韓業(yè)斌

內(nèi)容提要： 泰州天價環(huán)境訴訟案雖然是社會組織參與社會治理的一個重要案例， 但是泰州市環(huán)保聯(lián)合會的官方背景， 以及新 《環(huán)境保護法》 對環(huán)保類社會組織的過多限制體現(xiàn)了國家在社會組織管理上的管控模式。 當前我國社會組織活動的法律困境主要體現(xiàn)在國家對社會組織的嚴格管控， 表現(xiàn)在立法理念、 制度設(shè)計等諸多方面。 破除國家對社會組織的管控模式， 主要路徑在于摒棄管制主義立法策略， 樹立培育理念， 利用國家權(quán)力培植社會組織， 變革雙重登記制度， 完善社會組織內(nèi)部治理和社會組織參與糾紛解決的機制。

黨的十九大報告提出， 要不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 社會組織提起公益訴訟是提升國家治理能力的重要途徑之一， 社會組織參與社會治理能夠打破政府作為社會治理唯一主體的權(quán)威地位， 促成國家治理體系和治理能力的法治化水平不斷提高。 泰州天價公益訴訟案就是以社會組織的勝訴而告終， 顯示社會組織是社會多元治理的重要組成部分， 在參與社會治理過程中擁有巨大的活動空間。 對于該案的研究， 學(xué)術(shù)界大多從環(huán)境公益訴訟的角度出發(fā)， 探討該案的原告資格、因果關(guān)系的認定、 救濟方式的創(chuàng)新等內(nèi)容。 從社會治理角度出發(fā)， 該案背后體現(xiàn)出社會轉(zhuǎn)型時期國家對社會組織的管控理念與當?shù)卣蒙鐣M織進行社會治理的問題。 本文以泰州天價環(huán)境訴訟案為例， 探討轉(zhuǎn)型時期我國社會組織活動面臨的立法理念和制度設(shè)計上的管控困境， 以及破解管控模式的主要路徑。

一、 從泰州天價環(huán)境訴訟案看社會組織參與社會治理的困境

泰州天價環(huán)境訴訟案賠償數(shù)額高達1.6 億元， 省市兩級法院秉持生態(tài)保護的開放理念、 人民檢察院副檢察長出庭支持起訴、 履行賠償義務(wù)方式的創(chuàng)新性等因素都使得該案在我國環(huán)境法治史上具有重要意義， 備受社會各方關(guān)注。①該案的基本案情是， 2012 年1 月到2013 年2 月一年多時間內(nèi)， 江蘇省泰興市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)常隆化工公司、 錦匯化工公司等6 家化工企業(yè)， 將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢硫酸、 廢鹽酸總計2.6 萬噸賣給沒有任何處理資質(zhì)的江中貿(mào)易公司等4 家單位，并給予每噸20 元到100 元不等的運輸補貼， 江中貿(mào)易公司等單位將這些廢硫酸、 廢鹽酸運到碼頭以后， 用管子將其注入運輸船中， 再經(jīng)運輸船將廢酸偷偷注入泰運河、 古馬干河等本地河流， 污水隨后流入長江。 這一行為導(dǎo)致水體嚴重污染， 造成嚴重的環(huán)境損害。 2012 年底經(jīng)當?shù)厝罕娕e報和江蘇衛(wèi)視報道， 這起人為破壞環(huán)境的案件得以曝光。 在該案件中從事非法傾倒廢酸的企業(yè)負責人以及在環(huán)境監(jiān)察中瀆職人員得到處罰， 被當?shù)胤ㄔ阂原h(huán)境污染罪處二至五年不等的有期徒刑。 如何讓6 家化工企業(yè)承擔環(huán)境修復(fù)的民事賠償責任呢？ 公益訴訟案立案后， 被告方常隆等公司辯稱， 泰州市環(huán)保聯(lián)合會不具有環(huán)境公益訴訟主體資格。 泰州市環(huán)保聯(lián)合會則認為， 環(huán)保聯(lián)合會符合提起環(huán)境公益訴訟主體條件。 2014 年9 月10 日， 泰州中院當庭宣判了審理結(jié)果。 根據(jù)江蘇省環(huán)境科學(xué)會評估報告， 此次非法傾倒廢酸的治理成本 （虛擬治理成本） 合計36620644 元， 污染修復(fù)費用應(yīng)為虛擬治理成本的4.5 倍， 一二審法院均判決6 家涉案企業(yè)賠償1.6 億余元， 最高人民法院又駁回被告方提出再審請求。 至此泰州天價環(huán)境公益訴訟案終于塵埃落定。 參見孫瑩： 《江蘇泰州1.6 億天價環(huán)保公益訴訟案塵埃落定》， 央廣網(wǎng)： http: //china.cnr.cn/gdgg/20160121/t20160121_521196038.shtml, 2016 年1 月21 日訪問。該案雖然以環(huán)保社會組織的勝訴告終， 但是從社會治理的角度來看， 我們也可以看到社會組織參與社會治理面臨的法律困境。

