(湖南大學 湖南 長沙 410082)

一、問題的提出

自20世紀70年代后期開始，受改革開放的影響，我國城市化進入快速發(fā)展的通道，常住人口城鎮(zhèn)化率由1978年末的17.92%增長到2017年的58.52%，年均提高1.04%。城市化是一個產(chǎn)業(yè)結構、地域空間、人口生活和行為方式由鄉(xiāng)村向城市全方位轉(zhuǎn)變的過程。一般來說，自發(fā)性的城市化的動力來源于市場，具有漸進性和內(nèi)生性的特點。[1]但是在中國，受長期以來城鄉(xiāng)二元分割的影響及獨特的二元土地制度的作用，我國還存在著由國家政府力量主導的城市化模式。不同于自發(fā)性的城市化，由政府主導的城市化具有速成性和外源性的特點。而“村改居”社區(qū)正是第二種由行政力量主導的城市化進程中的產(chǎn)物，是農(nóng)村在短期內(nèi)受外生因素影響被強制消滅后應運而生的特殊社區(qū)類型。

我國的“村改居”工作開始于上世紀90年代，國家提出”社區(qū)建設“基層社會的發(fā)展主張。2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》掀起了各類社區(qū)建設的熱潮。2003年，北京市石景山區(qū)的1.5萬郊區(qū)農(nóng)民被整建制的全部登記為非農(nóng)業(yè)戶口則標志著”村改居“工作在全國范圍內(nèi)推廣開來?！贝甯木印吧鐓^(qū)不同于農(nóng)村社區(qū)，其社區(qū)權力組織由村委會變更為居委會；治理方式上城市社區(qū)的治理理念和手段逐漸取代傳統(tǒng)的農(nóng)村治理模式；社區(qū)成員構成上原本相對固定和熟悉的居民變?yōu)榱鲃有源?、異質(zhì)性高的各類人員。對比可發(fā)現(xiàn)，”村改居“社區(qū)的發(fā)展事實上打破了某些體制障礙，推進了城市化的進程。但同時，這些改變的發(fā)生和”村改居“的推進所引發(fā)的社區(qū)單元矛盾也日益明顯，成為我們在新時期提高社區(qū)治理水平時不可忽視的問題。

綜上所述，“村改居”社區(qū)作為政府推動的快速城市化的產(chǎn)物，在物理特征上已具備城市社區(qū)的外殼，但內(nèi)在仍保留著農(nóng)村社區(qū)的印記。正是由于“村改居”社區(qū)本身的復雜性以及社區(qū)在轉(zhuǎn)型過程中觸及到的社會經(jīng)濟結構、制度和利益分配模式的調(diào)整，居委會合法性、農(nóng)民市民化、失地農(nóng)民再就業(yè)、外來人員權益的保障等社會問題在“村改居”過程中接踵而至，使得“村改居”社區(qū)的治理面臨多重困境?；谝陨媳尘埃疚南Ｍㄟ^多中心治理理論對現(xiàn)階段“村改居”社區(qū)的管理現(xiàn)狀和治理困境進行解釋和分析，并希望通過新的治理理念和治理路徑打破僵局，實現(xiàn)政府、社區(qū)各類組織和居民之間的良性互動，并最終推動基層社區(qū)建設。

二、村改居社區(qū)的特征考察

我國學界對于“村改居”社區(qū)的定義較為一致，基本是從制度變遷的角度出發(fā)，認為“村改居”社區(qū)就是通過變農(nóng)村戶口為城市戶口，撤銷原農(nóng)村村民委員會，改建城市居民委員會而形成的社區(qū)。但是對“村改居”社區(qū)地域范圍和區(qū)位的界定上學者們有不同的看法，有人認為“村改居”社區(qū)專指位于城區(qū)，在城市化進程中逐漸被城市設施包圍的“城中村”，有的則將“村改居”社區(qū)限定在城市邊緣區(qū)域，還有人認為“村改居”社區(qū)是指在城鄉(xiāng)結合部開展“撤村設居”工作的社區(qū)，當然也有學者支持以上三種情形的社區(qū)均屬于“村改居”社區(qū)。本文認為“城中村”、“城郊結合部改制”和農(nóng)村“撤村設居”只是不同的空間形態(tài)，其本質(zhì)上都屬于“村改居”社區(qū)。

