廣東省人民檢察院課題組

內(nèi)容提要： 強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約是法治國(guó)家的必然選擇， 這對(duì)作為公共利益代表的檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政違法行為的實(shí)踐與發(fā)展提出了新命題。 在公益訴訟制度框架下開展行政違法行為檢察監(jiān)督不僅切實(shí)可行， 還是重塑行政檢察監(jiān)督職能的最佳選擇。 檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為實(shí)施監(jiān)督各有側(cè)重、 并不沖突， 域外法治國(guó)家已普遍形成類似做法。 當(dāng)前， 需要在公益訴訟制度框架下解決行政違法行為檢察監(jiān)督的基本原則、 范圍與內(nèi)容、 方式與程序及保障機(jī)制等問(wèn)題， 從而促進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督的科學(xué)發(fā)展。

一、 問(wèn)題的提出

廣東省中山市檢察機(jī)關(guān)在辦理一宗污染環(huán)境刑事案件中發(fā)現(xiàn)， 2016 年7 月至8 月期間， 馮某林、 彭某權(quán)等人共同商議， 聯(lián)系船主袁某勝?gòu)臇|莞市中堂鎮(zhèn)碼頭運(yùn)輸廢棄膠紙至橫門東出海航道12號(hào)燈標(biāo)北堤圍墾實(shí)施非法傾倒。 經(jīng)環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所鑒定， 傾倒的垃圾中含有大量病原微生物， 垃圾滲濾液進(jìn)入受納海水后將對(duì)海水造成嚴(yán)重污染并打亂海洋生態(tài)系統(tǒng)， 修復(fù)損害的生態(tài)環(huán)境需費(fèi)用約800 萬(wàn)元， 而環(huán)保監(jiān)管部門一直未采取相關(guān)措施。 為此， 中山市人民檢察院即督促中山市海洋與漁業(yè)局對(duì)彭某權(quán)等人依法提起民事公益訴訟。 2017 年7 月3 日， 該院抓住 《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》 《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》 （以下簡(jiǎn)稱 《行政訴訟法》） 新增公益訴訟有關(guān)條文的契機(jī)， 向廣州海事法院支持起訴， 同時(shí)向中山市環(huán)境保護(hù)局發(fā)出 《檢察建議書》， 建議其加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)管， 采取防止和減輕損害的有效措施， 并及時(shí)清理污染物。 該局采納建議后已組織相關(guān)單位實(shí)施清理。 2018 年6 月26 日， 廣州海事法院公開宣判， 一審判決被告彭某權(quán)等人連帶賠償生態(tài)修復(fù)、 環(huán)境功能損失等費(fèi)用782 萬(wàn)元。 該案系全國(guó)首例檢察機(jī)關(guān)支持起訴的污染海洋環(huán)境責(zé)任糾紛公益訴訟案件。①韋磊等： 《全國(guó)首例支持起訴海洋生態(tài)公益訴訟案宣判》， 載《檢察日?qǐng)?bào)》 2018 年6 月30 日第1 版。該案值得我們思考的是， 在環(huán)境污染等侵害公共利益的案件中， 作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院除了通過(guò)法律的授權(quán)直接提出民事公益訴訟或通過(guò)支持具備公益訴訟起訴條件的訴訟主體維護(hù)公共利益之外， 是否更應(yīng)當(dāng)督促環(huán)保局等行政監(jiān)管部門履行法定職責(zé)？ 這樣是否更符合檢察機(jī)關(guān)的憲法定位？ 或者通過(guò)檢察建議等方式監(jiān)督負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出行政決定來(lái)解決污染治理等問(wèn)題是否更高效到位， 更能節(jié)省司法資源？ 如果該行政機(jī)關(guān)在經(jīng)過(guò) “前期監(jiān)督建議程序” 后仍不依法履行職責(zé)， 再由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起行政公益訴訟是否使行政機(jī)關(guān)更易于接受和信服， 從而更能推進(jìn)其依法行政？

毋庸置疑， 由于行政權(quán)力覆蓋面廣、 影響力大， 具有天然的擴(kuò)張性、 主動(dòng)性和侵益性， 如果得不到監(jiān)督與制約， 最易被濫用， 也最容易出現(xiàn)亂作為或不作為， 因此， 強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督， 是法治國(guó)家的不二選擇。 當(dāng)前我國(guó)對(duì)于行政行為的監(jiān)督， 主要依靠人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督、 審判機(jī)關(guān)在行政訴訟活動(dòng)中的司法審查監(jiān)督、 監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政公職人員的監(jiān)察監(jiān)督、 行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督以及社會(huì)輿論監(jiān)督等。 然而， 僅靠這幾種監(jiān)督方式還不能織密對(duì)行政行為的監(jiān)督網(wǎng)。 權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督是一種抽象的、 間接的監(jiān)督， 并不對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督， 而對(duì)行政執(zhí)法的司法審查制度因存在許多問(wèn)題而顯得薄弱， 特別是行政訴訟條件要求較高， 需要具備直接權(quán)益受到侵犯的起訴要件， 致使諸多只是單純侵害公共利益的行政行為因原告資格受限而難以得到有效的司法救濟(jì)。 監(jiān)察機(jī)關(guān)的反腐敗監(jiān)督由于以調(diào)查權(quán)為后盾較為強(qiáng)勢(shì)， 但監(jiān)察機(jī)關(guān)是從 “人” 的角度出發(fā)而進(jìn)行的監(jiān)督， 這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。 至于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督， 由于缺乏中立性且易流于形式而難以服眾， 社會(huì)輿論監(jiān)督則必須經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的社會(huì)孕育和文化積淀。 那么， 作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院是否可以在這方面發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用呢？