第一， 地方政府巧妙地利用了社會組織具有提起公益訴訟的原告資格， 通過成立環(huán)保組織提起公益訴訟， 體現(xiàn)了地方政府對社會組織進行控制利用的一面。②根據(jù)公開資料顯示， 泰州市民政局回復(fù)泰州市環(huán)保聯(lián)合會籌備組， 批準成立泰州市環(huán)保聯(lián)合會， 泰州市環(huán)保局是泰州市環(huán)保聯(lián)合會的主管機關(guān)。 隨后， 2014 年2 月21 日泰州市環(huán)保聯(lián)合會召開成立大會， 泰州市副市長孔德平出席成立大會， 當天泰州市環(huán)保聯(lián)合會召開第一次會員代表大會， 通過了聯(lián)合會章程， 選舉了會長和理事， 市環(huán)保局局長田軍當選為聯(lián)合會首任主席， 聯(lián)合會已發(fā)展個人會員60 人， 分別來自泰州市機關(guān)部門、 企業(yè)、 學(xué)校以及社區(qū)等單位。 參見葉桂華： 《市環(huán)保聯(lián)合會成立》， 載 《泰州日報》 2014 年2 月23 日第1 版。從報道來看， 泰州市環(huán)保聯(lián)合會是泰州市境內(nèi)熱心于環(huán)保事業(yè)的人士、 企事業(yè)單位和其他社會組織自愿結(jié)成的公益性社會組織， 泰州市環(huán)保聯(lián)合會的成立完全符合 《社會團體登記管理條例》 規(guī)定的雙重登記原則， 屬于合法的社會組織， 但是從該市環(huán)保局局長兼任環(huán)保聯(lián)合會主席等情況來看， 該組織不完全是民間環(huán)保組織， 而是由當?shù)毓俜街鲗?dǎo)成立的， 其獨立性、 自治性、 自愿性、 非政府性飽受質(zhì)疑。 這在一方面固然彰顯了地方政府的環(huán)境保護理念， 對于破壞地方生態(tài)環(huán)境的行為， 堅決予以整治， 并讓其承擔沉重的生態(tài)修復(fù)責任； 另一方面也顯示了社會組織的官方主導(dǎo)性， 即在官方機構(gòu)不便于出面起訴排污企業(yè)承擔環(huán)境修復(fù)賠償責任的情況下， 地方政府正是利用了新 《民事訴訟法》 中 “有關(guān)機關(guān)和組織可以提起民事公益訴訟” 這一規(guī)定， 由當?shù)毓俜匠雒嬷鲗?dǎo)成立社會組織， 讓其作為原告提起民事公益訴訟。

在本案中， 該社會組織成立迅速， 順利獲得當?shù)孛裾块T批準， 在將污染企業(yè)告到法院之前，還與當?shù)亻_發(fā)區(qū)管委會和同級黨委政府負責人進行了多次溝通， 法院在一周之內(nèi)予以立案， 審理過程中檢察院還派人出庭支持起訴。 這不是一家民間環(huán)保組織能輕易做到的， 應(yīng)該和其官方背景有著密切關(guān)系。 而其他社會組織提起公益訴訟則沒有那么幸運。③從報道來看， 和泰州天價公益訴訟案有關(guān)的另外3 家企業(yè)也傾倒廢酸污染環(huán)境卻沒有被起訴。 另一熱心環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織自然之友曾希望趕在泰州天價訴訟案宣判前， 對該案遺漏的3 家企業(yè)另行提起公益訴訟， 結(jié)果被泰州市中級人民法院裁定 “不予立案”。 被駁回后， 自然之友上訴至江蘇省高院， 江蘇省高院裁定發(fā)回重審并認定自然之友具有環(huán)境公益訴訟起訴資格， 這起環(huán)境公益訴訟才被泰州中院受理。 參見郄建榮： 《泰州天價公益訴訟漏網(wǎng)企業(yè)被起訴》， 載 《法制日報》2016 年4 月11 日第6 版。緣何同類案件卻遭受不同命運呢？ 原因是泰州市環(huán)保聯(lián)合會是當?shù)丨h(huán)保局發(fā)起成立的， 起訴之前還向當?shù)攸h委和政府專門做了請示， 得到當?shù)攸h委和政府的大力支持。

第二， 新 《環(huán)境保護法》 進一步體現(xiàn)了對社會組織的管控理念。 在2015 年7 月之前， 由檢察院提起民事公益訴訟在國家法律層面上沒有得到正式認可。 2015 年1 月1 日實施的 《環(huán)境保護法》規(guī)定， 對社會組織提起環(huán)境公益訴訟進行嚴格的限定， 要求其在設(shè)區(qū)的市以上的民政機關(guān)登記， 且連續(xù)五年沒有違法記錄， 這一限制條件把絕大多數(shù)環(huán)保組織排除在環(huán)境公益訴訟的合法原告之外。這一規(guī)定實際上是在 《社會團體登記管理條例》 之外對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織做出了更嚴格規(guī)定， 目的是抑制社會組織濫用訴權(quán)， 防止環(huán)境公益訴訟泛濫， 影響當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展， 所以對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織進行了嚴格限制， 這體現(xiàn)國家對社會組織的管控模式， 某種程度上表現(xiàn)出國家對社會組織的不信任和不放心。④據(jù)民政部門民間組織管理局統(tǒng)計， 到2014 年第三季度， 符合提起環(huán)境公益訴訟資格的民間組織只有700 多家， 到2015 年底， 全國具有環(huán)境公益訴訟主體資格的環(huán)保組織中僅有中華環(huán)保聯(lián)合會、 自然之友和中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會等9 家提起了近百起公益訴訟， 法院受理45 件。 參見王亦君： 《700 多個社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟》， 載 《中國青年報》 2015 年1 月14 日第8 版。該案恰恰發(fā)生在新《民事訴訟法》 規(guī)定了有關(guān)組織可以提起公益訴訟， 而新 《環(huán)境保護法》 對有關(guān)組織的限定還沒有生效之前， 這不僅僅是一種巧合， 而是反映了司法機關(guān)對環(huán)境公益訴訟所持有的一種理念， 即對破壞環(huán)境污染行為要堅決予以整治的環(huán)保理念。