在此要明確的是，農(nóng)村社區(qū)在過渡到”村改居“社區(qū)時，在法律意義上是屬于城市社區(qū)的。但此時的”村改居“社區(qū)既不同于人口密度小、血緣地緣關系親密、人口結構簡單的農(nóng)村社區(qū)，也不同于人口密度大、業(yè)緣關系緊密的城市社區(qū)，是有其自身特點的，不能用城市社區(qū)的治理模式對其進行簡單套用。

第一，空間形態(tài)的過渡化?！贝甯木印吧鐓^(qū)大多數(shù)位于城市邊緣地帶，隨著

城市的擴張，大量農(nóng)業(yè)用地被征后用于工業(yè)建設和商業(yè)開發(fā)，村莊環(huán)境逐漸向城市靠近。但由于城鄉(xiāng)結合部的規(guī)劃滯后，這些具備城市特征的建筑設施往往是與農(nóng)民分散的宅基地交錯存在的，社區(qū)整體環(huán)境變得斷裂且雜亂，形成了”亦城亦鄉(xiāng)“的過渡性地域空間景貌。

第二，人口結構的復雜化?！贝甯木印吧鐓^(qū)的人口結構有別于原農(nóng)村社區(qū)單

一的人口結構，除了村落的原住民外，社區(qū)還涌入了大量外來流動人口。這些外來人口大多是被”村改居“社區(qū)所具備的空間福利所吸引，較低的房價、租金和生活成本甚至使得部分”村改居“社區(qū)的人口在數(shù)量上出現(xiàn)原住民與外來人口嚴重倒掛的現(xiàn)象。除此之外，社區(qū)租戶多是外來務工人員和商販，對社區(qū)本身歸屬感不強，這加劇了社區(qū)人口結構在復雜化基礎上的高流動性。

第三，生活場域的二元化。生活場域是指社區(qū)成員按照特定邏輯要求建立的

社會空間，其二元化主要體現(xiàn)在管理方式和生活方式上?！按甯木印鄙鐓^(qū)在由其前身農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的過程中，管理方式上已向城市社區(qū)看齊，建立起居民委員會，然而在運行過程中會發(fā)現(xiàn)大部分居委會成員是由原村委會干部組成的，他們在管理理念和手段上仍保留著強烈地農(nóng)村社區(qū)印記。在農(nóng)村社區(qū)中，村領導和鄉(xiāng)村精英的權威在協(xié)調(diào)和處理公共事務上發(fā)揮著不可小覷的作用，這種傳統(tǒng)權威的影響在“村改居”社區(qū)形成后、在外來人口重構社會關系的挑戰(zhàn)前依然得以保存并在對原村落共同體的治理中暢行。在生活方式上，原本封閉、同質(zhì)性高的社區(qū)變得開放、復雜，外來人口的入住改變了原社區(qū)內(nèi)以親緣、地緣為紐帶而維持的社會關系網(wǎng)絡。[2]村落原住民與外來人口認識卻不熟悉，不同人群間的交流存在壁壘，整個社區(qū)正如滕尼斯所描繪的從“共同體”走向“社會”，由原本相互信賴、守望相助的”熟人社會“變?yōu)殚_放而生疏的”半熟人社會“。

三、“村改居”社區(qū)治理的主要內(nèi)容

“村改居”社區(qū)在地域空間、人口結構和生活場域上的復雜性，理所當然的會導致其社區(qū)治理任務十分艱巨。根據(jù)對多地關于推進“村改居”工作方案的梳理，可以將工作內(nèi)容歸納為三類：一是基層組織建設，撤銷原有的村民管理機構村民委員會，建立社區(qū)居民委員會，改變以政府為單一權力中心的治理方式，大力發(fā)展社區(qū)內(nèi)組織，推進多元主體協(xié)同共治；二是村民市民化，順利將原社區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)換為城市居民身份，并使”農(nóng)轉(zhuǎn)非“居民在就業(yè)、公共服務、社會保障和醫(yī)療保障等方面享受與城市居民的同等待遇，實現(xiàn)身份和生活上真正的市民化；三是集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型改制，第一步是推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革，對原農(nóng)村社區(qū)的集體資產(chǎn)開展清產(chǎn)核資和確權登記工作，第二是推動集體經(jīng)濟股份合作制改革，將集體資產(chǎn)折股量化到人頭或戶，成立股份經(jīng)濟合作社或合作聯(lián)社，讓居民成為公司股東，實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值。

