●賀奇兵

本世紀(jì)以來，隨著依法治校戰(zhàn)略、高校法治建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，校規(guī)已然與國(guó)家就教育事項(xiàng)制定的法律、法規(guī)和規(guī)章（本文統(tǒng)稱“國(guó)家教育立法”）一并成為高校教育教學(xué)管理的重要規(guī)范基礎(chǔ)。依法治校必須是依良法治校。高校要依良法為治，必須保證高校校規(guī)品質(zhì)優(yōu)良。對(duì)高校校規(guī)實(shí)施合法性審查是保證校規(guī)品質(zhì)優(yōu)良的重要保障。當(dāng)前，我國(guó)已初步建立了多元化的校規(guī)合法性審查機(jī)制，諸如教育行政機(jī)關(guān)對(duì)校規(guī)的備案審查、教育行政申訴或行政訴訟中對(duì)校規(guī)的附帶性審查等。對(duì)高校校規(guī)開展合法性審查，關(guān)鍵是要確定審查依據(jù)。但當(dāng)前我國(guó)校規(guī)合法性審查實(shí)踐存在依據(jù)不明、標(biāo)準(zhǔn)不一等問題，這源于社會(huì)各界就高校制定校規(guī)時(shí)是否“必須”嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家教育立法的規(guī)定這個(gè)問題尚未足夠重視并達(dá)成基本共識(shí)。對(duì)此，鑒于在教育行政訴訟案件中法院就校規(guī)審查依據(jù)的掌握對(duì)其他合法性審查程序具有指導(dǎo)性和終局性意義，本文就從最高人民法院公布的兩則指導(dǎo)性案例入手，比較兩案法院在校規(guī)合法性審查依據(jù)掌握上的異同，探尋兩案法院就校規(guī)合法性審查依據(jù)適用所貢獻(xiàn)的方法，解析校規(guī)實(shí)質(zhì)合法性審查的依據(jù)適用原理，以便為高校校規(guī)合法性審查的依據(jù)適用提供指引。

一、指導(dǎo)案例留下的校規(guī)合法性審查依據(jù)問題

2014年12月25日，最高人民法院發(fā)布了兩則教育行政訴訟指導(dǎo)案例，分別是“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”〔1〕《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》1999年第4期。（指導(dǎo)案例第38號(hào)，本文簡(jiǎn)稱田永案）和“何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案”〔2〕《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》2012年第2期。（指導(dǎo)案例第39號(hào)，本文簡(jiǎn)稱何小強(qiáng)案）。在兩案的一、二審程序中，被訴高校校規(guī)的合法性都是主要爭(zhēng)點(diǎn)，裁判對(duì)涉案校規(guī)相關(guān)規(guī)定的合法性都作了評(píng)價(jià)和判斷。

（一）指導(dǎo)案例對(duì)涉案校規(guī)合法性評(píng)判的基本邏輯

在田永案中，一審判決認(rèn)為：“教育者在對(duì)受教育者實(shí)施管理中，雖然有相應(yīng)的教育自主權(quán)，但不得違背國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定……北京科技大學(xué)可以根據(jù)本校的規(guī)定對(duì)田永違反考場(chǎng)紀(jì)律的行為進(jìn)行處理，但是這種處理應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的精神，至少不得重于法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定”。據(jù)此判決認(rèn)定被告北京科技大學(xué)據(jù)以對(duì)田永作出退學(xué)處分的校規(guī)——《關(guān)于嚴(yán)格考試管理的緊急通知》（校發(fā)〔94〕第068號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“北科大068號(hào)通知”）與教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（1990年版）的規(guī)定相抵觸，應(yīng)屬無效。二審判決認(rèn)為：“學(xué)校依照國(guó)家的授權(quán)，有權(quán)制定校規(guī)、校紀(jì)，并有權(quán)對(duì)在校學(xué)生進(jìn)行教學(xué)管理和違紀(jì)處理，但是制定的校規(guī)、校紀(jì)和據(jù)此進(jìn)行的教學(xué)管理和違紀(jì)處理，必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定”?！?〕《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》1999年第4期。據(jù)此維持了一審法院就涉案校規(guī)的合法性審查結(jié)論。本案中，法院評(píng)價(jià)涉案校規(guī)合法性的基本邏輯是：高校盡管依據(jù)其教育自主權(quán)可以制定校規(guī)對(duì)受教育者實(shí)施教育管理，但校規(guī)不得違背國(guó)家教育立法，校規(guī)與國(guó)家教育立法相抵觸者，無效。