雖然隨后的司法解釋將提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織的資格做了進一步擴展， 但是仍然體現(xiàn)出國家對社會組織的嚴格管控思維， 比如 《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 和 《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》 等司法文件要求， 社會組織提起公益訴訟應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性； 社會組織存在通過訴訟牟取經(jīng)濟利益情形的， 人民法院應(yīng)向其登記管理機關(guān)發(fā)送司法建議等等。⑤呂忠梅： 《環(huán)境司法理性不能止于“天價” 賠償： 泰州環(huán)境公益訴訟案評析》， 載《中國法學(xué)》 2016 年第3 期。雖然泰州環(huán)境公益訴訟案以社會組織的勝訴而結(jié)束， 但是其勝訴也有偶然性。 本案從一審、 二審到再審， 泰州市環(huán)保聯(lián)合會是否具備原告資格， 始終是原被告反復(fù)激烈爭辯的焦點問題， 假如案件的審理放到2015 年以后， 泰州市環(huán)保聯(lián)合會根本就不具備原告資格， 假如泰州市環(huán)保聯(lián)合會沒有官方背景， 不說勝訴很難， 就是立案也可能會經(jīng)歷曲折， 因而也就不會有天價訴訟案的發(fā)生。 所以， 很難說該案對于以后發(fā)生的類似案件具有示范和警示意義。

二、 管控型思維在社會組織立法理念上的體現(xiàn)

泰州天價環(huán)境訴訟案凸顯出社會組織參與社會治理的法律困境， 主要體現(xiàn)為國家對社會組織采取管控模式， 就是要通過嚴格的監(jiān)管、 設(shè)置嚴格的法律門檻來控制社會組織的發(fā)展， 體現(xiàn)在社會治理方面， 就是先行規(guī)定社會組織可以提起公益訴訟， 然后司法解釋又予以嚴格限定。 這種管控模式， 是對憲法賦予公民結(jié)社權(quán)的限制， 社會組織立法體現(xiàn)出一種義務(wù)本位的法律模式， 表現(xiàn)出來的是對社會組織的不信任， 對監(jiān)管對象幼稚無知的假設(shè)， 最終體現(xiàn)為對公民結(jié)社權(quán)的漠視和剝奪。 為此我們只能理解為這種法律更多地屬于壓制型法， 而不是我們追求的回應(yīng)型法。⑥[美] 諾內(nèi)特、 塞爾茲尼克： 《轉(zhuǎn)變中的法律與社會： 邁向回應(yīng)型法》， 張志銘譯， 中國政法大學(xué)出版社1994 年版， 第29 頁。管控型思維在社會組織立法中主要體現(xiàn)為以下幾個方面。

（一） 結(jié)社權(quán)的法律限制

結(jié)社是人們?yōu)榱艘欢ǖ淖谥肌?遵照一定的原則， 自愿結(jié)成一定的社會團體的活動。 自愿、 自由地參加各種社會團體是人們的一項基本權(quán)利。 托克維爾說， 結(jié)社自由是反對多數(shù)專制的一項必要保證， 在貴族制國家， 貴族社團是制止濫用職權(quán)的天然社團， 在沒有這種社團的國家， 人們又不能隨時仿造出類似的社團， 就失去了防止暴政的堤壩。⑦[法] 托克維爾： 《論美國的民主（上卷）》， 董果良譯， 商務(wù)印書館1988 年版， 第216-217 頁?？梢姳Ｕ瞎窠Y(jié)社自由是防止權(quán)力濫用、 防止暴政的有效途徑之一， 所以在憲法中規(guī)定公民的結(jié)社權(quán)是世界各國的普遍做法。 據(jù)荷蘭憲法學(xué)家馬爾賽文對70 年代世界各國憲法統(tǒng)計， 直接規(guī)定結(jié)社自由的憲法達119 部， 占83.8%。 同時多個國際公約中也都紛紛規(guī)定， 人人有權(quán)享受與他人結(jié)社的自由。 但是任何自由都不是絕對的， 各國憲法也紛紛規(guī)定了對結(jié)社自由的限制， 包括不得以暴力推翻國家政權(quán)為宗旨、 不得以觸犯刑法為宗旨等。