四、多中心治理理論與“村改居”社區(qū)治理的契合

“村改居”社區(qū)空間環(huán)境復雜、人口類型多樣、居民需求呈現(xiàn)多元化特征，而政府作為社區(qū)治理唯一中心，其行動的滯后性會使得日漸增多的社區(qū)發(fā)展需要無法被及時有效地回應，這極易導致社區(qū)矛盾累積并激化。想要實現(xiàn)最大程度滿足居民利益、維護社區(qū)發(fā)展的目標，多元共治是一條具有可行性的道路，多中心治理理論對“村改居”社區(qū)建設有著重要的現(xiàn)實意義。

第一，打破了政府對社區(qū)治理權力的壟斷。多中心治理為“村改居”社區(qū)提供了多元的治理主體，打破了以政府為主的單中心的權力格局，使得社區(qū)居委會、社會組織、業(yè)主委員會等其他主體得以共同管理社區(qū)事務，從而避免政府權力壟斷。此外，各主體的政治認同得到相互承認即法權被確認，可為合作共治創(chuàng)造良好的信任范圍。

第二，減少了搭便車的現(xiàn)象。公共經(jīng)濟學認為，由于“搭便車”行為的存在，單純依賴市場提供公共產(chǎn)品往往難以滿足社區(qū)居民需要，基于這樣的邏輯，由政府來補充提供公共產(chǎn)品和公共服務是社會的必然選擇。然而，由于政府官員難以避免的“理性經(jīng)濟人”色彩和公共產(chǎn)品供給本身的外部性效應，由政府供給公共產(chǎn)品同樣會造成公共產(chǎn)品供給不足或過量。而多中心治理則使用多維度、多樣化的治理工具，將外部效應轉(zhuǎn)化為治理內(nèi)部化，從而提高了公共產(chǎn)品供給的質(zhì)效。[3]同時，多個參與者之間的競爭機制，又有利于促使公共產(chǎn)品生產(chǎn)者或提供者降低成本、提高質(zhì)量和服務。

第三，提高了決策的民主性和有效性。多中心治理模式強調(diào)決策中心的下移，鼓勵基層組織和公眾參與，強調(diào)多角度多層次展幵決策與控制。與傳統(tǒng)的以控制和命令手段為主的“單中心”強制性治理方式不同，社區(qū)多中心治理強調(diào)民主協(xié)商、對話與合作、平等互惠。實現(xiàn)政府、市場與社會等多元主體的互動，使多元主體在競爭與合作、沖突與協(xié)調(diào)過程中共同管理社區(qū)公共事務，使社區(qū)居民的自治觀念、歸屬感與參與意識不斷增強，這將大大提高公共決策的民主性和有效性。

五、村改居社區(qū)多中心治理面臨的困境——以MY社區(qū)為例

(一)MY社區(qū)基本概況

(1)社區(qū)地理狀況與居民結構。MY社區(qū)地處株洲市荷塘區(qū)茨菇塘街道，社區(qū)面積為面積為0.8平方公里。MY社區(qū)在1982年因人平耕地面積不足3分地，根據(jù)株洲市政府的部署安排而采取了社會轉(zhuǎn)城，由MY大隊轉(zhuǎn)換成了MY居委會，將6個原村民組劃分為4個村；目前轄區(qū)總戶數(shù)3726戶，總?cè)藬?shù)8479人，其中常住戶數(shù)1197戶，常住人口3714人，其中原住民人口869人，暫住人口4765人。

(2)社區(qū)經(jīng)濟狀況。MY社區(qū)沒有設立集體經(jīng)濟組織，只有門店及場地出租，每年的收入約8萬多元。在整治社區(qū)范圍及河港堤壩環(huán)境方面，每年要投入3-4萬元，辦公樓水電費每年1萬多元，居民受災救助、扶貧幫困救助、節(jié)假日走訪慰問困難家庭等每年2-3萬元?？傮w看來，社區(qū)本身經(jīng)濟水平較差，自身能為社區(qū)公共服務供給提供的資金保障十分有限。但由于MY社區(qū)位于城區(qū)，轄區(qū)內(nèi)的駐區(qū)單位有株洲市天成聯(lián)運公司、亞和國際家居廣場有限公司、金豐實業(yè)有限公司、株洲市再生資源有限公司等中型企業(yè)，社區(qū)居民在轄區(qū)范圍的就業(yè)情況較好，居民的收入水平較部分城鄉(xiāng)結合部區(qū)域的“村改居”社區(qū)居民更高。