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》 提出， 要 “構(gòu)建嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”， 并強(qiáng)調(diào) “檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不當(dāng)行使職權(quán)的行為， 應(yīng)當(dāng)督促其糾正”， 可以說(shuō)為上述問(wèn)題的解答提供了一把新鑰匙， 也為檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督打足了政策底氣。 但是， 自國(guó)家監(jiān)察體制改革推開以來(lái)， 反貪反瀆等部門從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸， 監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離， 監(jiān)察委員會(huì)由人大選舉產(chǎn)生， 成為與 “一府兩院” 平行的國(guó)家機(jī)構(gòu)， 并實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公職人員的監(jiān)察全覆蓋。 由此是否就意味著將由監(jiān)察委代替檢察機(jī)關(guān)承接了對(duì)行政違法行為進(jìn)行法律監(jiān)督的職能呢？ 或者說(shuō)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為監(jiān)督的效力和震懾力就被削弱了呢？ 如果檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)推進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督工作， 那么監(jiān)督模式與發(fā)展路徑究竟如何確定呢？ 要解決這些問(wèn)題， 就需要在明晰法律監(jiān)督權(quán)能屬性的基礎(chǔ)上， 進(jìn)一步厘清檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的關(guān)系， 同時(shí)準(zhǔn)確理解與把握 《行政訴訟法》 關(guān)于行政公益訴訟的規(guī)定，②第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改《民事訴訟法》 和《行政訴訟法》 的決定， 在《行政訴訟法》第二十五條增加一款， 作為第四款： “人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、 食品藥品安全、 國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為， 致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的， 應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議， 督促其依法履行職責(zé)。 行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的， 人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！睆亩诠嬖V訟制度框架下塑造行政違法行為檢察監(jiān)督的新?lián)?dāng)、 新作為、 新氣象， 并明確解決行政違法行為檢察監(jiān)督的原則、 范圍、 方式、 程序等問(wèn)題。

二、 公益訴訟制度框架下行政違法行為檢察監(jiān)督的可行性分析

（一） 在公益訴訟框架下監(jiān)督行政違法行為是實(shí)現(xiàn)行政檢察監(jiān)督職能的最佳選擇

不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的追求是新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)的重要使命， 而維護(hù)公益是實(shí)現(xiàn)美好生活的基本前提。 “人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”， 這個(gè)憲法定位至少包含以下兩個(gè)方面的涵義： 其一， 人民檢察院是國(guó)家法律的維護(hù)者， 保障法律的統(tǒng)一正確實(shí)施； 其二， 人民檢察院是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表者， 并代表國(guó)家捍衛(wèi)上述利益。③周馳： 《習(xí)近平致信祝賀第二十二屆國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)召開》， 載 《人民日?qǐng)?bào)》 2017 年9 月12 日第1 版。習(xí)近平主席在致信祝賀第二十二屆國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)年會(huì)召開時(shí)， 就曾專門強(qiáng)調(diào) “檢察官是公共利益的代表” “檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)， 是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的一支重要力量”。 實(shí)際上， 從檢察權(quán)的起源和歷史發(fā)展上來(lái)看， 檢察機(jī)關(guān)就一直扮演著公共利益代表者與法律實(shí)施維護(hù)者的角色。 檢察權(quán)起源于大陸法系的法國(guó)和普通法系的英國(guó)， 檢察官當(dāng)初就是國(guó)王利益的代理人， 而國(guó)王的利益從本質(zhì)上來(lái)講是國(guó)家的利益， 即所謂的 “朕即國(guó)家”。 隨著國(guó)家的發(fā)展與演進(jìn)， 檢察權(quán)由代表國(guó)王的利益逐步發(fā)展演變?yōu)榇韲?guó)家利益和社會(huì)公共利益。 當(dāng)然， 檢察機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)其天然的維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益的目的， 就必須具有一定的實(shí)現(xiàn)形式， 即擁有一定的法定權(quán)力來(lái)保證其職能的行使， 而檢察機(jī)關(guān)擁有的公益訴權(quán)正是基于檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益代表人的屬性而被納入檢察權(quán)的固有范疇，成為了檢察權(quán)基本權(quán)能之一。 因此， 一旦行政權(quán)這頭龐大而又天然具有攻擊性與肆意擴(kuò)張性的 “猛獸” 損害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益， 檢察權(quán)就應(yīng)當(dāng)出手將其 “馴服”。

當(dāng)然， 要 “馴服” 這頭 “猛獸”， 還需要從我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置上來(lái)宏觀考量。 我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置結(jié)構(gòu)與制衡模式不同于西方國(guó)家的 “三權(quán)分立”， 而是實(shí)行人民代表大會(huì)議行合一的政治制度，所有的國(guó)家權(quán)力都是由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對(duì)它負(fù)責(zé)。 目前， 我國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)模型實(shí)際上是一種立體棱錐型或金字塔型。 其中， 人大作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)居于錐型結(jié)構(gòu)的頂端， 行使的是立法權(quán)、 監(jiān)督權(quán)、 人事任免權(quán)等廣泛的權(quán)力， 而各級(jí)政府、 監(jiān)察委、 法院、 檢察院共同構(gòu)成錐型的四個(gè)棱面， 分別行使行政權(quán)、 監(jiān)察權(quán)、 審判權(quán)、 檢察權(quán)。 中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨， 其執(zhí)政權(quán)主要通過(guò)政治、 思想、 組織領(lǐng)導(dǎo)滲透并融合于人大與 “一府一委兩院”， 必要時(shí)黨的相關(guān)組成機(jī)構(gòu)可以和相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)合署。 這種權(quán)力結(jié)構(gòu)形成的結(jié)果就是， “一府一委兩院” 在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與人大的統(tǒng)一監(jiān)督下， 各司其職， 并相互配合、 相互制約， 共同構(gòu)成了一幅和諧平衡高效的國(guó)家權(quán)力配置圖， 不可能一家獨(dú)大。 這也是我國(guó)政治制度的中國(guó)特色和優(yōu)越性之所在。 由此可見， 不管國(guó)家權(quán)力如何調(diào)整， 檢察院作為國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的一個(gè)面， 其 “國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)” 的地位是不會(huì)變化的。 由于監(jiān)督權(quán)不具有壟斷性， 檢察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)督權(quán)不同于其它監(jiān)督權(quán)， 是檢察院作為專門機(jī)關(guān)， 為保障憲法和法律的統(tǒng)一正確實(shí)施， 在人大機(jī)關(guān)及其他國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)法保障眾多法律有效實(shí)施的情況下， 主要通過(guò)訴訟方式實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的目的的一種監(jiān)督權(quán)。 這也是在 《中華人民共和國(guó)憲法》 （以下簡(jiǎn)稱 《憲法》） 文本中， “監(jiān)督” 一詞多處使用， 但 “法律監(jiān)督” 一詞僅限于第一百三十五條的原因之所在。 當(dāng)然， 根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則， 檢察機(jī)關(guān)要履行法律監(jiān)督職責(zé)并釋放檢察權(quán)能， 就必須擁有一定的法定權(quán)力作為手段和支撐。 當(dāng)前， 檢察權(quán)包括刑事批捕起訴權(quán)、 抗訴權(quán)、 公益訴訟權(quán)及司法領(lǐng)域職務(wù)犯罪偵查權(quán)等。 因此， 從我國(guó)檢察權(quán)的基本權(quán)能來(lái)考量， 要達(dá)到對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約的目的， 在檢察權(quán)現(xiàn)有配置背景下， 必然要通過(guò)公益訴權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。 實(shí)際上這也是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能的最優(yōu)選擇。

