(四川大學 四川 成都 610065)

受傳統(tǒng)官僚制觀念影響，公共服務的提供主體被先入為主的限定為公共部門。隨著新公共管理運動和新公共治理概念的興起，在20世紀70年代和80年代，公民參與公共服務的合作生產(chǎn)引起了美國公共行政學者的極大興趣。合作生產(chǎn)的概念最初是由埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor·Ostrom)和20世紀70年代印第安納大學政治理論和政策分析研討會共同提出的，用來描述和定義普通公民參與公共服務的共同生產(chǎn)。合作生產(chǎn)的最初定義主要是指 “常規(guī)生產(chǎn)者”(警察，教師或醫(yī)護人員)與想要提高公共服務質(zhì)量的普通公民之間可能存在的潛在的合作關系。前者作為專業(yè)人員或“常規(guī)生產(chǎn)者”參與服務提供，而“公民生產(chǎn)”則基于個人或群體的自愿參與，以提高他們所接受的服務的質(zhì)量和數(shù)量。

一、公民參與公共服務合作生產(chǎn)的內(nèi)涵：緣起及其發(fā)展

合作生產(chǎn)的概念，緣起于埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor·Ostrom)和戈登·P·惠特克(Gordon·P·Whitaker)對于評估公共機構(gòu)提供服務績效的評估。埃莉諾·奧斯特羅姆認為，“如果想要對公共機構(gòu)提供公共服務的績效有一個準確的評估，首先理解公共服務的產(chǎn)生流程是怎樣的。”生產(chǎn)過程就是資源的投入經(jīng)過一系列活動轉(zhuǎn)化成產(chǎn)出的過程。以社區(qū)安全為例，公民通過給防盜門上鎖或向警察提供線索等方式來影響犯罪率。在這種情況下，公民的活動補充了警察活動。“因此因此，在某些情況下，公民通過其活動的貢獻成為警察的“共同生產(chǎn)者?！?/p>

共同生產(chǎn)的概念對于不同背景和現(xiàn)象，其所指代的具體內(nèi)涵并不相同。共同生產(chǎn)的概念被用作一般術語時，其涵蓋許多不同類型的公民參與以及參與不同類型的公共服務提供，并且還包括公民或第三部門參與政策制定、政策實施乃至政策評估的各個階段。除此之外，共同生產(chǎn)還可以被限定于公民個體或公民群體參與某一特定種類的公共服務(如教育、醫(yī)療、社區(qū)安全等)的某一階段。

從參與共同生產(chǎn)的主體范圍來看，托尼·伯瓦爾德(Tony·Bovaird)提出了一個相對廣泛的定義。根據(jù)他的說法，“公共服務合作供給是指通過(任何部門的)專業(yè)化服務提供商與服務用戶和(或)其他社區(qū)成員之間的關于服務提供的長期的穩(wěn)定的關系，以及在這個過程中涉及到的雙方的大量的資源貢獻?！痹摱x不僅限于公共服務的用戶，還將志愿者和社區(qū)團體作為共同生產(chǎn)者納入定義范圍之內(nèi)，并認識到不同的共同生產(chǎn)者與公共部門組織的關系可能完全不同。相比之下，約翰·阿爾福德(John·Alford)區(qū)分了志愿者、消費者生產(chǎn)者和公民。他認為，公民在作為志愿者時參與共同生產(chǎn)時，提供資源但不享受生產(chǎn)成果。而以消費者的身份參與時，既貢獻資源又消費產(chǎn)出的服務。作為公民參與時，會通過各種機制來表達自己的愿望，促成民主政治進程。公民與政府的關系是通過各種權利和義務構(gòu)成，而客戶與生產(chǎn)者的關系則是通過服務進行聯(lián)結(jié)。