在何小強(qiáng)案中，一審法院對(duì)被告華中科技大學(xué)的《本科學(xué)分制學(xué)籍管理?xiàng)l例》和《關(guān)于武昌分校、文華學(xué)院申請(qǐng)學(xué)生學(xué)位的規(guī)定》以及第三人華中科技大學(xué)武昌分校頒行的《華中科技大學(xué)武昌分校授予本科畢業(yè)生學(xué)士學(xué)位實(shí)施細(xì)則》中有關(guān)學(xué)士學(xué)位授予條件的規(guī)定進(jìn)行合法性審查后認(rèn)為：“被告及第三人將通過全國(guó)大學(xué)英語(yǔ)四級(jí)考試作為學(xué)士學(xué)位授予的具體條件之一，沒有違反《學(xué)位條例》第四條、《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》第二十五條的規(guī)定”。二審法院認(rèn)為：“（《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》）賦予學(xué)位授予單位在不違反《學(xué)位條例》所規(guī)定授予學(xué)士學(xué)位基本原則的基礎(chǔ)上可自行制定學(xué)士學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力和職責(zé)……各高等院校根據(jù)自身的教學(xué)水平和實(shí)際情況在法定的基本原則范圍內(nèi)確定各自學(xué)士學(xué)位授予的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是學(xué)術(shù)自治原則在高等院校辦學(xué)過程中的具體體現(xiàn)，堅(jiān)持確定較高的學(xué)士學(xué)位授予學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)抑或適當(dāng)放寬學(xué)士學(xué)位授予學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)由各高等院校根據(jù)各自的辦學(xué)理念、教學(xué)實(shí)際情況和對(duì)學(xué)術(shù)水平的理想追求自行決定，對(duì)學(xué)士學(xué)位授予的司法審查不能干涉和影響高等院校的學(xué)術(shù)自治原則”?！?〕《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》2012年第2期。據(jù)此維持了一審判決就涉案校規(guī)的合法性審查結(jié)論。本案中，法院評(píng)價(jià)涉案校規(guī)合法性的基本邏輯是：高校依國(guó)家教育立法的授權(quán)享有學(xué)術(shù)自治權(quán)，高校通過校規(guī)確定學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是在國(guó)家教育立法確定的基本原則范圍之內(nèi)，符合學(xué)術(shù)自治原則，合法有效。

（二）指導(dǎo)案例引出的校規(guī)合法性審查依據(jù)問題

兩則指導(dǎo)案例中，法院對(duì)被訴教育行政決定所依據(jù)的涉案校規(guī)實(shí)施合法性審查時(shí)，在選擇適用國(guó)家教育立法依據(jù)方面，田永案選擇適用的是《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（1990年版），該規(guī)定屬于部門規(guī)章；何小強(qiáng)案選擇適用的是《學(xué)位條例》和《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》，前者屬于法律，后者屬于行政法規(guī)。兩案判決都是以《立法法》上被定位為“法”的法律、法規(guī)或規(guī)章為依據(jù)來對(duì)涉案校規(guī)實(shí)施合法性審查的。在司法實(shí)踐中，也有判決不是以國(guó)家教育立法為依據(jù)，而是以教育行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件作為依據(jù)。例如，在阮向輝訴深圳大學(xué)行政不作為案〔5〕深圳市南山區(qū)人民法院（2004）深南法行初字第22號(hào)行政判決書。和傅某訴深圳大學(xué)案〔6〕深圳市南山區(qū)人民法院（2005）深南法行初字第20號(hào)行政判決書。中，廣東省高等教育局制定的《廣東省普通高等學(xué)校學(xué)士學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》就被作為支持被告深圳大學(xué)校規(guī)規(guī)定內(nèi)容合法正當(dāng)?shù)闹匾罁?jù)。這就引出兩個(gè)問題：高校校規(guī)的規(guī)定是否必須要有國(guó)家教育立法上的依據(jù)？?jī)H有的行政規(guī)范性文件能否作為判定高校校規(guī)合法性的依據(jù)？

