(貴州民族大學建筑工程學院 貴州 貴陽 550025)

當前城市建設布局主要有“小區(qū)制”的封閉式小區(qū)布局與“街區(qū)制”的開放式小區(qū)布局模式。封閉式小區(qū)一般是指具有圍合結構，進行封閉式管理的小區(qū)?！敖謪^(qū)制”是與傳統(tǒng)封閉式小區(qū)相對的一種新的城市建設布局。街區(qū)制的城市建設布局具有開放性，強調在城市規(guī)劃的道路邊上建設房子，且不設圍墻，增加公共道路和路網密度，小區(qū)內的道路實行公共化，實現小區(qū)與城市道路系統(tǒng)的有效銜接以及資源景觀的共享[1]。我國現行的城市布局由于歷史及傳統(tǒng)的因素，大多數都實行的是封閉式的小區(qū)規(guī)劃模式[2]。小區(qū)規(guī)劃模式的選擇是社會發(fā)展狀況的一種體現，城市發(fā)展的程度決定了小區(qū)建設的模式，小區(qū)建設模式因適應社會的發(fā)展而得以推廣，反之，若小區(qū)建設模式阻礙了城市的發(fā)展，則必然會導致改革。

一、城市小區(qū)街區(qū)制改革的提出

2016年2月21日，新華社發(fā)布了《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》(以下簡稱“《意見》”)，該意見是國務院關于未來城市規(guī)劃建設管理的總體目標和重點任務所作的政策性規(guī)定。在《意見》第十六條中指出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節(jié)約利用”。一時間，社會輿論關于開放小區(qū)政策的討論如火如荼，《意見》中關于開放式小區(qū)的建設目標與“街區(qū)制”的規(guī)劃模式不謀而合，雖然《意見》只是國家政策層面的規(guī)定，并不是國家強制性的國家法律，但是，《意見》是對建設行為的指導，這種開放的“街區(qū)制”小區(qū)規(guī)劃模式代表了我國未來小區(qū)的建設方向，“街區(qū)制”的提出具有其多重的原因。

(一)社會發(fā)展的需要

我國是一個傳統(tǒng)的農業(yè)大國，長期以來大多數的人口都居住在農村，城市人口占總人口的少數，從而傳統(tǒng)的封閉小區(qū)規(guī)劃模式基本能夠適應農業(yè)大國的國情。改革開放以來，我國以前所未有的驚人速度開展了城鎮(zhèn)化建設，大量農村人口涌入城市，造成了城市規(guī)模的急劇膨脹，當今我國的大型城市甚至超大型城市已經不再少數。城市的發(fā)展需要空間，發(fā)展是無限的然而空間是有限的，發(fā)展的過程中城市規(guī)模的急劇膨脹與空間的有限性矛盾日益突出從而也帶來了許多的“城市病”，比如交通擁堵、公共資源的缺乏、鄰里關系缺失等。封閉小區(qū)用“圍墻”將小區(qū)隔離成為一個密閉的空間，“圍墻”是政府公有財產權和業(yè)主私有財產權，或者業(yè)主與業(yè)主私有財產權之間的一個分界線，是政府公共服務與業(yè)主自我服務的邊界，封閉小區(qū)的存在使得城市路網的建設不能實現有效的資源整合，從而不利于公共交通網的建設，很明顯的，封閉的小區(qū)規(guī)劃建設已不再適應城市的發(fā)展需要。此時，“街區(qū)制”的推行將有利于這些城市病的緩解。實行“街區(qū)制”后，小區(qū)圍墻被拆除，小區(qū)大門打開，實現資源整合共享，提高了資源利用的效率；小區(qū)道路成為城市路網的組成部分，從而使城市交通的“癥結”疏通，擁堵情況自然也會緩解。