我國現(xiàn)行 《憲法》 也明確規(guī)定， 公民享有結(jié)社的自由。 對于對結(jié)社自由的限制， 憲法沒有明確規(guī)定， 只是籠統(tǒng)規(guī)定結(jié)社自由和其他基本自由一樣， 行使時不得損害國家、 集體、 社會和其他公民的合法權(quán)利。 作為對憲法規(guī)定公民基本權(quán)利的具體化， 我國至今沒有制定一部完整的 《結(jié)社法》 或者 《社會組織法》。 對于結(jié)社權(quán)的落實， 法律效力最高的是1998 年國務(wù)院修訂 《社會團體登記管理條例》。 該條例的立法目的本在于保障公民的結(jié)社自由、 維護社會團體的合法權(quán)益， 但是在具體制度設(shè)計中卻處處體現(xiàn)出對公民結(jié)社自由的限制。⑧該 《條例》 對于社會團體設(shè)置嚴格的登記條件， 而對于其性質(zhì)、 目的地位、 權(quán)利義務(wù)、 組織形態(tài)、 內(nèi)部章程、 社會職能、活動規(guī)范、 法律責任等內(nèi)容規(guī)定不夠。 比如， 成立社團需要符合以下條件： 即要求擁有個人會員50 人或者單位會員30 人以上； 有固定的名稱和組織結(jié)構(gòu)； 有固定的住所； 有相應(yīng)的專職工作人員； 全國社團有10 萬元以上的活動資金， 地方性社團有3 萬元以上的活動資金； 有獨立承擔民事責任的能力。 上述規(guī)定沒有顧及我國的具體國情， 諸如區(qū)域差別、 城鄉(xiāng)差別、行業(yè)差別、 經(jīng)濟文化差別， 不僅沒有保障公民的結(jié)社自由， 反而剝奪了大多數(shù)人的結(jié)社自由， 50 人以上會員、 固定場所、專職工作人員、 3 萬元以上的活動資金， 針對一些大規(guī)模的行業(yè)協(xié)會等社團應(yīng)該不是問題， 但是針對普通文娛類的社團則比較困難， 比如登山協(xié)會、 跑步協(xié)會、 釣魚協(xié)會、 讀書協(xié)會等， 這些社團要求50 人以上的會員， 3 萬元以上的活動資金， 有固定場所或?qū)Ｂ毠ぷ魅藛T， 實際上很難做到。 從國際經(jīng)驗來看， 法國對于社會組織不設(shè)固定人員限制， 兩個以上公民就能夠成立社會組織； 德國規(guī)定7 個以上的自然人或法人就可以成立社會組織； 印度規(guī)定7 個以上公民， 出于科技、 教育、 文化等公益目的有權(quán)成立社會組織， 這些國家的規(guī)定比我國的要求低得多。 參見柴振國等： 《社會治理視角下的社會組織法制建設(shè)研究》， 人民出版社2014 年版， 第70-102 頁。也就是說立法目的和法律制度設(shè)計之間存在差距，立法的制度設(shè)計不僅不利于結(jié)社自由的實現(xiàn)， 反而限制了大部分公民的結(jié)社權(quán)利。

（二） 義務(wù)本位的法律模式

權(quán)利本位和義務(wù)本位是法律的基本價值取向。 所謂權(quán)利本位的法律特征表現(xiàn)為， 在法律中權(quán)利是首要的， 權(quán)利是義務(wù)存在的前提和根據(jù)； 權(quán)利是目的， 而義務(wù)是保證權(quán)利實現(xiàn)的手段； 權(quán)利僅僅受限于權(quán)利， 限制權(quán)利的義務(wù)和法也應(yīng)該是為權(quán)利服務(wù)的。⑨卓澤淵： 《法的價值論》， 法律出版社1999 年版， 第384-388 頁。義務(wù)本位的法律模式恰恰相反。 隨著我國市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展， 法律也應(yīng)該遵循權(quán)利本位的立法模式， 以保障公民的權(quán)利為基本價值取向。 但是反觀我國的社會組織立法， 恰恰是典型的義務(wù)本位。⑩以《社會團體登記管理條例》 為例， 在總共不超過5000 字的條例中， 應(yīng)當如何有34 處， 必須如何有18 處， 不得如何有8處。 由這些術(shù)語所組成的條例中， 它的要害就是限制和管理， 而不是保護和發(fā)展。 參見吳玉章： 《民間組織的法理思考》，社會科學(xué)文獻出版社2010 年版， 第30 頁。從體例上看， 《社會團體登記管理條例》 共分為總則、 管轄、 成立登記、 變更登記、 注銷登記、 監(jiān)督管理、 罰則和附則等七章。第五條規(guī)定的社會團體活動自由比較抽象， 如何保障社會團體的活動不受到任何組織和個人的干涉， 這里任何組織是否包括主管單位和登記單位并不明確。 如果說這一條還算得上屬于社會團體權(quán)利的話， 其他內(nèi)容絕大部分屬于不得如何、 應(yīng)當如何、 必須如何等內(nèi)容， 很明顯這些內(nèi)容屬于社會組織應(yīng)當履行的義務(wù)， 所以從總體上該條例是以義務(wù)為本位的。 以義務(wù)為本位的社會組織管理模式恰恰是管制主義立法理念的體現(xiàn)， 不利于社會組織的發(fā)展， 與我國的市場經(jīng)濟發(fā)展、 保障人民自由、民主權(quán)利的發(fā)展趨勢不相吻合， 也與我國社會轉(zhuǎn)型期正在進行行政機關(guān)職能轉(zhuǎn)變的改革不相適應(yīng)。

（三） 管控型思維

所謂管控型思維， 是指我國社會組織立法具有明顯的防范性、 控制性和約束性， 立法對社會組織發(fā)展具有強制約束性， 表現(xiàn)為政府主管部門對于公民結(jié)社活動實施集權(quán)控制， 忽視公民結(jié)社的內(nèi)在需求。 我國現(xiàn)行社會組織立法的管控思維具體體現(xiàn)為取締打擊、 準入控制、 限制競爭、 分類控制等方面。