從參與共同生產(chǎn)的服務類別來說，戈登·P·惠特克將共同生產(chǎn)定義為“公共部門與任何可以從其參與的公共服務中直接受益的共同生產(chǎn)者之間的積極互動的過程?！彼J為，公民參與共同生產(chǎn)的服務涉及面很廣，幾乎包括了任何意義上的公共服務。他將公共服務分為兩大類，一類如教育、醫(yī)療以及預防犯罪等；另一類如治安、消防等。他認為，雖然公民參與共同生產(chǎn)的痕跡在后一類的提供中很難被識別，但對于服務的提供來講是同樣重要的。

二、公民參與合作生產(chǎn)的種類和動機

關于合作生產(chǎn)的種類，不同的學者從不同的角度，如所生產(chǎn)服務的種類、參與者的規(guī)模、不同的階段等對其進行了不同劃分。

戈登·P·惠特克將合作生產(chǎn)較為寬泛地分為公民需要公共機構(gòu)的協(xié)助、公民向公共機構(gòu)提供協(xié)助以及公民和公共機構(gòu)互相調(diào)整服務期望和服務行為三類。在第一類中，由于公共機構(gòu)受行政規(guī)制和程序的約束，可能不能準確識別公民需求并提供相應服務，此時就需要公民想公共機構(gòu)主動提出“訴求”，使得公共機構(gòu)得以識別并對口解決。同時，由于公共機構(gòu)在提供此類服務的過程中將服務“條目化”，因此會遇到公民需要的服務不在“條目”中的情況?；诖?，公民的服務“請求”會對公共機構(gòu)改進服務起到促進作用。家庭關系和小團體關系的持續(xù)弱化使得公民與公共機構(gòu)合作(第二類)以實現(xiàn)同一目標變得日益重要，如家長配合學校來解決孩子的教育問題。在這個過程中，來自公民的合作并不是出于懼怕懲罰，也不是一種習慣性行為，而是一種有意識的志愿行為。第三種合作生產(chǎn)的類型僅僅發(fā)生于雙方對同一個問題同時進行考慮的情況，如教學過程中學生與老師之間的相互合作。雙方基于共同的期望來調(diào)整自己的預期和行為，最終實現(xiàn)互惠共贏。

杰弗瑞·布魯?shù)履?Jeffrey·L·Brudney)和羅伯特·英格蘭(Robert·E·England)根據(jù)服務的種類和參與生產(chǎn)的人數(shù)規(guī)模將合作生產(chǎn)分為個體層面、團體層面和集體層面的合作生產(chǎn)。個體層面的合作生產(chǎn)包括兩種兩種形式。第一種形式就是類似于教育服務的“軟服務”。公民參與這類服務的典型特征就是“無法回避”——除了參與別無他選。另一種個體層面的合作生產(chǎn)更偏向于一種公民的自愿行為，如向警察提供線索、將垃圾主動分類等。這類合作通常沒有政府或公共部門進行組織或協(xié)調(diào)，完全是出于自身的意愿的行為。與公民個體層面的合作生產(chǎn)不同，團體層面的合作生產(chǎn)既需要一定數(shù)量的參與者，同時需要一定的溝通協(xié)調(diào)機制，如 “鄰里聯(lián)盟”?！班徖锫?lián)盟”是基于自愿精神的產(chǎn)物，以社區(qū)組織的名義與公共部門進行溝通。參加“鄰里聯(lián)盟”的居民可以通過聯(lián)盟來整合需求，并通過聯(lián)盟成員的資源貢獻來實現(xiàn)這些需求。集體層面的合作生產(chǎn)的起因就是政府的財政緊縮，同時無法吸引市場資本。由于政府無力或無暇提供某種公共服務，因此就會通過創(chuàng)新制度安排，使得公民被允許直接參與某項服務的提供甚至是生產(chǎn)。由于政府財政緊縮以及無法吸引市場資本，所以集體層面的合作生產(chǎn)通常是基于各種形式的財富捐贈以及公民的志愿行為。集體層面的合作生產(chǎn)是合作水平最高的生產(chǎn)方式，其實質(zhì)是通過公民參與對社會利益進行的重新分配。同時，由于集體合作生產(chǎn)的公共服務大都具有非排他性和非競爭性，所以難以避免“搭便車”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