其原因在于： 第一， 公益訴權(quán)的程序性、 非強(qiáng)制性和非終局性， 有助于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為開展更客觀公正的監(jiān)督。 檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議等訴前程序督促行政機(jī)關(guān)自主依法履職， 以及通過(guò)提起公益訴訟將其行政違法行為訴至人民法院并由人民法院作出終局裁決， 可以保證行政違法行為檢察監(jiān)督權(quán)完全在法治框架內(nèi)行使， 既避免了檢察權(quán)的濫用和肆意， 也避免了行政違法行為檢察監(jiān)督以職務(wù)犯罪偵查權(quán)為后盾而被詬病為 “既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員” 的尷尬， 從而使檢察機(jī)關(guān)的 “監(jiān)督者” 身份更加名正言順， 也讓行政機(jī)關(guān)更易于接受和信服。 檢察機(jī)關(guān)的這種監(jiān)督并不是靠高高在上的 “強(qiáng)權(quán)威權(quán)” 來(lái)壓制行政機(jī)關(guān)， 而是借助于法治規(guī)則來(lái)督促其依法行政， 這與行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的根本目的是一致的， 有利于與行政機(jī)關(guān)一起實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的目標(biāo)。 第二， “公益訴權(quán)” 有助于修復(fù)和維持公權(quán)力的公信力。 “公益訴權(quán)” 涵蓋行政領(lǐng)域， 對(duì)因行政違法行為而出現(xiàn)的侵害社會(huì)公共利益的事件， 由檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)來(lái)懲罰違法的行政機(jī)關(guān)， 并維護(hù)相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)益， 就多了一道解決公共矛盾的司法程序， 有利于疏導(dǎo)群眾的不滿情緒， 避免造成行政機(jī)關(guān)和群眾之間的對(duì)立， 從而有助于維護(hù)行政機(jī)關(guān)的公信力。 以長(zhǎng)春長(zhǎng)生公司疫苗事件為例。 2018 年7 月15 日， 國(guó)家藥品監(jiān)督管理局發(fā)出通告指出， 長(zhǎng)春長(zhǎng)生生物有限公司凍干人用狂犬病疫苗造假， 一時(shí)引起社會(huì)恐慌。 7 月23 日， 根據(jù)最高人民檢察院的部署， 長(zhǎng)春市人民檢察院依法成立專案組， 對(duì)“長(zhǎng)生疫苗” 損害公共利益的情況及相關(guān)行政機(jī)關(guān)履職情況展開調(diào)查。 7 月24 日， 根據(jù)最高人民檢察院的部署， 山東省人民檢察院也對(duì)長(zhǎng)春長(zhǎng)生生物有限公司生產(chǎn)的百日破疫苗損害公共利益的情況及相關(guān)行政機(jī)關(guān)履職情況展開調(diào)查。④張昊： 《檢察機(jī)關(guān)依法介入長(zhǎng)生疫苗事件》， 載 《法制日?qǐng)?bào)》 2018 年7 月25 日第2 版。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使公益訴權(quán)， 對(duì)藥品監(jiān)管部門等行政機(jī)關(guān)的行政違法行為作出否定性的司法評(píng)價(jià)， 可以有效震懾相關(guān)行政機(jī)關(guān)， 也可以修復(fù)業(yè)已受損的行政公信力， 讓人民群眾重新樹立對(duì)政府依法行政的信心。 第三， 基于公益訴權(quán)的行政違法行為檢察監(jiān)督有助于與監(jiān)察權(quán)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)， 查漏補(bǔ)缺， 共同形成對(duì)龐大的行政權(quán)多層次、全方位的監(jiān)督。

（二） 檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督各有側(cè)重， 二者并不沖突

監(jiān)察體制改革要求實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)察的全覆蓋， 監(jiān)察體制改革的目的并不是要取代或削弱檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)和取消檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位， 而是要通過(guò)設(shè)置反腐敗的專責(zé)機(jī)構(gòu)——國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)來(lái)全方位規(guī)范和制約包括行政權(quán)在內(nèi)的所有公權(quán)力的運(yùn)行。 根據(jù) 《憲法》 和 《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》 的規(guī)定， 監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)也擁有監(jiān)督權(quán)。 既然監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為都擁有監(jiān)督權(quán)， 那么二者是否產(chǎn)生了權(quán)力重疊或者沖突呢？ 按照國(guó)家權(quán)力平衡的原則， 檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督是有區(qū)別的： 一是監(jiān)督性質(zhì)不同。 檢察院是國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)， 著眼于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益而對(duì)行政機(jī)關(guān)是否存在行政違法行為進(jìn)行檢察， 側(cè)重對(duì)行政機(jī)關(guān)作為單位法人所做的 “事” 的監(jiān)督； 而監(jiān)察委是國(guó)家專門的反腐敗機(jī)構(gòu)， 主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員履職過(guò)程中是否存在腐敗行為進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督， 側(cè)重對(duì)作為個(gè)體的 “人” 的監(jiān)督。 二是監(jiān)督的內(nèi)容與手段不同。 檢察監(jiān)督針對(duì)的只是行政違法行為， 檢察手段與方式包括調(diào)查核實(shí)、 發(fā)出檢察建議、 提起行政公益訴訟等； 而監(jiān)察監(jiān)督的內(nèi)容豐富， 實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)公職人員的違紀(jì)、 違法及犯罪行為的全覆蓋， 且監(jiān)察手段多樣， 可以采取調(diào)查、 留置、 處置等多種手段。 三是監(jiān)督的效力不同。 檢察監(jiān)督更多地注重程序性、 過(guò)程性， 其監(jiān)督的最后效力尚需被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)的接受或?qū)徟袡C(jī)關(guān)的最終裁決才可以達(dá)到監(jiān)督目的； 而監(jiān)察監(jiān)督更具有強(qiáng)制性， 通過(guò)對(duì)違法的公職人員的查處來(lái)督促其他公職人員依法履職。