管控型思維是建立在對社會組織的不信任基礎(chǔ)上的。 隨著社會發(fā)展， 社會組織不斷發(fā)展壯大，這種管控思維必將導(dǎo)致政府管理成本的增加， 大量社會組織不能登記， 游離于國家法律體制之外，時刻面臨著合法性困境， 這對于激發(fā)社會活力， 加快推進社會的轉(zhuǎn)型進步是極為不利的， 最終會延緩我國社會經(jīng)濟的發(fā)展步伐， 對公民本身的權(quán)利實現(xiàn)也是極為不利的。①[美] 曼庫爾·奧爾森： 《通向經(jīng)濟成功的一條暗道》， 載《財經(jīng)》 2004 年第7 期。因而必須更新這種管控思維， 盡快破除對社會組織發(fā)展進行限制的法律法規(guī)， 樹立市場性、 競爭性、 平等性的管理思維。 亞當·斯密認為在不違反正義的法律的情況下， 都應(yīng)該允許人們完全自由。②[英] 亞當·斯密： 《國民財富的性質(zhì)和原因的研究（下卷）》， 郭大力、 王亞南譯， 商務(wù)印書館1974 年版， 第253 頁。

三、 管控模式在社會組織制度設(shè)計中的體現(xiàn)

立法上的管控思維必然導(dǎo)致在具體制度設(shè)計中處處體現(xiàn)出對社會組織的控制和制約。 但是二十一世紀以來， 隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展， 大量社會組織涌現(xiàn)，③據(jù)估計目前的全國的社會組織數(shù)量大約在300 萬左右， 囿于現(xiàn)有社會組織法律體系， 截至到2016 年二季度末在民政部門合法登記的僅有67 萬家。 參見丁朋： 《李立國部長： 推進社會組織健康有序發(fā)展》， 載 《中國民政》 2016 年第18 期。因此出現(xiàn)了大量社會組織不被官方所認可， 處于非法狀態(tài)。 社會組織的非法狀態(tài)， 使社會組織的社會公信力不高， 政府支持力度不夠， 稅收優(yōu)惠政策不到位， 大大限制了其社會活動的拓展。 管控模式成為社會組織活動拓展的最大法律障礙， 主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一） 登記門檻較高

目前對我國社會組織發(fā)展阻礙最大的就是所謂 “雙重登記制度”， 這一體制有人形象地比喻為我國社會組織管理的 “一仆二主” 現(xiàn)象。 這種體制使得社會組織 “受控” 有余而 “發(fā)展” 不足， 影響了社會組織社會服務(wù)功能的發(fā)揮。 要成立社會組織， 首先要找到業(yè)務(wù)主管單位， 經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位同意才可以設(shè)立。 但是在實踐過程中， 很多社會組織找不到業(yè)務(wù)主管單位， 或者業(yè)務(wù)主管單位不同意其成立。 其原因主要在于業(yè)務(wù)主管單位一旦同意主管就必須承擔政治風險和社會責任。 希望登記的社會組織主動尋求業(yè)務(wù)主管單位， 以滿足登記成立條件。 而對主管單位來說， 接受社會組織掛靠， 通常只會增加自身責任與壓力， 自然能推則推。 一個找上門， 一個往外推， 極大增加了社會組織尋找到合適主管單位的交易成本。 現(xiàn)實中， 尋找業(yè)務(wù)主管單位的困難是大多數(shù)社會組織放棄登記的最主要因素。 對于大多數(shù)業(yè)務(wù)主管單位來說， 同意設(shè)立社會組織多數(shù)情況下只是增加其業(yè)務(wù)負擔， 得不到實際效益， 因此， 不會輕易審批社會組織。 對社會組織而言， 找不到業(yè)務(wù)主管單位是發(fā)展道路上的最大障礙。

泰州天價環(huán)境訴訟案中， 我們似乎看不到雙重登記制度對泰州市環(huán)保聯(lián)合會成立構(gòu)成的阻礙，從報道來看， 泰州市民政局批復(fù)同意成立泰州市環(huán)保聯(lián)合會， 泰州市環(huán)保局是其業(yè)務(wù)主管單位， 泰州市民政局是其登記機關(guān)， 完全符合雙重登記制度。 但是我們從市環(huán)保局局長兼任環(huán)保聯(lián)合會主席， 市環(huán)保局副局長兼任該組織秘書長和法人代表來看就明白個中緣由， 這是一個由官方發(fā)起成立和行政官員擔任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的社會組織， 因而成立十分順利。 但是一般的社會組織沒有強大的官方背景， 想順利成立恐怕就沒有那么容易了。

（二） 分類管理

分類管理從2013 年以來開始逐漸推行， 是對 《社會團體登記管理條例》 的一個突破， 但是仍然體現(xiàn)的是一種管控理念。 分類管理的目的不僅僅在于方便政府的管理， 更重要的是通過分類使得各類社會組織了解政府對自身的態(tài)度， 從而調(diào)整自己的行為， 這實際上仍然是管控主義模式的延續(xù)。 通過分類， 政府對行業(yè)協(xié)會類、 慈善類、 科技類、 社區(qū)類社會組織是支持鼓勵發(fā)展的， 因為這些社會組織可以承接地方政府職能轉(zhuǎn)移， 參與社會公共事務(wù)治理， 參與招商引資， 服務(wù)本地社會經(jīng)濟發(fā)展。 但是對于政治領(lǐng)域、 法律領(lǐng)域、 宗教領(lǐng)域的社會組織， 政府還是嚴格控制的。