進(jìn)一步分析兩案判決對(duì)涉案校規(guī)合法性的判斷邏輯可以發(fā)現(xiàn)，盡管兩案判決都是以國(guó)家教育立法作為涉案校規(guī)合法性審查的依據(jù)，但審查結(jié)果卻迥異。田永案一審判決認(rèn)為：“北京科技大學(xué)的‘068號(hào)通知’，不僅擴(kuò)大了認(rèn)定‘考試作弊’的范圍，而且對(duì)‘考試作弊’的處理方法明顯重于《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第十二條的規(guī)定，也與第二十九條規(guī)定的退學(xué)條件相抵觸，應(yīng)屬無效?！憋@然，本案法院依據(jù)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（1990年版）的規(guī)定對(duì)涉案“北科大068號(hào)通知”進(jìn)行了嚴(yán)格的合法性審查，遵照的是校規(guī)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家教育立法上有依據(jù)并相一致的原則。在何小強(qiáng)案中，法院認(rèn)為被告“將英語(yǔ)四級(jí)考試成績(jī)與學(xué)士學(xué)位掛鉤，是在法律法規(guī)的授權(quán)范圍之內(nèi)，并沒有違反《學(xué)位條例》第四條和《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》第二十五條的原則性規(guī)定”。顯然，本案法院對(duì)涉案校規(guī)只是按照《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》的原則性規(guī)定進(jìn)行合法性審查，意指校規(guī)規(guī)定不必要有明確的國(guó)家教育立法為依據(jù)，即本案執(zhí)行的是較為寬松的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。這就引出了另一個(gè)問題：對(duì)高校校規(guī)實(shí)施合法性審查，是采用“有上位法依據(jù)”這一嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)還是采用“符合上位法原則”這一寬松標(biāo)準(zhǔn)？

比較兩案判決的推理過程還可以發(fā)現(xiàn)，兩案判決都明確承認(rèn)高校享有教育自主權(quán)或強(qiáng)調(diào)應(yīng)遵循學(xué)術(shù)自治原則，并據(jù)此肯定被告學(xué)校有權(quán)制定校規(guī)；不過，高校制定校規(guī)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家教育立法，并認(rèn)為高校制定校規(guī)的權(quán)利是國(guó)家教育立法的“授權(quán)”（田永案）或“賦予”（何小強(qiáng)案）。那么，為何兩案判決一方面明確宣告高校實(shí)行教育自主或?qū)W術(shù)自治，另一方面又要求高校必須要有國(guó)家教育立法的“授權(quán)”或“賦予”才有權(quán)制定校規(guī)呢？這就引出另外兩個(gè)問題：對(duì)高校制定校規(guī)的“授權(quán)”或“賦予”是一種權(quán)利確認(rèn)還是權(quán)力授予呢？高校能否在國(guó)家教育立法的“授權(quán)”之外自主制定校規(guī)呢？

分析兩案判決的推理邏輯可知，上述問題解答的關(guān)鍵是要明確高校校規(guī)規(guī)定是否應(yīng)嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行國(guó)家教育立法的規(guī)定，也就是國(guó)家教育立法對(duì)高校校規(guī)是否具有必須遵守的規(guī)范效力。對(duì)此，我們首先需要從高校校規(guī)制定權(quán)的來源以及高校自主權(quán)的屬性角度去展開分析。而筆者通過學(xué)術(shù)梳理發(fā)現(xiàn)，高校校規(guī)制定權(quán)以及高校自治權(quán)之本源都是頗具爭(zhēng)議的學(xué)術(shù)話題。