(3)各類組織概況。①黨組織概況。MY社區(qū)黨組織共有黨員41名，黨總支設書記1人，副書記2人，委員5人。黨總支下設三個黨小組，各黨小組選配小組長、指導員、記錄員各一名。為加強社區(qū)黨組織的自身建設，提供黨組織資源整合、組織動員的水平，社區(qū)黨支部每年初與每名黨員簽訂“黨員積分制考核合同”，把黨員的日常行為、學習記錄等納入到考核內(nèi)容。同時，與黨小組長、黨小組記錄員簽訂“工作考核責任書”；推進無職黨員設崗定責，社區(qū)現(xiàn)有20多名無職黨員和入黨積極分子義務上崗，組成了一個為民服務的紅色隊伍。②居民自治組織概況。MY社區(qū)的居民委員會共有成員5名，其中主任和副主任各1名，委員3名。除此之外，MY社區(qū)通過無記名投票的方式，選舉產(chǎn)生社區(qū)居務、財務監(jiān)督小組，堅持每季度審計一次社區(qū)財務工作和各居務工作落實情況，并將審計結果上墻公示，堅持了每年二次以上向居民代表大會報告工作，接受居民代表的監(jiān)促。③社會組織概況。整個荷塘區(qū)實行“三區(qū)聯(lián)動”機制，以政府購買服務為牽引，以社區(qū)為平臺，以社會組織為載體，以社會工作者為骨干，以滿足居民需求為導向，通過社會組織引入專業(yè)資源和社會力量，提供專業(yè)化、有針對性的服務。MY社區(qū)對接的社會組織是：慈燈之光，讓失獨家庭走出心里陰霾，相互扶持；頤寧園養(yǎng)老服務，讓無人照顧看護的精神病人有了療養(yǎng)之家；三和社工“斷翼天使”，讓殘疾人充滿了幸福感和自信心及歸屬感。

(4)社區(qū)綜合配套與社會保障狀況?？傮w來看，MY社區(qū)的基礎設施配備不齊，而已有的設施早已無法滿足需要。社區(qū)現(xiàn)有志愿者服務、電子閱覽室、調(diào)解室、衛(wèi)計室等公共服務場所，轄區(qū)范圍內(nèi)還有一所小學、一所幼兒園、一所養(yǎng)老院及一座大型農(nóng)貿(mào)市場。雖然社區(qū)內(nèi)有足夠的場地，但苦于資金短缺，社區(qū)內(nèi)至今沒有一個供居民文化娛樂、健身運動的活動廣場，且MY社區(qū)作為老舊“村改居”社區(qū)，社區(qū)道路窄，停車亂象頻現(xiàn)，卻無力建設停車場。在社會保障方面，MY社區(qū)參加城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險人數(shù)在500人左右，社區(qū)居民的醫(yī)療保險多以城鄉(xiāng)醫(yī)療保險為主，少數(shù)在單位就業(yè)的人員參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險。

(二)MY社區(qū)多中心治理面臨的困境

(1)治理主體多元不足。MY社區(qū)治理主體多元不足主要體現(xiàn)在社區(qū)泛行政化和社區(qū)主體架構不全兩個方面。據(jù)MY社區(qū)工作人員介紹，社區(qū)由于集體經(jīng)濟實力較弱，所掌控的資源比較有限，而“村改居”后社區(qū)治理面臨的問題卻更加棘手，因此需要從上級政府手中爭取更多的資源，于是社區(qū)不可避免地對區(qū)政府和街道辦產(chǎn)生了嚴重的依賴。而街道辦事處又憑借其所掌握的政治、經(jīng)濟資源將許多行政事務下壓給社區(qū)居委會，MY社區(qū)居委會和基層政府之間形成了事實上的上下級關系，社區(qū)居委會的自治地位嚴重虛化。通過查看MY社區(qū)工作臺賬發(fā)現(xiàn)，社區(qū)平均每月要參加十余次區(qū)政府或街道各部門召集的會議；每年要完成市、區(qū)、街道布置的治安、衛(wèi)生、社會保障、城市管理等經(jīng)常性任務百余項，還要定期接受街道辦事處的考核。由于MY社區(qū)工作人員的薪酬由街道辦事處發(fā)放，因此社區(qū)完成上級行政工作的結果直接關系到居民委員會工作人員切實的職務和經(jīng)濟利益，這使得社區(qū)工作者陷入到繁雜的行政事務之中。