(二)國外城市發(fā)展經驗的借鑒

工業(yè)革命后的英國，城市發(fā)展很快，人口密度呈幾何級數增加，城市病十分嚴重。英國實行街區(qū)制是在19世紀中期，帶有舊城改造的色彩。二戰(zhàn)后，發(fā)達國家經歷了一波住宅外遷的潮流，造成嚴重的城市問題，諸如城市“攤大餅”、鐘擺交通、空氣污染等。20世紀90年代，發(fā)達國家根據“新城市主義”理念開始發(fā)展街區(qū)制，增加城市街道網絡密度。修建住宅社區(qū)突出開放性，增加社區(qū)內部商業(yè)、教育、娛樂、環(huán)保等功能[3]。由此看出，發(fā)達國家在社會發(fā)展的過程中，同樣遇到“城市病”的問題，而他們的“街區(qū)制”實踐經驗表明，打破小區(qū)的封閉性有利于“城市病”的解決從而促進社會經濟的發(fā)展。因此，我國在高度城鎮(zhèn)化引發(fā)“城市病”加重的今天，有必要借鑒外國的有效實踐經驗來解決城市發(fā)展的問題。

(三)傳統(tǒng)城市規(guī)劃經驗的繼承

街區(qū)制不僅是國外先進城市建設形態(tài)的產物，也是對中國古代城市規(guī)劃經驗的借鑒。相比唐朝大而封閉的街區(qū)，北宋后期采用了新的相對開放的街巷制；在傳統(tǒng)建筑改造方面，中國的一些傳統(tǒng)建筑不僅個性突出，更與街區(qū)制的內涵不謀而合。以北京的菊兒胡同為例，菊兒胡同社區(qū)是具有不同層空間結構的典型案例。它是完全開放的，參觀者能夠進入到每一個院子；街道短且相互聯結，功能混合[4]。北京胡同和上海里弄等皆為街區(qū)制的雛形，當然，如今所提出的街區(qū)制或許與傳統(tǒng)有所不同，但是如今“街區(qū)制”沉靜了幾十年又重現了[5]，這不僅是對國外城市規(guī)劃經驗的借鑒，同時也是對我國傳統(tǒng)開放式理念的繼承。

二、改變小區(qū)規(guī)劃模式的政府權利正當性來源——公共利益的考量

(一)“公共利益”的目的是政府權力的正當性來源

人類邁進現代社會的成果之一便是對私人領域的發(fā)現和保護，私人權利應得到充分的尊重。然而，私人權利很容易受到來自行政權的侵犯，這是由行政權利的強勢地位決定的，為了避免行政的過度行使甚至濫用，我國法律規(guī)定了行政公權力的行使必須具備合法性與合理性，這是行政法學關于公權介入必須遵循的基本原則，因此，政府對于改變小區(qū)規(guī)劃模式的改變也應當遵循合法合理的原則，這才能使政府行為具有正當性。政府的職責在于必須維護城市空間公共環(huán)境的品質，因此為了應對自由競爭的市場社會過程，政府必須發(fā)揮基本的管制和干預功能，通過法規(guī)的制定與執(zhí)行去規(guī)范基本的游戲規(guī)則，同時必須維持各不同利益團體的社會公平，這是一個政府應該積極扮演的角色功能[6]。基于這種“公共利益”的考量，應允許政府在必要情況下對業(yè)主物權進行干預，符合“公共利益”的目的是政府權力的正當性來源。

(二)公共利益邊界的界定

公共利益是一個高度抽象和概括的框架性概念，由于公共利益內容的廣泛性和適用的復雜性，我國現行立法不僅沒有從實體上規(guī)定公共利益的邊界,而且在程序方面也確乏相應的制度安排。征收審批機關沒有關于征收公共利益目的的合法性審查,在征收公告中也缺乏征收公共利益目的的專門性說明，似乎只要是政府進行征收，就當然符合公共利益目的。正因為現行法沒有對“公共利益”有明確界定，公共利益的解釋似乎已成為行政機關自由裁量的權力,這可能會造成政府濫用或盜用公共利益之名，隨意發(fā)動征收權，因此，有必要對于“公共利益”的邊界有明確的界定。