斯蒂文·奧斯本(Stephen·P·Osborne)和克里斯提·斯托克奇(Kirsty Strokosch)從服務管理理論和公共行政理論的角度將合作生產(chǎn)的種類分為消費者合作生產(chǎn)、參與式合作生產(chǎn)以及增強的合作生產(chǎn)。第一類基于服務管理理論，第二類基于公共行政理論，第三類則結(jié)合前兩類中涉及的各要素。消費者合作生產(chǎn)側(cè)重于公共服務生產(chǎn)的“運作”和“操作”層面，重點在于服務用戶與提供者之間基于用戶授權的互動和協(xié)商。不同于消費者合作生產(chǎn)，參與式合作生產(chǎn)的側(cè)重點在于戰(zhàn)略層面的公共服務的“規(guī)劃”階段，用戶從“授權”轉(zhuǎn)為關于服務規(guī)劃的“參與”，其目的在于通過用戶參與服務的規(guī)劃過程來提高服務質(zhì)量。相對于前兩種模式，增強的合作生產(chǎn)涉及到服務范式本身的轉(zhuǎn)變，通過公共服務運營機制與戰(zhàn)略規(guī)劃層面的參與機制相結(jié)合，將用戶視為公共服務提供的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的驅(qū)動力，進而形成用戶主導的公共服務提供新模式。

公民參與何所生產(chǎn)的動機回答的是“公民為什么要參與合作生產(chǎn)”，主要包括回報與獎勵、制裁與懲罰、自我效能感和社會歸屬感四方面。

1.回報與獎勵。公民參與公共服務的合作生產(chǎn)雖然不排除志愿服務，但其實是有別于傳統(tǒng)的志愿服務，因為在合作生產(chǎn)的產(chǎn)出涉及到志愿者消費產(chǎn)出成果?；诖耍糠纸?jīng)濟學家認為，只有在合作生產(chǎn)的收益大于成本時，人們才會參與合作生產(chǎn)，參與者通過合作生產(chǎn)的收益來彌補進行合作合作生產(chǎn)時所投入的資源的消耗。這里的收益主要是指一種“外在獎勵”，既可以通過貨幣的形式表示，也可以通過非貨幣的形式表示。

2.制裁與懲罰。由于公民參與合作生產(chǎn)是一種積極的、主動的行為，因此出于對制裁或懲罰的懼怕并不會構(gòu)成公民的參與動機。實際上，“制裁本身通常不會對公民的自身利益產(chǎn)生重大影響使得公民產(chǎn)生參加合作生產(chǎn)的意愿……制裁不足以作為客戶意愿的激勵因素?！钡捎谠趥€人層面的合作生產(chǎn)部分涉及到的公共服務是出于公民和公共部門彼此的義務或責任，此時，制裁或懲罰的作用就在于“(通過對不參與合作生產(chǎn)的公民實施制裁或懲罰)強化了(對參與合作生產(chǎn)的公民)的非物質(zhì)獎勵的作用。”在這種情況下，“對違規(guī)者的制裁的執(zhí)行為保證其他(參與合作生產(chǎn)的)公民所做的貢獻的過程公平提供了支持?！睂τ谥鲃訁⑴c合作生產(chǎn)的公民來說，避免制裁或懲罰并非是出于懼怕，而是因為制裁或懲罰是對其實現(xiàn)自我價值或自我效能的一種否定；對公共部門來說，“(參與合作生產(chǎn)的公民)越熱情或者至少不那么勉強地工作，組織就越容易有效地實現(xiàn)目標或以更低的成本實現(xiàn)目標?！睆倪@個意義上講，制裁或懲罰構(gòu)成了公民參與合作生產(chǎn)的“反向動機”。

