(天津商業(yè)大學(xué) 天津 300134)

一、跨域水污染的定義及特征

(一)跨域水污染的定義。跨域水污染顧名思義，就是指一條河流的污染范圍超越某個(gè)單一的行政區(qū)域。而由于河流干流或支流污染源的流動性，導(dǎo)致水體對鄰近一個(gè)或多個(gè)行政區(qū)的污染狀況。

中國境內(nèi)的大江大河多數(shù)超過一個(gè)行政區(qū)域，而太湖流域則經(jīng)過三省一市。主要行政區(qū)劃位于江蘇省以南區(qū)域，屬嘉興市、湖州市兩市和浙江省杭州市的一部分，大部分為上海市。其中江蘇省占一半以上，浙江省占三分之一，上海市占十分之一，安徽省則占少數(shù)。流域水污染將影響許多行政區(qū)域的居民生活。解決跨越多個(gè)行政區(qū)域的河流的跨域水污染難題，已成為我國跨域水污染控制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

(二)跨域水污染的特征。1.污染的跨區(qū)域性。水作為人人都可平等享有的自然資源，不會因?yàn)樾姓^(qū)域的劃分而改變自身固有的規(guī)律。由于水資源的自然流動，流域任何部分所造成的污染都會對其他區(qū)域造成毀壞，從而表現(xiàn)出跨區(qū)域的特點(diǎn)。2.影響的廣泛性。水具有流動性的特點(diǎn)，只要有污水流動的地方，如周圍居民，單位，工廠等，都能遭到大小不同的影響。跨區(qū)域水污染往往侵犯周邊單位、居民的切身利益，法律糾紛對象也具備普遍性的特點(diǎn)。3.治理的綜合性。解決我國的跨域水污染問題，我們需要把一個(gè)地區(qū)、一個(gè)流域乃至一個(gè)行政區(qū)劃作為統(tǒng)一完整的體系來加強(qiáng)區(qū)域間的合作。只有從源頭協(xié)作保護(hù)的角度出發(fā)，從行政管理學(xué)以及生態(tài)學(xué)的角度審視跨領(lǐng)域治理問題，才能解決環(huán)境與區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)問題。

二、地方政府的協(xié)作困境原因

(一)壓力型體制。1.地方政府官員政治晉升壓力。領(lǐng)導(dǎo)干部終身制已經(jīng)廢除，官員不論年齡可破格提拔。但對于今天的大多數(shù)積極進(jìn)取的干部來說，這意味著他們必須提前完成晉升，才能達(dá)到年度比較標(biāo)準(zhǔn)。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部集中力量提高自己的工作成績，提高自己的數(shù)據(jù)，保證自己在任期內(nèi)取得顯著成績。為了在一定時(shí)期內(nèi)取得顯著成效，政府干部只能選擇肉眼可見且耗時(shí)短的建設(shè)項(xiàng)目，即使是有些效率過高的項(xiàng)目可能會在一定程度上對生態(tài)環(huán)境的平衡造成嚴(yán)重破壞。對于改善生態(tài)環(huán)境和長期項(xiàng)目的保護(hù)作用不大的項(xiàng)目關(guān)注度低，如本文中太湖流域的水污染。2.地方政府GDP政績考核壓力?，F(xiàn)在提倡嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合的用人管理體制下，厚愛的前提是作出一定的實(shí)效，但由于跨域治理過程漫長、見效較慢，部分官員由于政績考核而對流動性的區(qū)域污染造成輕視，逐漸偏于選擇短期內(nèi)能展現(xiàn)其政績的方式，這是官員錯(cuò)誤政績觀的體現(xiàn)。

(二)地方行政分割體制。由于行政體制是以省級為主，系統(tǒng)性的合作關(guān)系尚未在省級政府間形成，只把自己行政區(qū)域內(nèi)的流域水污染問題處理好就算完成了既定的目標(biāo)。加之前面提到的跨流域污染的特征，水域具有流動性，流域內(nèi)的上中下游是一根繩上的螞蚱，關(guān)系緊密，也導(dǎo)致地方政府之間很難形成系統(tǒng)性的合作關(guān)系。

按照現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的太湖流域的管理工作是當(dāng)?shù)乜h級以上政府部門。形成“條塊分割、權(quán)責(zé)不清”的無效體制，各職能部門根據(jù)其職能范圍對太湖流域管理的具體內(nèi)容進(jìn)行管理。地方政府以行政區(qū)劃為依據(jù)，對轄區(qū)內(nèi)的流域進(jìn)行綜合管理。這一流域管理體制使得流域管理支離破碎、互相推諉，沒有統(tǒng)一有效的集中管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致各職能部門和地方政府有利爭利、有責(zé)諉責(zé)政治亂象。