二、高校校規(guī)制定權(quán)的本源學(xué)說及其依據(jù)邏輯

世紀(jì)之交，為全面貫徹黨的十五大及其后修憲確立的依法治國(guó)方略，落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定，教育部先后在《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》（教究〔1999〕7號(hào)）和《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政工作的實(shí)施意見》（教政法〔2005〕3號(hào)）中提出實(shí)施依法治教戰(zhàn)略，要求各級(jí)各類學(xué)校，特別是高等院校要全面推進(jìn)依法治校。本世紀(jì)初，全國(guó)各地高校堅(jiān)定貫徹依法治校戰(zhàn)略，全面開展校園法治建設(shè)，各類校規(guī)校紀(jì)制定頒布。〔7〕以筆者所在的大學(xué)為例，涉及學(xué)生管理、成績(jī)考評(píng)、評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、違紀(jì)處分、學(xué)生申訴、勤工助學(xué)、學(xué)費(fèi)減免、學(xué)籍管理、轉(zhuǎn)專業(yè)、考試違紀(jì)處分、輔修學(xué)位等相關(guān)方面的十余個(gè)校規(guī)都是集中在2005年至2007年期間制定的。與此同時(shí)，高校頻頻被訴，引發(fā)了學(xué)界對(duì)我國(guó)高等教育法制建設(shè)及其司法實(shí)踐問題的激烈探討，高校校規(guī)制定權(quán)來源及其合法性、高校自治權(quán)的正當(dāng)性及其界限迅速被學(xué)界聚焦。

（一）高校校規(guī)制定權(quán)來源的學(xué)說分歧

就高校校規(guī)制定權(quán)的來源而言，兩則指導(dǎo)案例表達(dá)的觀點(diǎn)是：“法律授權(quán)公法人有制定自治規(guī)章的權(quán)力，是為了促進(jìn)社會(huì)上團(tuán)體力量自主性的發(fā)揮。從性質(zhì)上說，自治規(guī)章屬于從屬性法源，它之所以發(fā)生法律效力，在于法律之授權(quán)，自治團(tuán)體依授權(quán)的內(nèi)容與范圍制定自治規(guī)章?！薄?〕最高人民法院案例指導(dǎo)工作辦公室：《〈田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案〉的理解與參照》，《人民司法》2016年第20期。這即是說，如無國(guó)家教育立法之授權(quán)，高校不得制定校規(guī)來規(guī)制師生之權(quán)利。顯然，這是認(rèn)為校規(guī)制定權(quán)是國(guó)家教育立法授予高校的公權(quán)力，故可稱之為“國(guó)家授權(quán)說”。在學(xué)界，有相同觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家教育立法是高校校規(guī)的上位法，“高校校規(guī)在沒有上位法的依據(jù)或授權(quán)之下，不得隨意設(shè)定減損學(xué)生權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，也不得肆意增加高校權(quán)力或者減少其法定職責(zé)”?！?〕段斌斌：《高校校規(guī)的合法與合理——從〈行政訴訟法〉的修訂看高校校規(guī)的完善》，《中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)刊》2015年第4期。高校制定校規(guī)并據(jù)此實(shí)施教育管理應(yīng)嚴(yán)格遵守“法無授權(quán)皆禁止”之原則，高校校規(guī)制定權(quán)僅限定于國(guó)家教育立法的授權(quán)范圍內(nèi)。