3.自我效能感。約翰·阿爾福德(John·Alford)和索菲·葉慈(Sophie·Yates)通過發(fā)放調(diào)查問卷和訪談的方式對共同生產(chǎn)在澳大利亞發(fā)揮作用的三個關鍵政策領域：公共安全、環(huán)境和健康進行了數(shù)據(jù)搜集和分析。在三個政策領域的每個領域，被訪者都被問及了有關共同生產(chǎn)的代表性行為以及其是否經(jīng)常，有時或從未采取或參與過這些行為；同時，被訪者還被問及其對所提供的服務和有關咨詢的滿意度以及目前花費(并且愿意花費)在每個領域志愿服務的時間。他們發(fā)現(xiàn)，公民的自我效能感和社會歸屬感是促進共同生產(chǎn)的普遍因素。

4.社會歸屬感。促使公民共同生產(chǎn)的另一個因素是社會歸屬感。社會歸屬感源自于公民之間的互惠性。同樣，在約翰·阿爾福德(John·Alford)和索菲·葉慈(Sophie·Yates)的研究中，在社區(qū)安全領域，被訪者在鄰居不在家時 “關注鄰居家”的比例為有效樣本的61%；同時，當被訪者不在家時，其“要求鄰居留意你的家”的比例為58%。這表明社會義務和睦鄰團結(jié)起著重要作用。同時，這些特殊行為并不涉及公共部門組織，而是公民自身之間的活動。此外，在團體和集體層次的合作生產(chǎn)中，人們認為在一個共同群體中自己的地位和社會尊重獲得他人認可也很重要。公民參與團體層面和集體層面的合作生產(chǎn)，就意味著會與更多有著相似興趣、動機或能力的人產(chǎn)生社會聯(lián)系，這種聯(lián)系對于參與者來說是更吸引力的。艾克和斯蒂恩的實證研究將合作生產(chǎn)者分為四種類型，即專業(yè)人員、半專業(yè)人員、社交者以及聯(lián)絡者，而這四種類型的合作生產(chǎn)者通常以社區(qū)而不是自我為中心為動機。

三、合作生產(chǎn)的影響及其中國語境

公共服務合作生產(chǎn)的概念之所以受到重視，是因為學者們通過對其日漸深入的研究發(fā)現(xiàn)，合作生產(chǎn)能對公共服務本身、參與公共服務過程中的公共部門、第三部門和公民以及社會政治制度產(chǎn)生一些積極影響，具體如下：

1.從公共服務的角度講，合作生產(chǎn)可以提高公共服務供給的數(shù)量和質(zhì)量。布拉姆·弗斯徹爾、塔科·布蘭德森以及維克多·佩斯托夫等學者對關于合作生產(chǎn)的研究進行文獻整合后提出，由于更大范圍的“道德所有權”以及根據(jù)公民需求而采取相對應的服務，公民參與公共服務的供給最直接的影響在于可以提高公共服務的質(zhì)量。格里查瓦特·洛瓦查林和朱迪絲·斯托爾曼的研究發(fā)現(xiàn)，通過合作生產(chǎn)的方式建設泰國道路基礎設施，由于參與道路建設的志愿者的專業(yè)知識以及相關資源的投入，最終成果不僅成本較低，而且“意想不到的是道路的質(zhì)量很高?！卑材取ぞS維拉，羅賓·凱斯特和克里·布朗通過對澳大利亞公民參與基礎設施建設的走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基礎設施建設的合作生產(chǎn)更加強調(diào)用戶和社區(qū)的需求和偏好，在提高服務質(zhì)量、降低服務成本的同時使得服務成果與用戶的需求和期望更加匹配。

2.從公民的角度講，合作生產(chǎn)一方面可以增強公民的自我效能感，滿足其自我實現(xiàn)的需求；而對于沒有參與合作生產(chǎn)的公民，其對于公共服務則有了更多選項。

佩斯托夫通過對福利國家合作生產(chǎn)的研究提出，由于合作生產(chǎn)將第三部門和公民納入了提供福利服務的范圍，使得公民有了選擇提供服務的A公司或B公司甚至其他地域或市場的權利。