目前MY社區(qū)的治理主體包括基層政府、社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織和社區(qū)社會組織，但社會組織在社區(qū)的發(fā)展空間明顯受限。盡管MY社區(qū)通過政府對接了三個社會組織為社區(qū)提供公益及養(yǎng)老類型的服務，但社區(qū)內(nèi)部由居民自發(fā)組織形成的社會組織只有3個，分別為社區(qū)廣場舞隊、社區(qū)棋牌聯(lián)盟和醴陵同鄉(xiāng)會，專業(yè)性低及數(shù)量較少使得MY社區(qū)社會組織難以補充政府在公共服務提供方面的缺陷。除此之外，MY社區(qū)的主體架構中還缺少了物業(yè)公司和業(yè)主委員會這兩個組織，其中物業(yè)公司為服務類組織，能夠為社區(qū)居民提供常規(guī)性的公共服務和針對性的專業(yè)服務；業(yè)主委員會則作為社區(qū)自治組織的一種，可以強化社區(qū)居民的維權能力。社區(qū)主體架構的不完整及社區(qū)的泛行政化使得MY社區(qū)形成以地方政府、政府派出機構、社區(qū)居委會為治理主體的格局，在治理主體上呈現(xiàn)出以行政權力為中心的一元化特征。

(2)治理主體間關系不順。上文提到MY社區(qū)在治理主體上呈現(xiàn)一元化特征，而在這一特征下不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會和基層政府(街道辦事處)之間的關系不順。根據(jù)《居民委員會組織法》中的規(guī)定，街道辦事處與居民委員會之間應該是指導與被指導的關系，二者之間的組織關系是平等的，不存在一方管理另一方的關系。但在現(xiàn)實中，街道辦事處的工作范圍在很大程度上把居委會變成了基層政府的“腿”。原定義為自治組織的居委會角色變成了一個政治性的政府組織，街道辦事處與社區(qū)居委會形成了事實上的行政上下級關系。

此外，MY社區(qū)不同治理機構人員交叉任職的現(xiàn)象十分突出，MY社區(qū)黨總支書記同時擔任了社區(qū)居委會主任一職，社區(qū)居委會的3名委員有2名同時在社區(qū)黨組織內(nèi)任職，社區(qū)黨組織與社區(qū)居委會實際上是“兩塊牌子，一套人馬”，二者之間職責不明，權限不分，黨組織在社區(qū)財務工作和社區(qū)維穩(wěn)綜治事務上擁有了不屬于自身組織的決策權，社區(qū)黨組織在管理上的越位使得居委會與其之間的平等關系變得模糊不清，居民委員會在某種意義上成了黨支部的執(zhí)行機構。

(3)治理工具單一。在多中心治理視野下，政府治理社區(qū)公共事務的手段除了管制，更多的應是服務和協(xié)商；而在公共產(chǎn)品供給和公共服務提供方面，政府也有責任運用多樣的工具如合同外包、購買服務等來提高服務效率。現(xiàn)實中，MY社區(qū)存在流動人口較多，對社區(qū)的歸屬感和參與意識不強，原住居民素質(zhì)不高和基礎設施薄弱等問題，面臨著如此復雜的社區(qū)困境，基層政府首先保證的就是社區(qū)維穩(wěn)工作，這使得政府多采用管制手段處理社區(qū)公共事務。通過查閱MY社歷年區(qū)的財務工作總結發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)建設資金較為短缺的情況下，MY社區(qū)每年都堅持將一筆不小的資金預算劃撥給社區(qū)維穩(wěn)工作，因為維穩(wěn)就是社區(qū)考核中的“硬指標”。在MY社區(qū)的2018年度工作報告中，他們是這樣向上級政府匯報的：“我社區(qū)按照鎮(zhèn)黨委、政府的綜合治理工作部署，加大宣傳力度，在十九大維穩(wěn)特護期間，個別同志到省，未出現(xiàn)購買進京火車票情況。積極處理居民上訪矛盾糾紛，積極做好民事調(diào)解工作，切實把矛盾控制在萌芽狀態(tài)，全年未發(fā)生群體性上訪事件?！辈浑y看出，基層政府“習慣性”地依靠強制性的行政手段來實現(xiàn)對社區(qū)公共事務控制，協(xié)商不足，服務意識較為薄弱。