但有學(xué)者提出：“高等學(xué)校作為一個(gè)以教學(xué)和科研為特定目的的組織體，有權(quán)制定校規(guī)進(jìn)行學(xué)生管理。這種權(quán)力從根本上源于高等教育與科研活動(dòng)本身的性質(zhì)，而不是源于國(guó)家授權(quán)?！薄?0〕張冉：《高校校規(guī)：大學(xué)自治與國(guó)家監(jiān)督間的張力》，《清華大學(xué)教育研究》2011年第6期。有學(xué)者進(jìn)一步明確指出：“國(guó)家法授權(quán)高校制定校規(guī)，背后的基礎(chǔ)是大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由，這種保障的位階屬憲法層次，而非法律授予?！薄?1〕伏創(chuàng)宇：《高校校規(guī)合法性審查的邏輯與路徑——以最高人民法院的兩則指導(dǎo)案例為切入點(diǎn)》，《法學(xué)家》2015年第6期。顯然，這種觀點(diǎn)旨在強(qiáng)調(diào)：校規(guī)制定權(quán)是高校自主權(quán)的基本內(nèi)容或組成部分，高校制定校規(guī)并依據(jù)校規(guī)實(shí)施教育教學(xué)管理是高校自主權(quán)的表現(xiàn)，高校自主權(quán)是高校基于憲法上學(xué)術(shù)自由而固有的權(quán)利。國(guó)家教育立法授予高校自主權(quán)只是國(guó)家對(duì)高校固有權(quán)利的確認(rèn)而非創(chuàng)制。因這種觀點(diǎn)主張高校校規(guī)制定權(quán)是高校固有的權(quán)利，故可稱之為“固有權(quán)利說”。

與上述兩種觀點(diǎn)不同，部分學(xué)者對(duì)高校校規(guī)規(guī)制的事項(xiàng)進(jìn)行了分類考察，進(jìn)而認(rèn)為校規(guī)制定權(quán)一部分是源自國(guó)家教育立法的授權(quán)，一部分是源于高校作為自治團(tuán)體而享有的固有權(quán)利，故可稱為“二元本源說”。如有學(xué)者認(rèn)為：“高等學(xué)校通過國(guó)家明確授權(quán)方式獲得權(quán)力進(jìn)而實(shí)施高教管理時(shí)，不過是國(guó)家公權(quán)力的‘影子’；其只有在行使國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章的概括性授權(quán)或內(nèi)部成員通過契約或協(xié)定等方式讓渡的權(quán)力時(shí)，方為社會(huì)公權(quán)力主體，所制定的校規(guī)才屬于自治性規(guī)范?！薄?2〕徐靖：《高校校規(guī)：司法適用的正當(dāng)性與適用原則》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第5期。有相似觀點(diǎn)認(rèn)為：“公立大學(xué)……需要承擔(dān)國(guó)家賦予的特定公共職能，行使國(guó)家轉(zhuǎn)移的公權(quán)力，因此在憲法地位上，公立大學(xué)除了作為大學(xué)自治權(quán)利的享有者以外，還具有公權(quán)力行使者的身份?！薄?3〕王建學(xué)、朱?；荩骸墩摯髮W(xué)自治的憲法保障》，《高等教育研究》2012年第11期。照此觀點(diǎn)，公辦高校行使國(guó)家轉(zhuǎn)移的公權(quán)力時(shí)，其校規(guī)制定權(quán)屬于國(guó)家授予的特權(quán)；在行使憲法上的自治權(quán)利時(shí)，其校規(guī)制定權(quán)屬于高校固有的權(quán)利。

由此可見，當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)界就高校校規(guī)制定權(quán)的本源問題還存在較大的分歧。而正是這個(gè)分歧的存在，導(dǎo)致在國(guó)家教育立法對(duì)高校校規(guī)合法性的規(guī)制效力問題上出現(xiàn)了解釋差異。鑒于高校校規(guī)制定權(quán)本源的認(rèn)識(shí)分歧主要在“國(guó)家授權(quán)說”與“固有權(quán)利說”之間，以下重點(diǎn)就兩種學(xué)說的高校校規(guī)合法性審查依據(jù)邏輯作進(jìn)一步的分析。