當(dāng)然， 檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督也是相互聯(lián)系的。 如檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施行政違法行為監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員存在違反政紀(jì)政令、 法律法規(guī)行為或涉嫌貪污賄賂、 瀆職侵權(quán)等犯罪線索的， 應(yīng)當(dāng)依法移送監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查， 由其依紀(jì)依法追究相關(guān)責(zé)任； 監(jiān)察委在查處貪腐案件中發(fā)現(xiàn)存在行政違法行為致使國(guó)家利益或社會(huì)公益被侵犯的， 應(yīng)該將該行政違法線索移交給檢察機(jī)關(guān)， 由檢察機(jī)關(guān)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)出檢察建議或提起行政公益訴訟， 以便有效糾正行政違法行為并及時(shí)救濟(jì)和修復(fù)受損的社會(huì)公益。 由此可見， 檢察院與監(jiān)察委對(duì)行政違法行為的監(jiān)督各有側(cè)重， 既相互制衡， 又分工合作， 形成行政違法行為監(jiān)督的兩個(gè)維度， 共同發(fā)揮對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督作用， 從而促進(jìn)與保障行政機(jī)關(guān)依法行政。

（三） 通過(guò)公益訴訟實(shí)施行政違法行為檢察監(jiān)督是域外法治國(guó)家的普遍做法

無(wú)論是以美英為代表的普通法系， 還是以德法為代表的大陸法系， 檢察機(jī)關(guān) （檢察官） 因維護(hù)公益的需要對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督都是常態(tài)， 其成熟的經(jīng)驗(yàn)做法值得我們借鑒。

美國(guó)是行政公益訴訟的創(chuàng)始國(guó)。 美國(guó)檢察官的基本定位是國(guó)家和公共利益的代表， 其職權(quán)行使領(lǐng)域涵蓋刑事、 民事與行政等方方面面。 美國(guó) 《行政程序法》 第518 條第2 款規(guī)定， 聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)可參與或爭(zhēng)論他認(rèn)為美國(guó)的利益要求他參與以及他認(rèn)為美國(guó)感興趣的任何民事或行政案件， 這實(shí)際上授予了聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)對(duì)所有涉及國(guó)家利益的監(jiān)督權(quán)。 同時(shí)， 聯(lián)邦最高法院也通過(guò)判例的形式確認(rèn)了總檢察長(zhǎng)的這一職權(quán)， “當(dāng)受指控的行為影響整個(gè)國(guó)家利益， 關(guān)涉憲法中關(guān)注的國(guó)家事務(wù)， 或涉及全體公民的權(quán)利及義務(wù)時(shí)， 聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)將有權(quán)提起民事的、 行政的或者刑事性質(zhì)的訴訟。”⑤張鴻?。?《美國(guó)檢察制度》， 人民出版社2011 年版， 第43、 45 頁(yè)。另外， “私人檢察官” 制度也是美國(guó)公益訴訟中較具特色的制度， 能夠在一定程度上彌補(bǔ)有限的檢察官資源在糾正行政違法行為事務(wù)上的局限， 實(shí)際上也是對(duì)檢察官提起公益訴訟的補(bǔ)強(qiáng)手段， 可以更加嚴(yán)密地保障公益訴訟的網(wǎng)絡(luò)。 “私人檢察官” 制度的具體做法就是在公益訴訟領(lǐng)域， 私人作為“準(zhǔn)檢察官” 可依法享有類似檢察官的職權(quán)， 借助私權(quán)訴訟， 實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保障。⑥韓成軍： 《英、 美行政執(zhí)法檢察監(jiān)督對(duì)我國(guó)的啟示》， 載 《河北法學(xué)》 2015 年第12 期。

在英國(guó)， 檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)構(gòu)侵犯公益行為開展監(jiān)督的方式具有廣泛性和多樣性， 但是從效力上來(lái)考量， 檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起訴訟或參加訴訟的方式對(duì)行政機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)是其基本方式， 也最為剛性和有效。 法律明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)提出和參與行政公益訴訟的職權(quán)范圍包括： 第一， 關(guān)系到公共利益與公共權(quán)力的行政訴訟； 第二， “民眾私人或者其他地方機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益， 防止損害的發(fā)生以及預(yù)防行政機(jī)關(guān)違法執(zhí)法， 經(jīng)向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)并得到總檢察長(zhǎng)的同意后， 可以以總檢察長(zhǎng)的名義提起行政公益訴訟”；⑦[英] 威廉·韋德著： 《行政法》， 徐炳等譯， 中國(guó)大百科全書出版社1997 年版， 第257-258 頁(yè)。第三， 涉及到英王的訴訟案件； 第四， 由于公共機(jī)構(gòu)的越權(quán)行為而損害公民權(quán)利和社會(huì)公共利益的行政訴訟案件， 總檢察長(zhǎng)可隨時(shí)介入訴訟； 第五， 選舉法院在審理涉及選舉權(quán)的案件時(shí)， 需檢察機(jī)關(guān)公共控訴局的代表參與， 同時(shí)， 選舉法院對(duì)于選舉中有無(wú)違法執(zhí)法行為需向高級(jí)法院報(bào)告說(shuō)明， 必須抄送檢察機(jī)關(guān)總檢察長(zhǎng)。 參加行政訴訟的檢察官不但享有行政訴訟原告的權(quán)利， 并且可在庭審中提出評(píng)論和建議； 總檢察長(zhǎng)還可以終止其認(rèn)為與公共利益無(wú)關(guān)或者事實(shí)不清、 證據(jù)不足的行政訴訟。 此外， 總檢察長(zhǎng)可以對(duì)法院不合理和不合法的判決向上一級(jí)法院?jiǎn)?dòng)再審程序， 請(qǐng)求再審。⑧參見前引⑥， 韓成軍文。