（三） 限制競爭

《社會團體登記管理條例》 規(guī)定， 在同一區(qū)域已有業(yè)務(wù)相同或相似的社會組織， 沒有必要成立新的社會組織。 這就是廣受詬病的限制競爭原則。 通過限制競爭， 可以達到控制社會組織數(shù)量的目的， 但是社會組織和其他組織一樣也是需要競爭的， 沒有競爭社會組織就會失去活力， 失去服務(wù)社會建設(shè)的動力， 一個地區(qū)如果僅存一家由官方壟斷的社會組織勢必導(dǎo)致貪污腐敗的發(fā)生。

泰州市環(huán)保聯(lián)合會即是泰州市唯一合法成立的環(huán)保類社會組織。 根據(jù)限制競爭原則， 在泰州市區(qū)域內(nèi)不會出現(xiàn)相同或者類似的環(huán)保組織， 即使有其他環(huán)保組織欲在泰州市申請成立， 也難以獲得批準。 盡管我們看到泰州市環(huán)保聯(lián)合會章程規(guī)定， 該組織是泰州市境內(nèi)熱心于環(huán)保事業(yè)的人士、 企事業(yè)單位和其他社會組織自愿結(jié)成的公益性社會組織， 也看到在泰州天價環(huán)境公益訴訟案中作為原告的勝訴， 但是基于其壟斷性和官辦性， 該組織成立三年多來再也沒有提起其他環(huán)境公益訴訟。

四、 破除社會組織管控模式的路徑選擇

黨的十八屆四中全會強調(diào)， 要加強社會組織立法， 規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展。 這為社會組織參與社會治理提供了新的戰(zhàn)略機遇。 在加快建設(shè)社會組織現(xiàn)代管理體制的背景下， 需要摒棄管制主義立法策略。 具體舉措可以從立法理念、 制度設(shè)計、 參與過程三個方面進行變革。

（一） 強調(diào)培育理念， 利用國家權(quán)力扶持社會組織， 努力拓展社會組織的生長空間

第一， 改變管控模式， 就是要改變對社會組織不信任、 不放心的心態(tài)， 培育并支持它們， 讓其成為我們黨和政府的合作伙伴， 幫助我們一起進行社會治理。 然而由于我國社會轉(zhuǎn)型期是由強勢政府權(quán)力主導(dǎo)進行的， 社會組織發(fā)展先天不足、 實力弱小， 為此， 需要利用國家權(quán)力培育扶持社會組織發(fā)展。 郭道暉先生認為， 基于我國特有的國情， 如果要形成法治社會， 就需要發(fā)展社會組織， 而社會組織的發(fā)展和壯大又需要國家權(quán)力的扶持。④郭道暉： 《法治國家與法治社會、 公民社會》， 載《政法論叢》 2007 年第5 期。這就需要運用國家的力量對社會力量進行扶持，以實現(xiàn)國家和社會之間的良性互動。 實際上， 包括國家在內(nèi)的社會組織和其他社會組織都是共生共存的。⑤[美] 喬爾·S·米格代爾： 《社會中的國家： 國家與社會如何相互改變與相互構(gòu)成》， 李楊、 郭一聰譯， 江蘇人民出版社2013年版， 第58 頁。

根據(jù)黨的十八屆四中全會的決議精神， 培育和扶持社會組織的具體措施主要包含： 第一， 支持和發(fā)展志愿類組織， 重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會類社會組織。 支持社會組織發(fā)揮自律和自治特征， 破除行政化桎梏， 激發(fā)社會組織活力。⑥2015 年中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》， 2016 年江蘇省下發(fā)《江蘇省行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤實施方案》， 要求江蘇省要在2016 年推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān) “機構(gòu)分離、 職能分離、 資產(chǎn)財務(wù)分離、 人員管理分離、 黨建外事等事項分離” 的脫鉤任務(wù)。 脫鉤的主體是全省各級行政機關(guān)與其主辦、 主管、 聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會、 商會。各級政府部門正在推行的與行業(yè)協(xié)會脫鉤的改革措施正是培育社會組織獨立性的體現(xiàn)。 行業(yè)協(xié)會與行政機構(gòu)的脫鉤使得行業(yè)協(xié)會擁有了自己獨立發(fā)展的空間， 同時行業(yè)協(xié)會和商會還承擔了一部分政府 “還權(quán)于社會” 的公共職能。

第二， 政府管理職能逐漸從社會領(lǐng)域中退出， 由社會組織承擔。 德魯克指出， 為了轉(zhuǎn)變政府職能， 激發(fā)政府活力， 重要的就是培育社會組織。⑦[美] 彼得·德魯克： 《社會的管理》， 徐大建譯， 上海財經(jīng)大學(xué)出版社2006 年版， 第73 頁。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展， 社會公眾對公共需求不斷增長并呈現(xiàn)多元化， 而政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)不能滿足社會大眾對公共服務(wù)日益增長的需求，如教育、 醫(yī)療、 養(yǎng)老、 文化等方面。 由于非政府組織具有非營利性、 公益性和志愿性的特征， 可以通過專業(yè)、 靈活、 有效的服務(wù)滿足社會多樣化、 專業(yè)化、 個性化的需求。 推動政府向社會組織購買服務(wù)， 對于增強公眾參與意識、 激發(fā)社會經(jīng)濟活力具有重要意義。