3.從政府的角度講，合作生產(chǎn)一方面可以吸引社會資本，減輕公共部門的財政壓力；另一方面可以增強政府透明度，進而提高公民對政府的滿意度，增強自身的合法性。帕斯托夫(2007)認為，歐洲國家實行合作生產(chǎn)的原因是人口老齡化、公共部門的赤字增加以及公共財政的半永久性緊縮，這會導致公共部門的合法性危機。喬希和莫爾認為，在政治危機的背景下，合作生產(chǎn)具有某種政治“吸引力”，國家可以通過更低的成本和資源來提供服務，并獲得政治支持。而合作生產(chǎn)卻一方面可以通過調(diào)動社會資源，在緩解公共部門財政壓力的同時，使社會資本得到充分利用，另一方面可以通過ICT(信息通信技術)來降低服務成本。在沒有增加稅收以及財政投入的前提下卻增加了公共服務的供給，這便是合作生產(chǎn)的經(jīng)濟效益。此外，當通過合作生產(chǎn)提供持久性的公共服務時，就需要專業(yè)人員與用戶消費者(公共部門與公民)之間頻繁的互動和交流，這有利于兩者在合作的過程中調(diào)整互相的期望。斯托爾曼等學者的研究意外的發(fā)現(xiàn)了合作生產(chǎn)與政府腐敗之間的關系，公民對政府腐敗的“冷嘲熱諷”的態(tài)度可以促使公民參與公共服務的合作生產(chǎn)，而地方政府恰恰可以利用這種方式來增加政府的透明度，促進公民信任。

4.從促進民主治理的角度，公共部門有時會出于提高公共服務效率、增強公共政策有效性和民主性等目的讓公民參與到服務供給的過程中。而當合作生產(chǎn)作為一種概念工具時，會倒逼政治體制進行改革，并在改革過程中激勵公民與專業(yè)人員的參與，這就加強了西方國家除代議制民主之外參與式民主的實踐。帕斯托夫認為，如果不讓公民參與任何決策以及實施任何政策，公民參與民主治理的空間就被限制的太過。只有公民通過獨立的集體行動或以第三部門來參與，才有可能實現(xiàn)公共服務民主治理的增值，他進而提出，只有合作生產(chǎn)和更大的福利多元化才能促進福利服務的民主治理。因此，相關的制度和立法對于促進更廣泛的共同生產(chǎn)和第三部門提供福利服務是必不可少的。

但有學者指出，雖然合作生產(chǎn)可以促進具有共同目標的集體行動，但如果不能通過正式的民主渠道運作，其對于代議制民主只能是一種威脅而不是補充；同時，由于合作生產(chǎn)必然導致利益相關者之間的權力的重新分配，因此，在向更大規(guī)模合作生產(chǎn)的發(fā)展過程中必定是高度政治化的，并且能否保證代議制民主、參與式民主和專業(yè)知識之間平衡也值得懷疑；而且通過合作生產(chǎn)的方式進行服務供給雖然會降低成本，但要前期準備仍然需要大量的成本投入，并且需要公共部門之間資源流動作為支持；此外，不同的利益相關者由于不同的資源背景，使得其在參與的過程中享有的不平等的權利和話語權，導致最終的產(chǎn)出成果與真正需要服務群體的需求不匹配，進而拉大貧富差距；在問責方面，有學者提出，當公民成為生產(chǎn)過程的一部分時，其能否更好的承擔起自己的責任值得質(zhì)疑，以及在這個過程中可能會削弱公共責任，導致公共、私人和公共領域之間的界限的模糊；

凡事興一利必有一弊，合作生產(chǎn)的積極影響和消極影響都在情理之中。但瑕不掩瑜，作為21世紀伴隨新公共治理而復興的一個概念，合作生產(chǎn)仍然是值得借鑒和學習的。關于公民參與公共服務合作生產(chǎn)的研究從產(chǎn)生、遇冷再到復興，經(jīng)歷了從20世紀70年代到21世紀初的30余年。這30余年里，“合作生產(chǎn)”這個概念見證了關于公共管理的理論從官僚制到新公共管理再到新公共治理的轉(zhuǎn)變。在20世紀末21世紀初新公共治理方興未艾之際，“合作生產(chǎn)“的概念又被再度重提，可以說這兩者之間是有一定程度的“契合”。雖然公共治理、合作生產(chǎn)乃至公民參與是西方概念，但放在中國語境下需要討論的重點并不在于是否“引入”，而在于如何“嵌入”。