在德國(guó)， 檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法發(fā)揮監(jiān)督作用， 主要是基于公益代表人制度。 1960 年 《聯(lián)邦行政法院法》 規(guī)定了聯(lián)邦公益代表人制度， 授權(quán)聯(lián)邦最高檢察官、 州高等檢察官和地方檢察官作為聯(lián)邦、 州和地方的公共利益代表人參與聯(lián)邦最高行政法院、 州高等法院和地方法院的行政訴訟。 聯(lián)邦公益代表人參與程序的方式主要有： 一是認(rèn)為其參與對(duì)公共利益保障具有必要時(shí)； 二是根據(jù)聯(lián)邦政府的指令參與訴訟。 但公益代表人并不受聯(lián)邦政府個(gè)別部長(zhǎng)指令的約束， 即公益代表人在判斷是否為公共利益時(shí)， 有獨(dú)立的判斷和選擇權(quán)。⑨韓成軍： 《法德日行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制對(duì)我國(guó)的啟示》， 載 《江西社會(huì)科學(xué)》 2015 年第11 期。

在法國(guó)， 議會(huì)監(jiān)督、 檢察官監(jiān)督和調(diào)解專員監(jiān)督是監(jiān)督行政行為的三種基本形式。 具體來(lái)講，其議會(huì)監(jiān)督類似于我國(guó)的人大監(jiān)督， 檢察官和調(diào)解專員的監(jiān)督屬于行政檢察監(jiān)督的范圍。 通常認(rèn)為， 現(xiàn)代行政訴訟制度發(fā)源于法國(guó)， 以最高行政法院的成立為標(biāo)志。 其中， 法國(guó)的檢察官被視為審判組織的組成部分， 并且作為公共利益和私人利益的維護(hù)者可以參與到任何行政訴訟案件中。 具體而言， 對(duì)于行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的行為， 或者在私人受到行政機(jī)關(guān)的侵害后因訴諸自身之外的因素而無(wú)法提起訴訟的情勢(shì)下， 檢察機(jī)關(guān)即可提起行政訴訟。 同時(shí)， 檢察機(jī)關(guān)在訴訟的不同階段根據(jù)需要便宜行事： 對(duì)于即將開庭審理的案件， 檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)一步展開調(diào)查并獨(dú)立擬制結(jié)論及解決辦法； 對(duì)于庭審過(guò)程中的案件， 檢察官可以作為咨詢顧問(wèn)參與庭審， 宣讀自己的審查結(jié)論， 但不具有表決權(quán)； 對(duì)于評(píng)議階段， 可參與評(píng)議， 但只是回答問(wèn)題， 不能參與表決。 此外， 在訴訟期間如果行政行為不停止執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失情勢(shì)下， 檢察機(jī)關(guān)可請(qǐng)求法院采取臨時(shí)保護(hù)措施， 即所謂的 “司法訴訟可破行政執(zhí)行”。⑩參見前引⑨， 韓成軍文。

雖然上述國(guó)家與我國(guó)的政治制度有本質(zhì)區(qū)別， 國(guó)情也不盡相同， 但作為法治國(guó)家具體治理制度而言， 域外國(guó)家的行政違法行為檢察監(jiān)督制度經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的歷史沉淀， 有一般的法治規(guī)則可循，可以為我們構(gòu)建具有中國(guó)特色的行政違法行為檢察監(jiān)督制度提供參考和借鑒： 一是檢察權(quán)通過(guò)法定程序?qū)π姓?quán)的規(guī)范運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督制約符合法治的一般規(guī)律， 是檢察權(quán)得以發(fā)揮作用的基本體現(xiàn)。二是檢察機(jī)關(guān)對(duì)人權(quán)和社會(huì)公共利益進(jìn)行保障是大趨勢(shì)。 西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家的法律監(jiān)督制度保護(hù)的客體在向人權(quán)和社會(huì)公共利益轉(zhuǎn)變。 三是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督主要通過(guò)行政訴訟的方式來(lái)體現(xiàn)。 多數(shù)國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)被賦予了對(duì)行政違法行為提起訴訟的權(quán)力和參與行政訴訟過(guò)程的權(quán)力， 通過(guò)法律規(guī)定的訴訟程序， 確保行政違法行為能夠得到法律的有效監(jiān)督與制裁。

三、 公益訴訟制度框架下行政違法行為檢察監(jiān)督的創(chuàng)新發(fā)展

無(wú)論是黨的決議的政策性指向還是新修訂的 《行政訴訟法》 相關(guān)條款的具體規(guī)定， 都確定了檢察機(jī)關(guān)擁有對(duì)行政違法行為行使監(jiān)督權(quán)的職能。 檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮好這項(xiàng)監(jiān)督職能， 應(yīng)當(dāng)按照憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位， 在公益訴訟制度框架下， 將該項(xiàng)職能納入到公益訴訟的總體布局中， 并從監(jiān)督的原則、 范圍、 內(nèi)容、 方式、 程序等方面通盤考慮， 不斷完善相關(guān)機(jī)制， 從而實(shí)現(xiàn)行政違法行為檢察監(jiān)督的科學(xué)發(fā)展。

（一） 明確行政違法行為檢察監(jiān)督的原則

一是獨(dú)立檢察原則。 這一原則要求人民檢察院為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目的而行使檢察權(quán)時(shí)， 除應(yīng)受到法律的特別限制之外， 不受行政機(jī)關(guān)本身所制定的行政法規(guī)、 行政規(guī)章以及規(guī)范性文件的限制和約束， 也不受行政機(jī)關(guān)及其工作人員的決定或命令的干涉， 其依據(jù)法律獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán)， 這也是保障檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的前提和基石。 二是謙抑性原則。 檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督職能時(shí)， 應(yīng)當(dāng)恪守檢察權(quán)的邊界， 不能代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)； 應(yīng)當(dāng)尊重行政權(quán)運(yùn)行特點(diǎn)、 規(guī)律以及行政內(nèi)部救濟(jì)程序， 只有在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)發(fā)現(xiàn)行政違法行為損害國(guó)家利益、 社會(huì)公共利益或不特定人合法利益且無(wú)其他有效救濟(jì)途徑的， 才能啟動(dòng)監(jiān)督程序促其整改糾正。 三是程序性權(quán)力原則。①陳建勇、 謝慧陽(yáng)： 《行政檢察監(jiān)督制度的建設(shè)路徑探析》， 載《中國(guó)檢察官》 2015 年第5 期。對(duì)于行政主體違法行為， 人民檢察院本身沒有權(quán)力直接改變和糾正， 應(yīng)當(dāng)只能通過(guò)建議糾正或者啟動(dòng)訴訟程序提請(qǐng)審判機(jī)關(guān)進(jìn)行處理， 是一種程序性監(jiān)督， 也是訴訟中的法律監(jiān)督， 不能代替行政機(jī)關(guān)作出實(shí)體決定。