第三， 加大財政扶持、 權(quán)益保障、 稅收優(yōu)惠等各項培育和扶持措施。 以昆山愛德社會組織培育中心為例， 該中心是由愛德基金會和昆山市民政局聯(lián)合發(fā)起設(shè)立， 以培育孵化當前社會急需的社會組織為目的。 該中心成功探索出了一條通過政府發(fā)起成立社會組織培育組織中心， 再通過培育組織， 培育和扶持了更多社會急需的社會組織的發(fā)展道路。 資金來源是社會組織發(fā)展的頭等大事， 政府的財政支持和購買服務(wù)具有十分重要的作用， 然而這樣的途徑對于社會組織的獨立發(fā)展非常不利。⑧以昆山民辦非企業(yè)單位為例， 據(jù)調(diào)查顯示， 70%的被調(diào)查機構(gòu)將組織生存和資金籌集問題列在了第一位， 三分之二以上昆山民辦非企業(yè)單位的主要收入來自政府購買服務(wù)， 其余主要來自企業(yè)、 個人捐贈等， 部分機構(gòu)政府購買服務(wù)資金比例高達100%。 這說明目前昆山民辦非企業(yè)單位發(fā)展的資金來源途徑較為單一， 資金來源高度集中于政府購買服務(wù)， 機構(gòu)發(fā)展對政府依賴性較強且在自主性和獨立性方面受到一定影響。 這是在目前經(jīng)濟社會比較發(fā)達地區(qū)的數(shù)據(jù)， 社會組織資金來源可見一斑。 參見劉旺洪主編： 《中國縣域法治國情調(diào)查報告 （昆山卷）》， 法律出版社2016 年版， 第67 頁。因此在政府加大對社會組織資金扶持力度的同時， 也需要拓寬社會組織的資金來源渠道。 由于我國沒有就如何支持社會組織做出明確的規(guī)定， 一些措施只是散見于相關(guān)政策文件之中， 地方政府在確定政策支持的范圍和標準上缺乏明確依據(jù)。 這就需要我們盡快確立政府支持社會組織的范圍和標準， 使各種措施具體化、 制度化。

（二） 摒棄管制主義立法策略， 強調(diào)權(quán)利本位的立法理念

首先， 需要健全各項法律制度， 規(guī)范和監(jiān)督社會組織的運行。 為此， 立法者需要通過創(chuàng)造一些條件， 使得一個有序的自生自發(fā)的秩序得以型構(gòu)起來。⑨[英] 弗里德里?！ゑT·哈耶克： 《自由秩序原理（上）》， 鄧正來譯， 三聯(lián)書店1997 年版， 第201 頁。加強社會組織的行為規(guī)范建設(shè)， 就必須摒棄管控主義立法策略， 貫徹培育理念。 一方面要強調(diào)國家立法， 就立法價值而言， 就是要將顛倒的價值位階轉(zhuǎn)換過來， 從義務(wù)本位向權(quán)利本位發(fā)展， 賦予社會組織更多的權(quán)利；⑩馬金芳： 《我國社會組織立法的困境與出路》， 載《法商研究》 2016 年第6 期。另一方面要強調(diào)社會組織內(nèi)部的規(guī)章制度建設(shè)。

其次， 健全與完善社會組織法律體系， 必須破解 《社會團體登記管理條例》 確立的社會組織雙重登記制度。 對于如何破解雙重登記制度， 近年來從地方到中央也有積極的探索， 有些地方實行直接登記原則。①如北京實行樞紐型社會組織， 讓工青婦等原本屬于社會組織的人民團體充當主管部門。 2009 年北京首批正式成立10 家市級樞紐型社會組織， 包括總工會、 市團委、 市婦聯(lián)、 市科協(xié)、 市法學(xué)會分別負責職工類、 青少年類、 婦女兒童類、 法學(xué)類社會組織的聯(lián)系、 服務(wù)和管理。 廣東省則規(guī)定， 從2012 年7 月1 日開始， 除特別規(guī)定、 特殊領(lǐng)域外， 將社會組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位， 社會組織直接向民政部門申請成立， 無須業(yè)務(wù)主管單位前置審批后再向登記管理機關(guān)申請登記。廣州市規(guī)定， 從2012 年5 月1 日起， 該市全面鋪開社會組織直接登記， 除涉及教育、 培訓(xùn)、 衛(wèi)生、 博物館類民辦非企業(yè)單位須前置行政審批的情況外， 其他社會組織均可直接向民政部門申請登記， 無須找業(yè)務(wù)主管單位掛靠。 有些地方則實行登記備案雙軌制， 南京市2006 年出臺 《基層民間組織備案管理暫行辦法》， 全面推行社區(qū)社會組織備案制， 使得大量活躍于社區(qū)、 為基層群眾服務(wù)但又暫時不具備法人條件的社會組織取得合法地位。 成都市2009 年在錦江區(qū)實行登記備案雙規(guī)制，對于暫時不具備審批條件的社會組織， 只需要向其所在街道社區(qū)辦理備案， 即可享有開展活動的身份。對不同種類的社會組織實行分類管理， 是一個重要改變。 此舉意味著， 中央對社會組織采取分類管理的方向愈發(fā)明確， 對于行業(yè)協(xié)會、 商會等四類社會組織實行直接登記， 原因在于這些社會組織對我國政治體制威脅性較小， 而且國家還需要利用這些社會組織參與社會治理， 以減輕政府在社會治理方面的壓力。 而對于政治法律類、 宗教類社會組織以及境外非政府組織仍然保留雙重登記原則， 這是因為這些社會組織的政治敏感性較強， 其活動可能會危及我國國家安全， 所以對于這些社會組織不僅不能改革雙重登記， 而且還要嚴加審查、 加強管理。 這種直接登記與雙重登記同時并存的改革舉措， 一方面要求在政府需要社會組織發(fā)揮社會管理作用時， 就直接登記、 讓其順利成立； 另一方面在政治敏感領(lǐng)域還要強化雙重登記體制。 問題在于如何區(qū)分政治敏感類和非政治敏感類社會組織， 其實大量的社會組織處于重合地帶， 既具有公共服務(wù)的性質(zhì)， 又具有某種敏感性。