目前，對于“公共利益”的范圍和界定方式，境外和我國港臺地區(qū)的經驗可資借鑒。關于“公共利益”的界定可以歸納為三種方式:一是概括式，對“公共利益目的”的范圍只作一般原則性規(guī)定。二是列舉方式，在立法上明確列出哪些征地用途屬于公共利益目的。三是兼采概括與列舉方式，第三種模式兼具以上兩種模式之優(yōu)點，既易于操作,又具有靈活性。據此，有相當部分學者主張對土地征收目的規(guī)定，應采取第三種模式[7]。也有學者認為，概括式過于籠統(tǒng)，一個沒有伸縮性，概括與列舉方式難以發(fā)揮二者的共同優(yōu)點，一個兩者的結合有可能是缺點的匯集；于是提出了對于公共利益的邊界，可采用列舉式加排除法加以界定[8]。公共利益是一個體現私權利與政府公權力之間力量博弈的復雜問題，必須從我國的國情出發(fā)，才能正確處理好兩者之間的關系，我們可以借鑒境外國家和地區(qū)對我們有益經驗，選用列舉式加排除法方式，從實體法和程序法設計公共利益的范圍，劃清征收公共利益目的的邊界。

三、街區(qū)制改造后的物權格局變動

《意見》表明，對于未建小區(qū)，要求不再批準建設封閉式小區(qū)，對于已建成小區(qū)，要求逐步打開，有學者將此稱之為“拆圍墻”。對于未建小區(qū)而言，業(yè)主并未開始支付對價獲取物權，并未形成業(yè)主私有物權，因此不存在對業(yè)主私有權利的侵犯。而對于已建成小區(qū)要打開大門或者“拆圍墻”，這必然會帶來對業(yè)主既有權利的侵犯，因此，對于已建成小區(qū)的“街區(qū)制”改革不能理解為簡單粗暴的“拆圍墻”。

(一)對小區(qū)業(yè)主共有物權的侵犯

物權法第七十三條規(guī)定，建筑區(qū)劃內的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內的其他公共場所、公用設施和物業(yè)服務用房，屬于業(yè)主共有。業(yè)主通過支付對價哦，以公攤面積的形式取得共有物權，享有共有部分的使用權。在小區(qū)大門打開之后，不支付對價的社會公眾均可以使用小區(qū)共有部分，造成業(yè)主排他性的物權遭到侵犯。

(二)小區(qū)業(yè)主對于車位的使用權受到影響

物權法第74條規(guī)定：建筑區(qū)劃內，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫應當首先滿足業(yè)主的需要。建筑區(qū)劃內，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或出租等方式約定。占用業(yè)主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有。分析此條，我們發(fā)現，對車位、車庫的歸屬可以約定，但使用應首先滿足業(yè)主的需要。街區(qū)制推廣后，業(yè)主對于通過出售、附贈或出租獲得的車位和車庫的使用權依舊優(yōu)先于外來車輛。但占用業(yè)主道路或者其他場地法定屬于業(yè)主共有的車位使用權則會受到侵犯。一方面，外來車輛的增多造成了車位使用需求的增加，業(yè)主的公共車位將會受到侵占；另一方面，小區(qū)許多道路將劃入公共路網的范圍，本來的許多公共車位將會隨著道路的公共化而消失，從而使業(yè)主的車位使用權遭到侵犯。

四、街區(qū)制改革的業(yè)主物權保護可能的現行法律路徑

“街區(qū)制”改革必然會造成對業(yè)主物權的干涉，對于實施“街區(qū)制”改革的法律路徑，有學者主張，基于我國的物權法律的立法及司法現狀，在現有的物權法路徑上解決開放小區(qū)產生的問題更為妥當，具體而言，有學者主張可參照適用房屋征收制度予以實現物權的轉移[9]；而有學者則主張引入公共地役權制度來實現小區(qū)資源的共享[10]。在此，我們需考慮兩方面群體的要求，一方面經過協商同意開放封閉小區(qū)的業(yè)主，另一方面為不同意開放小區(qū)的業(yè)主。孟勤國教授認為，這種所有權轉移在物權法框架下有兩種解決方式：業(yè)主與地方政府協商同意開放封閉小區(qū)；如果業(yè)主不同意，地方政府只能以征收、征用方式，在進行補償的前提下，打開封閉小區(qū)[11]。而同意開放小區(qū)的業(yè)主，也可能存在不同的訴求，有的業(yè)主同意轉移物權獲得一次性的經濟補償，而有些業(yè)主則可能不同意轉移物權。針對可能出現的意見，在選擇實施的法律路徑時，可具體問題具體分析，同意轉移物權的業(yè)主，可通過征收制度達到開放的目的，而針對不同意轉移物權的業(yè)主，則可通過設置地役權的方式予以解決，在保留業(yè)主物權的前提下使用小區(qū)公共資源而給予業(yè)主補償。