（二） 界定行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍

“公益” 是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)， 也是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的落腳點(diǎn)。 所謂 “公益” 即 “公共利益”， 是指有關(guān)社會(huì)公眾的福祉和利益， 但從法理上來(lái)探析， “公益” 還應(yīng)包括國(guó)家利益。 《行政訴訟法》 第二十五條新增條款以列舉式確定了 “生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、 國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、 食品藥品安全、 國(guó)有土地使用權(quán)出讓” 四個(gè)領(lǐng)域， 同時(shí)又使用了“等” 字， 以此作為行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍。 這是根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和 “檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前對(duì)行政違法行為開展監(jiān)督的條件、 能力， 以及當(dāng)下行政違法行為危害最為嚴(yán)重的領(lǐng)域來(lái)界定的”。②姜明安： 《完善立法， 推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督》， 載《檢察日?qǐng)?bào)》 2016 年3 月7 日第3 版。對(duì)于行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍， 根據(jù)檢察權(quán)的性質(zhì)和公益訴訟的權(quán)能， 關(guān)鍵要準(zhǔn)確把握 “公益” 的內(nèi)涵和外延， 即在行政機(jī)關(guān)的所有行政管理領(lǐng)域中， 只要是侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為， 都應(yīng)當(dāng)屬于檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的范圍。 當(dāng)然， 由于目前行政違法行為檢察監(jiān)督制度尚處于探索和起步階段， 除行訴法基于公益訴訟框架有相關(guān)規(guī)定外， 沒有得到其他法律的確認(rèn)， 相關(guān)配套制度也不健全。 此外， 在對(duì)行政違法行為實(shí)施監(jiān)督時(shí)如何與監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行職能分工， 協(xié)調(diào)配合，目前也缺乏相關(guān)法律規(guī)定， 因此， 當(dāng)前對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督不具備全面展開的條件， 只能依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定和黨的政策指引， 憑借檢察機(jī)關(guān)當(dāng)下的實(shí)踐基礎(chǔ)及監(jiān)督能力與條件， 選擇危害公共利益最為嚴(yán)重、 人民群眾反映最為強(qiáng)烈的前述四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域開展監(jiān)督， 待條件成熟， 再全面放開。

（三） 完善行政違法行為檢察監(jiān)督的程序

1. 優(yōu)化立案、 審查程序。 受理審查行政違法行為案件時(shí)， 重點(diǎn)審查以下問(wèn)題： 對(duì)行政違法行為， 行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)啟動(dòng)了內(nèi)部監(jiān)督程序， 監(jiān)察機(jī)關(guān)是否已經(jīng)啟動(dòng)了監(jiān)察程序， 或者公民、 法人和其他組織是否已經(jīng)提起了行政訴訟等。 只有其他主體都不作為， 或者其他主體的作為仍不能有效糾正違法行為時(shí)， 作為國(guó)家利益和社會(huì)公益代表的檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家利益、 社會(huì)公共利益將要受到重大損害， 或者已經(jīng)受到損害時(shí)， 才應(yīng)當(dāng)出手。 對(duì)于發(fā)生的行政違法行為， 經(jīng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的相關(guān)職能部門根據(jù)相關(guān)辦案規(guī)則進(jìn)行實(shí)體審查后， 認(rèn)為符合法律規(guī)定的監(jiān)督領(lǐng)域和監(jiān)督條件的， 應(yīng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)決定立案。 當(dāng)然， 其他主體雖啟動(dòng)了對(duì)行政違法行為的調(diào)查、 問(wèn)責(zé)等程序， 檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為前述主體的監(jiān)督行為成效不足， 依然未能有效維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益， 或者未能給違法的行政機(jī)關(guān)以有效的震懾和懲罰的， 仍可以啟動(dòng)監(jiān)督程序。