MY社區(qū)在1982年即開始進行“村改居”社區(qū)轉(zhuǎn)型，現(xiàn)已歸入株洲市城市社區(qū)編制，社區(qū)內(nèi)的市政基礎設施，如道路、路燈、水電、環(huán)境等應納入市政統(tǒng)一管理范疇，經(jīng)費由政府公共財政解決。然而，基層政府在治理社區(qū)時有自己的偏好，且政府對轉(zhuǎn)型社區(qū)有種天然的“歧視”，轉(zhuǎn)型社區(qū)公共服務資金的撥付及公共設施的建設均不如一貫以來的城市社區(qū)。在政府高度集中的資金安排、市場機制引入的缺乏和MY社區(qū)對基層政府財政的依賴這三者的作用下，MY社區(qū)公共基礎設施建設陷入有計劃無資金的無限期等待中。

(三)MY社區(qū)多中心治理困境產(chǎn)生的原因

MY社區(qū)于1982年進行“村改居”社區(qū)轉(zhuǎn)型，當時的地方政府對社會的管理處在一個權力高度集中的全能政府模式中。在全能政府模式下，政府運用權威，將行政權力滲入社會基礎單位發(fā)展的全過程，無論是大小組織或居民委員會，其發(fā)展計劃的制訂，建設經(jīng)費的提供，社區(qū)資源的組織、開發(fā)建設等都由政府直接參與。在政府對社區(qū)的嚴密控制下，出于維穩(wěn)的需求，社區(qū)內(nèi)部由居民自發(fā)結成的公益類、互助類組織被排斥到“村改居”社區(qū)治理主體之外，社區(qū)居委會也淪為政府控制社區(qū)的中介工具，這直接導致了社區(qū)治理主體的多元不足?？梢哉f，政府在社區(qū)治理理念上的滯后是MY社區(qū)單中心治理模式形成的重要原因。

除了政府陳舊治理理念的影響，在社區(qū)治理中路徑依賴的存在也使得MY社區(qū)的單中心治理模式得以持續(xù)。路徑依賴的基本內(nèi)涵是：一旦一項制度安排得到了最初的選擇，由該制度安排所設定的框架或模式將被延續(xù)下去，除非有足夠的力量克服最初形成的慣性。[4]盡管隨著管理理念的更新和經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，政府開始由“劃槳者”變?yōu)椤罢贫嬲摺?，政府行政職能從“全能”轉(zhuǎn)向“有限”，但由于路徑依賴帶來的制度慣性卻使得MY社區(qū)仍然維持著傳統(tǒng)的街居體系管理體制，這種區(qū)—街道—居委會的層級管理的基層社會控制網(wǎng)絡則有助于市、區(qū)、街道將行政權力逐級下滲到社區(qū)居委會，實現(xiàn)政府控制基層社會的目的。從這一層面上說，MY社區(qū)單中心治理模式的形成也受到了政府初始時期設計的“單位制”為主、“街居制”為輔的制度安排的影響，顯示出了對初始制度的路徑依賴。