(一)征收制度

征收是指國家基于公共利益的需要運用公權力強行取得集體、單位和個人所有的不動產權利的法律制度。隨著社會的發(fā)展，源于西方的私權絕對性原則被打破，人們對私人所有權負擔社會義務已經逐漸達成共識，因此，國家基于公共利益需求可以對私人財產權加以限制已經成為各個國家法制不可或缺的組成部分?！段餀喾ā返谒氖l規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。我國2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱：《征收與補償例》)第8條對征收房屋所依據的公共利益做出了明確的列舉，有學者指出，我們可以按照“舉重以明輕”的類推方法，將房屋的征收條件和補償金額適用于小區(qū)道路的公共化實現上[9]。征收制度作為一種引發(fā)物權消滅與產生的法律制度，具有強制性、便捷性、單方性、補償性等特征，因此成為國家實現公共利益的一件“利器”。征收使得所有權發(fā)生轉移，將原來的業(yè)主共有物權征收為國家所有，就不會造成對已建成小區(qū)業(yè)主既有權利的侵害。

(二)地役權制度

地役權是指“依合同的約定而以他人土地供自己土地的方便和利益之用的權利”。在我國，通過設立地役權以實現公共利益的實踐已存在，比如，通過給予供役地所有權人一定的經濟補償設立地役權來達到在供役地鋪設電路、管道或者無線電信號塔等[12]。我國立法中也有對于地役權的明確規(guī)定，《物權法》中規(guī)定，地役權成立的前提條件是需役不動產與供役不動產的存在，地役權的設立目的是提高需役不動產的效益。街區(qū)制改革中存在三方主體：業(yè)主、社會公眾及政府，街區(qū)制改革是為了增加社會公眾的便利，因此，供役地即為小區(qū)業(yè)主不動產，需役地可為與小區(qū)業(yè)主不動產相鄰的國有土地；而政府在其中是作為需役地所有權人——國家的代理人。因此，地役權制度為街區(qū)制改革提供了可供選擇的制度。

五、推行街區(qū)制改革的最終歸宿——業(yè)主私權的充分尊重

無論是通過征收的方式還是通過設立地役權的方式逐步打開已建成的封閉小區(qū)，都必然干涉到業(yè)主的私權，因此，開放小區(qū)應在審慎的態(tài)度下逐步推行，在推行的過程應充分尊重業(yè)主的私權，給予業(yè)主正當的權益保障。開放小區(qū)不是簡單的“拆圍墻”，而應當兼顧城市可持續(xù)發(fā)展與人民合法利益的保護。在街區(qū)制推行的過程中，應當充分尊重業(yè)主的權利，限制政府權利的濫用，因此，在街區(qū)制改革中，涉及拆遷工作時必須嚴格遵守物權保護制度，防止行政立法在設定制度時對公共利益放棄判斷。街區(qū)制優(yōu)劣的考量，標準在于能否讓人民群眾從中得實益，那么，無論是對于新建的開放社區(qū)還是逐步打開的已建成的封閉社區(qū)，政府都應將業(yè)主權利的保護作為首要考慮因素，對于開放已建成的住宅小區(qū)，不能采取一刀切的策略，應該在對小區(qū)的歷史價值、戰(zhàn)略價值、開放后的實際效用等因素進行綜合考量后，做出開放與否或者開放程度大小的決定[13]。黨的十八大提出，建設社會主義法治社會的總目標要求任何改革措施都必須有法可依。在民事領域應遵循法無禁止即可為的意思自治原則，為私領域提供足夠的行動自由和創(chuàng)造空間。與之相反，對公權力行使的要求則是法無授權不可為，任何公權力的行使都要遵守行政法上程序正當的要求，隨意侵害私權的行為要受到嚴格的規(guī)制和懲處。因此，我們在推行街區(qū)制的過程中，首先應該解決有法可依的基本問題，盡快將政策要求落實到法律制度中。