

土地出讓方案在出臺以后，主要由國土資源部門來負(fù)責(zé)落實(shí)，因此，國土資源部門承載著組織者的責(zé)任與作用。而從實(shí)際形勢來看，國土資源部門所發(fā)揮的職能與作用已經(jīng)超出了組織者的范圍，并在國有建設(shè)用地的拍賣、招標(biāo)流程中掌握了控制的主動權(quán)，目前尚缺乏合理的監(jiān)管機(jī)制來對其進(jìn)行管理與制約。具體來說，拍賣與招標(biāo)多數(shù)都是在國土資源下屬的交易中心來實(shí)施，而不是在專業(yè)中介拍賣公司的手下進(jìn)行;且相關(guān)的管理監(jiān)督機(jī)制對國土資源部門所實(shí)施的監(jiān)管，往往都是流于表面，無法發(fā)揮真正的效果。

（二）濫用權(quán)力

當(dāng)前，政府內(nèi)部人員與受讓人進(jìn)行合謀的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，這種濫用權(quán)利的行為，使國有建設(shè)用地在拍賣以及招標(biāo)出讓當(dāng)中，違背了出讓原則?？梢园l(fā)現(xiàn)，政府與受讓人之間的利益趨同，使政府中人員為了追求利益，采用非法手段來影響國有建設(shè)用地的出讓。從實(shí)際情況來看，土地評估價格等信息將無法得到正確評估，這也使得拍賣、招標(biāo)等手段的作用不能得以顯現(xiàn)。在這種情形下，地價將會受到影響，進(jìn)而使土地市場偏離健康的發(fā)展方向。

（三）權(quán)利管理混亂

當(dāng)前，我國有關(guān)于土地的法律關(guān)系較為復(fù)雜，涉及的土地權(quán)益涵蓋了土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等。在錯綜復(fù)雜的土地法律關(guān)系中，各種權(quán)利主體之間經(jīng)常會爆發(fā)沖突，在一定程度上使土地的出讓效率也得到了降低，進(jìn)而加持了土地出讓的成本。同時，執(zhí)法部門以及相關(guān)的土地管理機(jī)構(gòu)，在面對復(fù)雜的土地權(quán)益沖突時，沒有對其實(shí)施有效的管理。在混亂的管理中，建設(shè)用地的出讓，使規(guī)劃部門無法履行相關(guān)制度，進(jìn)而使各部門之間不能夠良好溝通，造成職能管理的混亂，影響了土地市場，導(dǎo)致地價升高。

三、拍賣、招標(biāo)在國有建設(shè)用地出讓中的利弊比較

（一）前期準(zhǔn)備

拍賣與招標(biāo)手段在國有建設(shè)用地出讓的前期準(zhǔn)備工作中，其流程比較類似。主要包含了對土地用途的規(guī)劃，以及對具體出讓地塊的確定。通過擬定招標(biāo)或拍賣公告，來對地價展開合理評估。在前期的準(zhǔn)備工作中，底價評估是核心環(huán)節(jié)。招標(biāo)的底價通常會基于土地成本的估算，若低價的誰當(dāng)?shù)陀诔杀竟浪?，政府將不再進(jìn)行出讓。而從同宗土地數(shù)值來講，招標(biāo)底價與拍賣底價將處于同一數(shù)值。因此，拍賣與招標(biāo)在前期準(zhǔn)備當(dāng)中的流程基本一致。

（二）競拍、評標(biāo)

拍賣流程中，競拍環(huán)節(jié)是整個流程的關(guān)鍵，并關(guān)系到土地出讓的過程是否公正。拍賣是一種非常透明的所有權(quán)轉(zhuǎn)移手段，并直接決定出價高的競拍者為土地受讓權(quán)。因此，拍賣中的競拍環(huán)節(jié)非常公正公開。而招標(biāo)相對于拍賣，其評標(biāo)的流程相對更加復(fù)雜。通常情況下，國土資源部門會建立起評標(biāo)小組，主要由5人以上的專家所組成，并在保密的環(huán)境下實(shí)施評標(biāo)。最終，會對所有評分結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計，使得分最高的獲得土地受讓權(quán)。從拍賣與招標(biāo)的核心環(huán)節(jié)來看，拍賣中的競拍環(huán)節(jié)的透明性與公正性要明顯高于招標(biāo)。

（三）合同簽訂

土地受讓人在確定以后，國土資源部將與其簽訂《土地出讓合同》以及《確認(rèn)成交書》兩份合同，用以保障土地出讓人掌握建設(shè)用地的使用權(quán)。而在合同簽訂的流程當(dāng)中，將不再對受讓人進(jìn)行變更，也不再設(shè)有競爭的環(huán)節(jié)，其具有公開性與公平性兩種特征。然而，當(dāng)前受讓程序的合法性與合理性缺乏一定的監(jiān)管，這是拍賣與招標(biāo)兩種手段都較為欠缺的地方。

四、結(jié)論

隨著我國地價持續(xù)上升，土地市場化不可避免，招標(biāo)與拍賣作為國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場化手段，其在地價上升中也充當(dāng)著重要的角色。在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)，由于政府對土地市場的干預(yù)過度，還存在著濫用權(quán)力以及權(quán)利管理混亂等現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致地價持續(xù)上漲。通過對招標(biāo)、拍賣兩種手段進(jìn)行具體分析，發(fā)現(xiàn)招標(biāo)相較于拍賣將更容易促使地價上升。而拍賣相對于招標(biāo)，出讓過程更具有公平性與透明性;招標(biāo)中的評標(biāo)過程很容易為串謀提供契機(jī)，進(jìn)而阻礙國有建設(shè)用地出讓的健康發(fā)展。因此均衡利弊來看，在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓手段中，拍賣明顯優(yōu)于招標(biāo)，其在土地出讓中的比例需要得到優(yōu)化加強(qiáng);同時，要注意對招標(biāo)的比例進(jìn)行控制，使一些非法手段無法鉆招標(biāo)流程中的空子，以此來使我國土地市場的健康發(fā)展進(jìn)程獲得推動。

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（作者單位：桂林市公共資源交易中心）