六、村改居社區(qū)多中心治理的路徑選擇

(一)完善社區(qū)組織架構

“村改居”社區(qū)是國家主導的行政城市化的產(chǎn)物，“村改居”社區(qū)的建設在最初自然也是由政府推動進行并主導的。長時間以來，地方政府及其派出機構將社區(qū)納入自身的管理范圍，將行政控制下滲至社區(qū)工作的方方面面，實際上壟斷了社區(qū)公共事務管理的權力，極大影響了社區(qū)治理的效率與質(zhì)量。多中心治理下的“村改居”社區(qū)治理首先要改變的就是社區(qū)治理主體單一的現(xiàn)狀，并通過引入多元化的治理主體為構建社區(qū)完整的組織架構。首先，要強化制度建設，形成多元治理格局，通過設置社區(qū)服務中心，統(tǒng)籌政府職能部門在社區(qū)的公共行政服務工作，居委會則回歸自治組織，在組織社區(qū)居民開展各類活動，提供相關服務等方面起到作用，逐漸形成政府職能部門、街道辦事處、社區(qū)組織、社區(qū)居民等多元主體參與的基層治理格局。其次，明確各社區(qū)組織功能定位，形成“參與式”的治理模式，清晰管理理念，形成以社區(qū)黨組織為領導核心、社區(qū)自治組織為主體機構、社區(qū)服務的公共組織為服務平臺、社區(qū)集體經(jīng)濟組織為支撐，社區(qū)群團組織為輔助和社區(qū)社會組織為補充的組織體系。[5]

(二)理順主體權責關系

首先，通過“政經(jīng)分離”理順集體經(jīng)濟組織與居委會的關系。就職責和功能來看，社區(qū)的主要功能是提供公共服務，不是發(fā)展經(jīng)濟，將股份合作公司與社區(qū)居委會分離，是“村改居”理順社區(qū)發(fā)展的必然趨勢。社區(qū)必須改變居委會與集體經(jīng)濟組織“兩塊牌子，一套人馬”的現(xiàn)象，通過管理人員的分離解綁集體經(jīng)濟組組，減少集體經(jīng)濟組織的所承擔的社會職能。其次，通過“政社分離”進一步理順居委會與基層政府機關的關系。要明確規(guī)定社區(qū)居委會的工作職責和權限，嚴厲禁止行政部門隨意將本職工作轉(zhuǎn)交社區(qū)居委會辦理，同時要減少一些不必要的社區(qū)證明，讓社區(qū)從繁重的行政事務中擺脫出來，把更多的精力用在為社區(qū)居民提供公共服務上來；對于那些確需社區(qū)組織參與處理的行政事務，要嚴格按照費隨事轉(zhuǎn)的原則，及時進行經(jīng)費劃撥。除外，由于“村改居”社區(qū)的機構往往具有多重身份，居委會、村委會和集體經(jīng)濟董事會等的職責權限一定要劃分清楚，這樣才不會造成管理工作上的混亂。

(三)健全社區(qū)監(jiān)督機制

健全的監(jiān)督機制可以起到規(guī)范“村改居”社區(qū)多元治理主體行為、促進多中心力量有序運行的作用?！按甯木印鄙鐓^(qū)的應然監(jiān)督主體包括社區(qū)黨組織、社區(qū)居民代表大會、社區(qū)社會組織、共建單位、轄區(qū)企業(yè)和社區(qū)居民等。其中，社區(qū)黨組織應該充分發(fā)揮身的領導作用，成立專門的紀律檢查小組，對社區(qū)居委會的活動實施監(jiān)督，以保障社區(qū)居民所賦予社區(qū)居委會的權利得到正確合理的使用；社區(qū)居民代表大會作為社區(qū)的最高權力機關，擁有對社區(qū)居委會工作開展情況的評議權，有權制止任何危及社區(qū)居民利益的行為；社區(qū)社會組織作為社區(qū)服務的重要提供主體，是居民利益倡導者，也應當擁有對社區(qū)公務的監(jiān)督權；共建單位與社區(qū)管理組織作為社區(qū)建設工作的合作者，兩者在共同促進的同時也存在著相互監(jiān)督的關系；轄區(qū)企業(yè)與“村改居”社區(qū)存在著密切的利益關聯(lián)，對社區(qū)管理組織權力的行使進行監(jiān)督關乎其利益的實現(xiàn)；社區(qū)居民監(jiān)督力量雖然分散，但卻是“村改居”社區(qū)最為重要的監(jiān)督主體，他們是社區(qū)管理組織權力的賦予者，社區(qū)權力的運行直接關系到其切身利益的實現(xiàn)與否，因此，“村改居”社區(qū)居民需要利用自身監(jiān)督所具有的分散性特點，充分發(fā)揮主動性，與其他監(jiān)督主體積極配合，努力健全社區(qū)民主監(jiān)督機制。