2. 完善調(diào)查核實(shí)、 建議督促糾正、 提起訴訟程序。 檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)屬于其監(jiān)督范圍的行政違法行為， 經(jīng)立案后即啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)程序。 調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律監(jiān)督需要和法定程序， 調(diào)查收集相關(guān)案件事實(shí)的證據(jù)， 通過(guò)審查收集到的證據(jù)來(lái)判斷是否具備啟動(dòng)行政違法行為檢察監(jiān)督的條件， 并且在行使公益訴權(quán)時(shí)運(yùn)用調(diào)查收集到的證據(jù)來(lái)支持自己訴訟主張的權(quán)能。 新修訂的 《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》 第二十一條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督職權(quán)時(shí) “可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)”， 從而確立了調(diào)查核實(shí)作為一種法律監(jiān)督手段的重要地位。 最高人民檢察院 《關(guān)于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規(guī)定(試行) （征求意見稿）》 第三十七條雖然對(duì)人民檢察院辦理行政公益訴訟時(shí)的調(diào)查核實(shí)權(quán)也作出了相關(guān)規(guī)定， 但其表述較為籠統(tǒng)， 可操作性不強(qiáng)， 應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。 如明確檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)可以采取以下方式： 一是調(diào)取物證、 書證和視聽資料、 電子數(shù)據(jù)等法定證據(jù)， 具體包括調(diào)取行政執(zhí)法案卷材料、 執(zhí)法照片及視頻等； 二是勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)及有關(guān)物證；三是詢問(wèn)行政機(jī)關(guān)工作人員和行政執(zhí)法相對(duì)人、 利害關(guān)系人、 第三人及相關(guān)證人； 四是委托鑒定、評(píng)估、 審計(jì)； 五是咨詢專家學(xué)者、 相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等具有專門知識(shí)的人員， 收集其對(duì)專門問(wèn)題的分析意見。 同時(shí)， 為保證調(diào)查取證落到實(shí)處， 有必要賦予調(diào)查核實(shí)權(quán)適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制力， 即規(guī)定相關(guān)單位不配合的， 應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。 此外， 對(duì)于疑難案件、 社會(huì)影響比較大的案件及對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響比較大的案件等， 檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)公開聽證等程序向公眾征求意見。 檢察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)， 認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確實(shí)存在違法行為時(shí)， 就應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)糾正行政違法行為程序， 即向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議， 通過(guò)該訴前程序來(lái)督促其依法履行職責(zé)， 這也是向法院提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序。 因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、 工作目標(biāo)和追求效果在本質(zhì)上都是一致的， 對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為， 要主動(dòng)與其溝通， 消除其對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的認(rèn)識(shí)誤區(qū)， 尤其是在法律政策的適用、 調(diào)查取證、 行政監(jiān)管措施改進(jìn)。 對(duì)于相關(guān)責(zé)任人追責(zé)線索的移送等方面更要加強(qiáng)溝通聯(lián)系和協(xié)作配合， 通過(guò)檢察建議推動(dòng)行政機(jī)關(guān) “主動(dòng)履職， 主動(dòng)糾正違法行為， 主動(dòng)保護(hù)公益， 形成公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法良性互動(dòng)， 共同促使公益損害問(wèn)題得到及時(shí)有效解決， 從而實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏?！雹劢榈龋?《大檢察官研討班開班張軍強(qiáng)調(diào)： 貫徹落實(shí)全面深化司法體制改革推進(jìn)會(huì)部署 在轉(zhuǎn)機(jī)中推進(jìn)新時(shí)代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展》， 載 《檢察日?qǐng)?bào)》 2018 年7 月25 日第1 版。只有在行政機(jī)關(guān)仍不按照檢察建議糾正違法行為的情況下， 檢察機(jī)關(guān)才以公益訴訟起訴人的法定身份， 按照行政訴訟程序向人民法院提起行政公益訴訟。 行政公益訴訟在訴訟主體、 審判程序、 執(zhí)行程序等方面均不同于普通的行政訴訟， 應(yīng)作為行政訴訟的特別程序明確規(guī)定于 《行政訴訟法》 中。在 《行政訴訟法》 未作大修改之前， 最高人民法院、 最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)以司法解釋的方式出臺(tái)相關(guān)細(xì)則， 以便在司法實(shí)踐中具體操作。

（四） 優(yōu)化行政違法行為檢察監(jiān)督的方式

1． 提高行政違法行為檢察建議的剛性。 強(qiáng)化檢察建議的效力問(wèn)題， 是行政違法行為檢察監(jiān)督必須攻克的難題。 為此， 各級(jí)檢察機(jī)關(guān)也進(jìn)行了不少有益的探索。 如重慶檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟檢察建議推行 “現(xiàn)場(chǎng)送達(dá)、 公開宣告制”， 上海檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公開宣告、 聯(lián)合督辦、 歸口管理提升檢察建議剛性， 山東檢察機(jī)關(guān)通過(guò)推進(jìn)檢察建議規(guī)范化試點(diǎn)來(lái)提升法律監(jiān)督質(zhì)效。④參見2018 年8 月7 日至10 日《檢察日?qǐng)?bào)》 “增強(qiáng)檢察建議剛性的地方實(shí)踐” 系列報(bào)道。在相關(guān)法定強(qiáng)制手段未出臺(tái)之前， 檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)苦練內(nèi)功， “增強(qiáng)檢察建議的說(shuō)理性， 嚴(yán)格運(yùn)用證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)及適用法律， 做到證據(jù)分析透徹、 法理闡述深入、 邏輯論證嚴(yán)謹(jǐn)， 準(zhǔn)確指出違法情形， 提出切實(shí)可行的建議意見， 力求所發(fā)出的檢察建議有理、 有據(jù)、 有節(jié)”。⑤王文娟、 成巧云、 趙珺： 《鹽城市民行部門檢察建議工作調(diào)查報(bào)告》， 載《法制博覽》 2015 年第1 期。在此基礎(chǔ)上， 增強(qiáng)檢察建議的剛性可以分三步走： 第一步， 通過(guò)向被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議， 督促其依法履職， 及時(shí)糾正違法行為， 同時(shí)將該檢察建議抄送政府負(fù)責(zé)法制工作的相關(guān)部門； 第二步， 行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后仍不履職或履職不到位的， 則向其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)通報(bào)， 并建議其依法對(duì)違法作為或不作為啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督程序，依法作出行政處理； 第三步， 向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告， 或者提請(qǐng)同級(jí)人大啟動(dòng)執(zhí)法專項(xiàng)監(jiān)督， 同時(shí)將相關(guān)違法違紀(jì)或?yàn)^職線索移交紀(jì)委監(jiān)察委處理。

