? 中國社會保障學會副會長、南京大學教授 童 星

黨的十九大報告將養(yǎng)老列為民生領域的“短板”，坦承人民群眾在養(yǎng)老方面“還存在很多困難”，強調要“積極應對人口老齡化，構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結合，加快老齡事業(yè)和產業(yè)發(fā)展?！痹邳h的十九大精神鼓舞下，新時代我國的養(yǎng)老服務事業(yè)和產業(yè)如何才能補齊“短板”，取得跨越式發(fā)展？

一、穩(wěn)定和創(chuàng)新養(yǎng)老政策

首先，要穩(wěn)定養(yǎng)老政策。為促進養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，我國先后出臺了一系列的政策。2000年，國務院辦公廳轉發(fā)民政部等10部委《關于加快社會福利社會化的意見》；2013年，《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》更是我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展史上的重要里程碑，該《意見》強調充分發(fā)揮政府作用，充分發(fā)揮社會力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務體系，滿足多樣化養(yǎng)老服務需求，努力使養(yǎng)老服務業(yè)成為積極應對人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為促進服務業(yè)發(fā)展、推動經濟轉型升級的重要力量。當前應當毫不猶豫地堅持這些既定的方針政策，以政府為主導，充分發(fā)揮社會力量的作用，著力保障特殊困難老年人的養(yǎng)老服務需求，確保人人享有基本養(yǎng)老服務的原則。

其次，要創(chuàng)新養(yǎng)老服務政策。堅持深化改革的精神，利用本輪國家行政機構改革將老齡辦劃歸衛(wèi)生健康委員會代管的契機，積極推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務的政策對接，探索建立老年人長期照護保障制度，在醫(yī)養(yǎng)融合方面取得新進展；以貫徹落實《中華人民共和國慈善法》為指導，加大政府購買服務的力度，引導更多的慈善組織投入養(yǎng)老服務領域；以落實養(yǎng)老服務地方標準為依托，對養(yǎng)老、護理、醫(yī)療、康復機構以及社區(qū)的助餐中心、日托中心分類制定服務標準和管理規(guī)范，建立健全行業(yè)自律、評估、監(jiān)管機制，提升養(yǎng)老服務機構的專業(yè)化程度和服務水平；加快公辦養(yǎng)老機構改制試點，形成多種所有制、多種運營模式的養(yǎng)老服務機構并存、競爭、發(fā)展的行業(yè)格局；開展并擴大老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點等。

總之，通過穩(wěn)定和創(chuàng)新養(yǎng)老政策，進一步推動從單純保障城鎮(zhèn)“三無”和農村五保老年人向為全社會老年人提供養(yǎng)老服務轉變；從僅管理非營利性養(yǎng)老機構向營利性和非營利性養(yǎng)老機構全行業(yè)管理轉變；從偏重發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)向促進養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)共同發(fā)展轉變；從政府直接辦服務向政府重點購買服務轉變；從單純培育發(fā)展向建管并重轉變，深化養(yǎng)老服務管理體制和運行機制改革。

二、包容行業(yè)發(fā)展

養(yǎng)老服務兼具事業(yè)和產業(yè)的性質，需要明確政府、市場、社會三者的功能，厘清三者的邊界，處理好三者的關系。

當前，政府在養(yǎng)老服務中的功能主要有：一是制定并落實養(yǎng)老服務規(guī)劃特別是信息化的頂層設計；二是制定并落實相關扶持政策；三是制定準入標準，加強規(guī)制監(jiān)管，以法治來保障“互聯(lián)網+社區(qū)居家養(yǎng)老服務”。

市場在養(yǎng)老服務中可以發(fā)揮強大的功能。作為市場主體的企業(yè)來說，一是積極介入社區(qū)居家養(yǎng)老服務領域，尋求經濟效益和社會效益的最佳結合點。二是積極開發(fā)、運用智慧養(yǎng)老系統(tǒng)。建立養(yǎng)老電子服務平臺，開發(fā)便攜式養(yǎng)老服務軟件，完善養(yǎng)老服務熱線、養(yǎng)老服務求助系統(tǒng)和救援系統(tǒng)、養(yǎng)老服務反饋評估系統(tǒng)?？傊?，市場在資源配置上應發(fā)揮決定作用，提供多樣化、多層次的服務項目，最大程度滿足老年人不同需要；推動產業(yè)發(fā)展，使養(yǎng)老服務業(yè)成為促進經濟社會發(fā)展的新功能。

