(云南民族大學 云南 昆明 650000)

一、研究的背景及意義

政府在十八屆第三次會議中提出了要實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的總要求。按照治理理論的核心概念：其一，多主體、多中心意味著政府價值觀念應向民主化轉變；其二，這也對我國的行政體制改革提供了理念，這意味著政府組織權力控制、部門設置、人事制度等方面的變革?；鶎诱畬ι霞壵叩膱?zhí)行就是在這樣一種環(huán)境中來完成的。權力的大小、機構的精簡、制度的設計等行政改革，本身就意味著基層政府政策執(zhí)行能力的大小。

學者周雪光教授指出基層政府“共謀行為”是在中性意義上使用的一個分析概念。這種現(xiàn)象在很多情況下是基層政府執(zhí)行政策時所表現(xiàn)的靈活性和適應性,是制度創(chuàng)新的一個重要源泉。i盡管這些行為是政府所盡力要規(guī)避的，但這些行為的重復出現(xiàn)，往往是建立在當前的組織環(huán)境、權力環(huán)境和制度環(huán)境的基礎之上的，分析這些問題，對完善我國政策目標的有效實現(xiàn)，無疑具有重要的意義。

二、“共謀行為”的現(xiàn)象闡述

共謀行為在諸多學科有著不同的解釋，在行政學的視野下，“共謀行為”成為研究政府組織學尤其是基層政府行政行為的重要概念，沿用周雪光教授的定義：共謀現(xiàn)象的發(fā)生主要基于基層政府和上級政府之間的，采取合作、互通的方式，其目的在于應對來自上級的政策

法令和檢查監(jiān)督，這種相互配合的互動過程，是一種中性的行為。

其中，最明顯的莫過于聯(lián)合應對監(jiān)督考核的策略。有這么一個案例：

省市縣都組織檢查。當省里來檢查時,市、縣、鎮(zhèn)聯(lián)合起來對付省的檢查團;當市里來檢查時,縣鎮(zhèn)就聯(lián)合起來對付市里的檢查團。省里到縣里檢查時,事先不通知去哪個鎮(zhèn)或村。但是,實際上各地政府都聯(lián)合起來對付檢查團。省里來的時候,市里縣里就提前來打招呼:“你們那里的問題處理好……”檢查團到了縣里,各個鎮(zhèn)都得到通知,嚴陣以待。

這種上下級政府聯(lián)合起來應對上級政府檢查考核的現(xiàn)象，是普遍存在的。國內(nèi)諸多媒體也十分關注并報道了這些現(xiàn)象，基層政府聯(lián)合起來針對上級政府的這種組織行為，是共謀行為的直接表現(xiàn)。除此之外，不僅僅是監(jiān)督考核，其他行為也能反映出共謀行為的特征。例如，在煤礦安全事故中，基層政府明明了解事情，卻往往隱瞞信息，知情不報，再者如廈門px事件、江蘇啟東事件，政府官員濫用權力，一旦社會危機爆發(fā)，往往就能利用編織好的“朋友圈”和自身的權力“大事化小、小事化了”等等，都完全具備了“共謀現(xiàn)象”的行為特征。

三、產(chǎn)生共謀現(xiàn)象的組織基礎、制度基礎和權力特征

1.我國當前看科層化的行政體制為基層政府的“共謀行為”提供了組織基礎。誠如前文指出，當前我國行政體制的組織設計旨在“上傳下達，令行禁止”，這種科層化的設計往往為基層政府的共謀行為提供了活動的空間。一方面，科層制的設計盡管層層認為下包，結構等級嚴謹，但是，注入如組織中的政策執(zhí)行過程往往與政策制定的目標和價值不在一套通道上，而是時斷時續(xù)的。這種環(huán)境下，在政策執(zhí)行的過程中，基層政府與上級政府信息的不對稱，往往會產(chǎn)生偏離、扭曲決策目標和決策意圖的現(xiàn)象；除此之外，組織中的成員往往不是科層制結構中所設想的機械的執(zhí)行任務的人，而是帶有個人主觀意識和情感色彩的，眾所周知，為提高政策和執(zhí)行效率，我國當前行政組織內(nèi)部實行的是“首長負責制”，不能排除他們把個人利益附加于政策執(zhí)行的過程，諸多事例已經(jīng)反映出這一點；一方面，無論是哪一級政府，其都是公共“組織”，組織本身就是政府“共謀”的載體。

2.制定的“軟化”與“硬化”為基層政府的共謀行為提供了制度環(huán)境。對于制度的“軟化”往往表現(xiàn)在于政府制定方案和制度文件中“相關”、“意見”和“建議”之中。誠然，基層政府面對實際政策問題的復雜性、多變性是政策制定者不能掌控的，這種條文的制定基于信息的不對稱和難以掌控的特征，往往賦予了基層政府執(zhí)行靈活性的空間，與前文的“變通”

一樣，應辯證的看待這種靈活性，一方面，能為基層政府政策的執(zhí)行減輕負擔，一方面，又為其“共謀現(xiàn)象”提供了空間；對于制度的“硬化”，則主要表現(xiàn)在監(jiān)督考核后的激勵機制的設計上，例如；“精準扶貧”政策下“一票否決”的制定往往迫使下級政府不得不聯(lián)合起來，應對上級的各種考核。如果考核不達標，基層官員往往會承擔“連帶責任”，可能縣級政府和鄉(xiāng)一級政府官員的仕途會受到影響，這種情況下，基層政府不同層級的政府官員變饞了利益一致的行為特征，其任務目標不再是“扶貧”，而是“完成考核，保住仕途”，“共謀行為”便應運而生了。

3.權力的“上緊下松”現(xiàn)象為基層政府的共謀行為提供了權力基困境。這種“上緊下松”集中表現(xiàn)在權力集中與上層，基層政府政策執(zhí)行賴以依存的權力缺失的現(xiàn)象。近年來，伴隨著我國“大部制”改革的進程，上級政府又將權力回收，致使基層政府內(nèi)的不同組織不得不聯(lián)合起來以求“自?！?。事實上，基于權力的集中化傾向下，用博弈的行為看，在現(xiàn)有的制度條件，基層政府往往會采取書面報告、聯(lián)合上書和準退出轉入執(zhí)行博弈的策略，由此看見，在這種背景下，基層政府一直都有應對的策略，其中“聯(lián)合上書”、“執(zhí)行博弈”都是“共謀行為”具體體現(xiàn)；除此之外，基于人事權力、財政資源權力的局限性，基層政府在政策執(zhí)行的過程中也經(jīng)常采取諸如“聯(lián)合其他部門”來協(xié)調資源或者采用朋友、老鄉(xiāng)、親戚等非正式關系來弱化這種權力集中的壓力型現(xiàn)狀。

綜上所述，盡管在當前對治理要求如火如荼的背景下，但基于對組織基礎、制定環(huán)境和權力困境的分析，不難發(fā)現(xiàn)，基層政府的“共謀行為”盡管自身存在著各種矛盾，但其始終有合法存在的基礎。雖然這種“共謀”現(xiàn)象在一定程度上能夠反應我國國家基層政府政策執(zhí)行的行為邏輯，但也應辯證的看待這種現(xiàn)象，要深刻的剖析其中的復雜因素，以尋求基層政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化的解決之道。