2. 實(shí)現(xiàn)與行政公益訴訟的無(wú)縫銜接。 檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是抗衡行政違法行為的最后手段， 該方式耗時(shí)較長(zhǎng)且成本較為高昂， 非確有必要不應(yīng)啟動(dòng)， 必須經(jīng)過(guò)提出檢察建議這一前置程序方可提起行政公益訴訟。 這一點(diǎn)在 《最高人民法院、 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》 （以下簡(jiǎn)稱 《解釋》） 第二十一條中得到了確認(rèn)。 正如最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)所說(shuō)， “在探索過(guò)程中， 我們轉(zhuǎn)變并且樹立起通過(guò)訴前程序?qū)崿F(xiàn)維護(hù)公益目的是司法最佳狀態(tài)的理念”，⑥劉嫚： 《最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍稱要堅(jiān)持刀刃向內(nèi)》， 載《南方都市報(bào)》 2019 年1 月18 日第8 版。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟訴前程序促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職、 適格主體主動(dòng)維權(quán)， 不僅有利于及時(shí)保護(hù)公益， 而且可以用最少的司法資源獲得最佳的法律監(jiān)督效果。 當(dāng)然， 如果經(jīng)過(guò)檢察建議等訴前程序仍沒有實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的的， 就要果斷提起訴訟。 其原因在于： 一來(lái)借助司法和訴訟制度的公開性、 權(quán)威性和強(qiáng)制力， 能保證檢察監(jiān)督職能的有效發(fā)揮， 也是實(shí)現(xiàn)公益訴訟目的的最佳路徑； 二來(lái)借助司法裁決對(duì)不履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)和相關(guān)主體進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)， 可以為訴前程序效果的實(shí)現(xiàn)提供實(shí)質(zhì)性保障。 正如最高人民檢察院原檢察長(zhǎng)曹建明所言， “訴訟是辦理公益案件的最后手段， 也是最剛性的監(jiān)督手段”， 公益訴訟要 “訴” 才是動(dòng)真格， 這也是整個(gè)行政公益訴訟制度最核心最關(guān)鍵的環(huán)節(jié), “訴” 是法律監(jiān)督的靈魂之所在， 它決定了行政公益訴訟制度的 “質(zhì)” 的規(guī)定性。至于人民法院對(duì)檢察公益訴訟案件的受理， 《解釋》 并沒有明確規(guī)定， 只是在第二十三條規(guī)定了登記立案的條件。⑦《最高人民法院、 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》 第二十三條規(guī)定： “人民檢察院依據(jù)行政訴訟法第二十五條第四款的規(guī)定提起行政公益訴訟， 符合行政訴訟法第四十九條第二項(xiàng)、 第三項(xiàng)、 第四項(xiàng)及本解釋規(guī)定的起訴條件， 人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮！惫P者認(rèn)為， 檢察公益訴訟不同于普通的行政訴訟， 前者并不是“官告官”， 而是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的一種方式。 因此， 一旦檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟， 只要有明確的被告和具體的訴求， 人民法院就應(yīng)當(dāng)無(wú)條件受理， 受理的法院如果經(jīng)審查認(rèn)為自身沒有管轄權(quán)， 再移送有管轄權(quán)的法院立案審理。 此外， 對(duì)于可能對(duì)公益產(chǎn)生重大緊急危害的行政違法行為， “檢察機(jī)關(guān)可申請(qǐng)法院發(fā)布強(qiáng)制制止令或強(qiáng)制執(zhí)行令， 檢察機(jī)關(guān)將法院指令交付行政機(jī)關(guān)后， 行政機(jī)關(guān)應(yīng)立即停止行政違法行為， 或者立即實(shí)施依法應(yīng)實(shí)施的行政行為。”⑧參見前引②， 姜明安文。

（五） 提升行政違法行為檢察監(jiān)督的能力

當(dāng)前， 法律監(jiān)督工作的不平衡、 不充分與新時(shí)代人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需求不相適應(yīng)，重塑檢察監(jiān)督職能是檢察改革的必由之路， 而行政違法行為檢察監(jiān)督則是強(qiáng)化法律監(jiān)督工作的新的增長(zhǎng)點(diǎn)。 檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)等措施來(lái)增強(qiáng)行政違法行為檢察監(jiān)督的專業(yè)化與規(guī)范化。 一是強(qiáng)機(jī)構(gòu)。 根據(jù)最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案， 原來(lái)民事行政檢察職能部門一分為三， 設(shè)置單獨(dú)的檢察廳分別行使民事檢察、 行政檢察和公益訴訟檢察職能， 這有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用。在接下來(lái)的地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中， 要充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)行政檢察和公益訴訟的重要性，可以設(shè)立有單獨(dú)業(yè)務(wù)序列的部門對(duì)行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督。 二是強(qiáng)人員。 要配備專業(yè)人員， 組建專業(yè)化的辦案團(tuán)隊(duì)。 同時(shí)考慮到行政執(zhí)法行為的專業(yè)性、 復(fù)雜性、 自由裁量幅度大以及行政法律法規(guī)數(shù)量眾多、 內(nèi)容龐雜、 更新迅速等特點(diǎn)， 應(yīng)當(dāng)完善檢察機(jī)關(guān)專家咨詢委員會(huì)工作機(jī)制， 聘請(qǐng)行政管理、 金融、 環(huán)保、 食藥、 會(huì)計(jì)、 工程等相關(guān)領(lǐng)域的專家參與辦案， 也可以實(shí)行公益訴訟外聘檢察官助理制度， 臨時(shí)聘用相關(guān)專業(yè)人員作為檢察官助理， 從專業(yè)角度協(xié)助審查行政機(jī)關(guān)不作為、 慢作為、 亂作為等損害公益的行為， 提出可行性建議并督促改正。 三是強(qiáng)素質(zhì)。 通過(guò)邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者授課、 崗位練兵、 脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、 選派檢察官到行政執(zhí)法部門掛職鍛煉等方式， 不斷增強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的深度與廣度， 不斷提升行政違法行為檢察監(jiān)督人員的理論水平和業(yè)務(wù)水平。 同時(shí)， 要充分利用最高人民檢察院發(fā)布的規(guī)范性文件、 指導(dǎo)性案例、 有關(guān)書籍資料以及專家學(xué)者有關(guān)行政公益訴訟問(wèn)題的論著等， 加強(qiáng)組織學(xué)習(xí)、 交流， 增強(qiáng)理論儲(chǔ)備， 并及時(shí)掌握行政違法行為檢察監(jiān)督的特點(diǎn)、 動(dòng)向與發(fā)展趨勢(shì)， 從而促進(jìn)檢察監(jiān)督能力的大力提升。 四是強(qiáng)技術(shù)。 加強(qiáng)技術(shù)裝備配置和與高科技企業(yè)的合作， 依托互聯(lián)網(wǎng)、 大數(shù)據(jù)、 人工智能等技術(shù)手段， 主動(dòng)擁抱現(xiàn)代科技， 打造行政公益訴訟情報(bào)搜索平臺(tái)和行政公益訴訟案件管理平臺(tái)， 優(yōu)化檢察技術(shù)力量全面保障現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、 書證、 物證調(diào)取等工作， 實(shí)現(xiàn)行政違法行為檢察監(jiān)督數(shù)字化、 網(wǎng)絡(luò)化和智慧化。