社會在養(yǎng)老服務中具有政府、市場所沒有的特殊功能，它緊貼居家老人家庭，可以通過實施“三社聯(lián)動”（即社區(qū)、社會組織、社會工作聯(lián)動），發(fā)揮社會化養(yǎng)老的“樞紐”作用。其中，社區(qū)是平臺，社會組織是載體，社會工作人才是隊伍。以家庭、社區(qū)、社會組織為主體，通過家庭成員照護、社區(qū)鄰里互助、機構專業(yè)服務、慈善幫扶等方式參與養(yǎng)老服務，可構建滿足社會需求的新型服務模式。

政府、市場、社會三者在養(yǎng)老服務中發(fā)揮各自功能的時候，應當厘清相互之間的邊界。

政府與市場之間的邊界是：市場有效率，政府不宜過多干預乃至代替市場，應盡可能把服務供給從自管自辦讓渡給市場；資本要逐利，政府應當強化兜底責任，通過宏觀調控將資源向弱勢群體傾斜。

政府與社會之間的邊界是：社會及其細胞家庭、社區(qū)都是自我運行的活的有機體，完全有可能自我管理、自我調節(jié)，對于家庭、社區(qū)的養(yǎng)老功能，政府應當幫助其恢復和增強，而不是簡單地去替代；同時要發(fā)揮社會組織在老年人組織化、需求表達、團結互助中的作用，精準掌握服務需求和效果。

市場與社會之間的邊界是：市場會主動了解社會需求，準確提供服務，推進供給側和需求端有效對接；社會的公益慈善項目及社會組織的活動，應當嚴格遵守法律法規(guī)和市場規(guī)則，避免干擾市場。

在實踐中不僅要促進政府、市場、社會（含社區(qū)和家庭）的互助合作，實現(xiàn)養(yǎng)老服務行業(yè)的包容發(fā)展，對養(yǎng)老服務的學術研究，也需要促進多學科互助合作、包容發(fā)展。例如，社會學的研究有助于把握老年人的真實需求，充分利用各種社會資源，使養(yǎng)老服務更具有精準性；經濟學的研究有助于合理配置資源，提高服務效率，使養(yǎng)老服務更具有可持續(xù)性；管理學的研究有助于在現(xiàn)實的約束條件下處理好各種關系，提出各方面和各代人都可接受的方案，使養(yǎng)老服務更具有可行性。

三、防止養(yǎng)老機構盲目追求數(shù)量和規(guī)模

在“社區(qū)居家養(yǎng)老”模式中，機構承擔著通過社區(qū)，將自身的專業(yè)化養(yǎng)老服務輻射到千百萬居家老人的任務，在社會化養(yǎng)老服務體系中發(fā)揮著示范和引領作用，所以關鍵在于提升服務質量，而非增加機構數(shù)量、擴大機構規(guī)模。

有人提出要增加機構數(shù)量，理由是我國面臨的快速老齡化，到2050年，60歲以上人口會達到4億，每4個人當中就有1個老人。但實際上，許多老人不僅不需要別人提供服務，反而還在務農、打零工，幫助子女料理家務、照顧孫輩的老人則更多，只是失能半失能的老人才需要別人提供養(yǎng)老服務，而失能半失能老人的總數(shù)不足4千萬人。如果不從實際需求出發(fā)，盲目追求養(yǎng)老機構的數(shù)量和床位的數(shù)量，恐怕會造成很大的浪費。

還有人提出擴大單個機構規(guī)模，理由是為了提高規(guī)模效益。有些地方已經建成、更多地方正在籌建可居住上萬老人的“老年公寓”“敬老院”“養(yǎng)老城”。東亞一些國家的社區(qū)將需要托管的老人、兒童、學生集中在一起，老少互幫，其樂融融，這是順應規(guī)律、符合人性的。專業(yè)化的養(yǎng)老、護理、醫(yī)療、康復機構應當小而精，集中為有需求的失能半失能老人服務，并通過社區(qū)提供的平臺，將服務輻射到有需求的居家老人，形成連鎖效應，這同樣也可以實現(xiàn)經濟效益。

此外，特別要警惕有些房地產商以建設“老年公寓”“養(yǎng)老城”為名，實則“圈地”搞開發(fā)。對這類行為不僅不能鼓勵支持，還應當限制甚至禁止，確保養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展不走彎路。