傳統(tǒng)的行政模式下，公共部門在公共服務的決策、生產(chǎn)安排以及具體提供中享有絕對權力，公民只能被動的接受服務，并通過后續(xù)的評價、監(jiān)督等過程表達意見。20世紀80年代，在新公共管理運動的大背景下以及政府失靈、市場失靈等理論的提出，公民參與的浪潮開始興起。21世紀初，新公共治理作為一種處理公共事務的新模式在國家與社會權力分配過程中興起，政府不再是公共服務唯一的生產(chǎn)者，代表市場的企業(yè)、代表社會的社會組織都可以參與公共服務的供給。從公民參與的角度來講，關鍵點在于公共服務的提供者和生產(chǎn)者是可以分離的，這使得公共服務供給主體的多元化成為可能。但是依托社會或企業(yè)組織的公民參在很大程度上遮蔽了公民作為服務消費者的直接參與，因此，在嵌入中國語境的過程中，重點應在于如何保證通過公民的“直接參與”來體現(xiàn)合作生產(chǎn)的真正價值。

那么此時有兩問題就無法避免，第一，該如何定義“直接參與”？實際上，如果能對“直接參與”給予一個清晰明確的定義，合作生產(chǎn)的概念其實也就完成了其嵌入中國語境的調(diào)試過程。根據(jù)斯蒂文奧斯本的觀點，“直接參與”可以被定義為一種“過程導向”的公共服務供給模式?！氨M管服務的使用者希望(他們收到的)服務可以‘滿足目標’，但他們將其對服務表現(xiàn)的評價建立在他們的期望以及服務過程的經(jīng)歷、而不只是結(jié)果上。這種經(jīng)歷極大地影響了服務的有效性和影響?！钡诙€問題就是為什么要強調(diào)“直接參與”。如上文所述，合作生產(chǎn)既是一個管理問題，也是一個政治問題，其本質(zhì)是協(xié)商民主下的政治參與。目前關于公民的政治參與研究主要集中于公共政策領域。公共政策中的公民參與是指普通公民運用各種合法的方式有序參與到公共政策的制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、終結(jié)等全過程。這其實與惠克特對于公民參與合作生產(chǎn)的描述有異曲同工之妙?；菘颂貙献魃a(chǎn)的定義最終落腳點在于“公民通過合作或不合作來影響公共政策的執(zhí)行。”從新公共治理的角度來看，合作生產(chǎn)的關鍵點在兩點：第一，即公民要參與到公共政策的執(zhí)行，第二，即是公共服務的提供。而這兩點則是以“服務主導“為邏輯主線的新公共治理的中心點。因此，可以說公民參與公共服務的合作生產(chǎn)與公民參與公共政策的執(zhí)行實質(zhì)上是一枚硬幣的兩面，二者相互依存且相互影響。而之所以要強調(diào)公民的“直接參與”，一方面是因為這是公共服務合作生產(chǎn)的內(nèi)在要求；另一方面是因為受公民的參與能力、參與渠道與機制以及傳統(tǒng)政治文化的影響，現(xiàn)階段公民參與公共政策的執(zhí)行過程實際上都是一種“間接參與”。這種“間接參與”如果把握不好，往往會流于形式，無法發(fā)揮出公民政治參與的真正作用。然而，正如張云翔的觀點，將合作生產(chǎn)嵌入到中國語境時會遇到不可避免的兩個問題，即如何定義合作生產(chǎn)以及如何管理合作生產(chǎn)。公民的“直接參與”或許可以成為研究中國語境下合作生產(chǎn)的一個切入點。

2018年12月13日印發(fā)的《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)?！吨笇б庖姟诽岢?，到2035年，基本公共服務均等化基本實現(xiàn)，現(xiàn)代化水平不斷提升。在這個大背景下，以公共服務合作生產(chǎn)為切入點，關于國家與公民社會關系的探討或許也可以被重新提上日程。