最后， 要加強社會組織內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)， 還要按照現(xiàn)代法人治理原則， 引入監(jiān)督機制， 完善自身內(nèi)部治理機制。 但是由于我國社會組織起步晚， 發(fā)展比較慢， 內(nèi)部治理也很難談起。 有些地方涉及社會組織的案件多多少少與其內(nèi)部治理有關(guān)， 財務(wù)制度不透明， 會長一言堂， 權(quán)力專斷， 在人事任免、 強制收取會費方面濫用職權(quán)， 導(dǎo)致腐敗情況出現(xiàn)。 還有些已經(jīng)登記的社會組織參照行政機關(guān)編制、 人事編制與公務(wù)員編制相同， 會長、 副會長由政府機關(guān)退休領(lǐng)導(dǎo)人擔任或者兼任， 內(nèi)部治理行政化現(xiàn)象嚴重， 對政府依賴性強， 使社會組織和政府的職能很難區(qū)別開來， 獨立性受到很大質(zhì)疑。 因此加強社會組織內(nèi)部治理就是要仿照公司治理， 采用法人治理模式， 使社會組織從政府機關(guān)中獨立出來。 社會組織擁有獨立資產(chǎn)、 賬務(wù)， 可以獨立開展社會活動， 內(nèi)部治理設(shè)置董事會、 監(jiān)事會、 理事會， 權(quán)力之間相互監(jiān)督和制衡， 防止權(quán)力專斷、 一言堂的情況出現(xiàn)， 同時還要加強社會組織內(nèi)部治理的公開化、 透明化程度， 定期公布社會組織的財務(wù)狀況、 內(nèi)部會議、 重大決策等事項。

（三） 加強和完善社會組織參與社會糾紛解決機制

社會組織參與社會糾紛解決是完善法治社會建設(shè)的一個重要路徑。②江必新： 《法治社會的制度邏輯與理性構(gòu)建》， 中國法制出版社2014 年版， 第216-218 頁。社會組織提起公益訴訟具有政府機關(guān)和個人所不具有的優(yōu)勢和功能。 我國相關(guān)法律對于社會組織介入公益訴訟已有規(guī)定?！睹袷略V訟法》 規(guī)定， 法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織針對環(huán)境污染、 侵犯消費者權(quán)益的行為可以向人民法院提起訴訟。 這顯然是一個巨大進步， 也是泰州天價環(huán)境訴訟案能夠勝訴的重要法律依據(jù)。

從該案來看， 在查處行政人員瀆職行為和企業(yè)負責人刑事責任以后， 讓排污企業(yè)承擔修復(fù)環(huán)境污染的民事賠償責任是政府職能部門很難做到的。 政府環(huán)保部門可以對違法企業(yè)實施行政處罰， 但是讓其承擔環(huán)境修復(fù)的民事賠償責任必須通過訴訟途徑進行解決， 如果通過訴訟途徑， 那么何種機構(gòu)可以成為適格原告呢？ 泰州市政府或者泰州市環(huán)保局作為政府機關(guān)在當時沒有原告資格， 而泰州市檢察院在2015 年7 月最高人民檢察院公布 《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》 之前也不具有提起環(huán)境公益訴訟資格。 公民個人也缺乏提起訴訟的依據(jù)。 在這種情況下， 社會組織可以很好地承擔該項職能。 同時由于環(huán)保組織本身所具備的專業(yè)技術(shù)而具有作為原告的能力。

五、 結(jié)語

泰州天價環(huán)境公益訴訟案雖然是以社會組織的勝訴而告終， 但是透過本案也可以看出社會組織在參與社會管理過程中深受管控模式所困， 主要體現(xiàn)在立法理念上的管控思維、 制度設(shè)計上的登記門檻過高、 雙重管理、 限制競爭等因素。 因而從法律角度看， 提高社會組織參與社會治理水平的主要路徑包括更新立法理念、 改變管控型思維模式， 樹立培育理念、 利用國家權(quán)力培植社會組織， 變革雙重管理制度和完善社會組織參與糾紛解決的機制。 只有這樣在社會管理過程中， 才能形成國家與社會的雙向互動， 實現(xiàn)政府機關(guān)和社會力量相互補充， 共同促進社會管理的法治化水平提高， 從而滿足轉(zhuǎn)型時期人們對社會管理的更高訴求， 構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。③馬長山： 《從國家建構(gòu)到共建共享的法治轉(zhuǎn)向——基于社會組織與法治建設(shè)之間關(guān)系的考察》， 載《法學(xué)研究》 2017 年第3 期。