(三)利益協(xié)調(diào)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制匱乏。地方政府之間沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，只有存在共同利益或上級政府的委派和命令才能促使其合作。其中，建立利益補(bǔ)償機(jī)制在地方政府合作中發(fā)揮著重要作用。在財(cái)政體制和以分稅制為特征的環(huán)境分工責(zé)任制下，各地方政府都把地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要目標(biāo)，長期忽視了對水環(huán)境的保護(hù)和治理。太湖流域缺乏利益協(xié)調(diào)機(jī)制，整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡將難以維持。

制訂有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是重點(diǎn)。這是一個(gè)有效利用水域資源和科學(xué)維護(hù)和管理環(huán)境的機(jī)制。這一機(jī)制的表達(dá)思路是，根據(jù)流域內(nèi)的不確定性，上下游相互補(bǔ)充。即當(dāng)上游出現(xiàn)水問題時(shí)，下游應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充上游。

(四)政府內(nèi)部信息共享機(jī)制的缺失。水污染治理需要與各部門協(xié)調(diào)，如果不同地區(qū)的地方政府之間沒有有效的資源信息共享機(jī)制，對其他地區(qū)情況不能進(jìn)行有效了解，制訂決策是依據(jù)只能根據(jù)自身，不能從整個(gè)地區(qū)進(jìn)行思考，缺乏科學(xué)性，從而加大了構(gòu)建政府信息共享平臺的難度。蘇著滬三地在太湖流域已初步制定協(xié)作政策，共同建設(shè)高效、科學(xué)的信息資源共享中心。這一機(jī)制有賴于云計(jì)算和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，但是現(xiàn)有的技術(shù)信息平臺還不完善，無法做到共享，在實(shí)際應(yīng)用過程中出現(xiàn)很多問題。需要建立和改進(jìn)國家和跨界信息共享平臺以及合理和有效的信息共享模式，讓互聯(lián)網(wǎng)+平臺提供有力后盾保障。

一個(gè)健全完整的信息資源同享的機(jī)制應(yīng)該由以下幾方面組成。首先，建立污染水質(zhì)的工廠公司的名單信息管理系統(tǒng)，；其次，在規(guī)劃布局、具體步驟及有關(guān)水域污染的進(jìn)度等方面，對水域污染的規(guī)劃布局、具體步驟及相關(guān)進(jìn)展進(jìn)行宣傳。再次，對每家工廠造成的水污染進(jìn)行評估并責(zé)令其限期整改。最后，各部委經(jīng)常展開線上或者線下的研究和討論，保持良好的合作關(guān)系。

三、其他國家經(jīng)驗(yàn)借鑒

位于北美洲中部的五大湖泊是世界上最大的淡水湖，世界地表淡水總量的五分之一來自五大湖。1980年代，北美鋼鐵總產(chǎn)量一半以上來自大湖流域的鋼鐵公司。隨著大量工業(yè)企業(yè)的出現(xiàn)，汽車的日益普及，化肥和農(nóng)藥的廣泛使用，大湖地區(qū)受到了嚴(yán)重的污染。一度以“鐵銹帶”、“棕色田野”而遠(yuǎn)近聞名。美國和加拿大政府簽署協(xié)議，成立專門機(jī)構(gòu)共同控制五大湖地區(qū)的水污染。截止本世紀(jì)初，大湖地區(qū)的水體質(zhì)量得到有效提高，周圍生態(tài)環(huán)境也得到改善。在共同治理水污染、保護(hù)大湖的過程中，地方政府在達(dá)成有效共識、制訂保護(hù)協(xié)定、樹立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、展開技術(shù)指導(dǎo)、增強(qiáng)國家支持、第三方參與等方面積累了經(jīng)驗(yàn)。初步形成了一套有效的跨域協(xié)調(diào)制度。

四、跨域治理的措施

中央在全省流域管理中起著監(jiān)督和引導(dǎo)的作用。主要治理機(jī)構(gòu)主要由地方政府部門如水利部門、環(huán)境保護(hù)局等共同主持。

不同于省級政府的“一概治理”，跨域統(tǒng)一治理的新型模式中地方政府能夠獲得更多的自治權(quán)和選擇權(quán)。在各省的利益驅(qū)使下，省級政府部門率先協(xié)調(diào)城市?？h級政府充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，流域內(nèi)政府更傾向于同級之間的協(xié)調(diào)，確保實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)協(xié)作，共同行動。為此，我們要以黨和政府領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)體制為基本原則，親自抓、全面負(fù)責(zé)。逐步將地方制定的水環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)和污染總量控制指標(biāo)劃分為市、縣，實(shí)行河長制以及街長負(fù)責(zé)制。同時(shí)，重視各部門分工，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段。確保實(shí)現(xiàn)行政區(qū)內(nèi)流域治理目標(biāo)。中央政府應(yīng)當(dāng)促使地方政府多部門間合作，聯(lián)合監(jiān)管和檢測部門，讓民間企業(yè)和第三方非營利團(tuán)體參與到跨域治理當(dāng)中來，調(diào)動各方積極性。