（二）國(guó)家授權(quán)說的校規(guī)合法性審查依據(jù)邏輯

根據(jù)國(guó)家授權(quán)說的觀點(diǎn)，高校校規(guī)制定權(quán)既然是國(guó)家教育立法授予的公權(quán)力，高校制定校規(guī)并依據(jù)校規(guī)實(shí)施的教育教學(xué)管理權(quán)與國(guó)家教育行政權(quán)就具有相同的法律屬性，可以視為國(guó)家教育行政權(quán)的延伸，高校此時(shí)與國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)具有相似地位，相當(dāng)于國(guó)家教育行政主管機(jī)關(guān)的下級(jí)機(jī)關(guān)。根據(jù)行政一體原則，高校在執(zhí)行國(guó)家教育政策時(shí)，既應(yīng)與教育行政主管機(jī)關(guān)一起遵守國(guó)家教育立法的規(guī)定，還應(yīng)接受教育行政主管機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作監(jiān)督。高校為執(zhí)行國(guó)家教育政策而制定的校規(guī)不僅應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律，還應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和教育行政主管機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)章甚至是行政規(guī)范性文件。在此意義上的高校校規(guī)是國(guó)家教育立法的具體化和細(xì)致化，“可視為法律、法規(guī)、規(guī)章在高教管理領(lǐng)域的延伸，可被納入國(guó)家教育行政法律淵源體系”?！?4〕同前注〔12〕，徐靖文。照此邏輯，可以認(rèn)為高校校規(guī)此時(shí)處于“法律——法規(guī)——規(guī)章——校規(guī)”這個(gè)教育法規(guī)范體系的“規(guī)范傳送帶”末端，承擔(dān)著對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章等上位法的執(zhí)行解釋與細(xì)化明確的功能。

如果高校校規(guī)只是就國(guó)家教育立法所規(guī)定的事項(xiàng)作進(jìn)一步細(xì)化、明確校方可以行使的教育管理權(quán)時(shí)，就應(yīng)遵守“法無授權(quán)即為禁止”之原則，嚴(yán)格適用法律優(yōu)先和法律保留。即：一方面，高校校規(guī)作為“下位法”，不得與法律、法規(guī)或規(guī)章等上位法的明確規(guī)定相沖突；另一方面，就國(guó)家教育立法未授權(quán)高校規(guī)定的事項(xiàng)，高校校規(guī)不得自行作創(chuàng)制性規(guī)定。照此邏輯，對(duì)校規(guī)的合法性審查自然應(yīng)當(dāng)以國(guó)家教育立法甚至行政規(guī)范性文件為依據(jù)，國(guó)家教育立法對(duì)校規(guī)具有“必須遵守”的規(guī)范效力。

在司法實(shí)踐中，有些案件就是按國(guó)家授權(quán)說的邏輯對(duì)校規(guī)開展合法性審查。比如，在王玲訴武漢工程大學(xué)履行授予學(xué)士學(xué)位法定職責(zé)糾紛上訴案中，二審判決認(rèn)為，校規(guī)應(yīng)當(dāng)有上位法依據(jù)，我國(guó)現(xiàn)行教育法律、法規(guī)或規(guī)章均沒有授權(quán)學(xué)位授予單位補(bǔ)授學(xué)士學(xué)位，因此武漢工程大學(xué)校規(guī)規(guī)定“學(xué)士學(xué)位原則上不予補(bǔ)授”符合“法無授權(quán)視為禁止”的行政法原則。〔15〕湖北省武漢市中級(jí)人民法院（2006）武行終字第130號(hào)。

國(guó)家授權(quán)說也承認(rèn)高校依據(jù)國(guó)家授權(quán)享有一定的自主管理權(quán)，并認(rèn)為國(guó)家的授權(quán)普遍存在于國(guó)家教育立法的授權(quán)規(guī)范中，高校在國(guó)家授予的自主權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)制定校規(guī)并據(jù)以實(shí)施教育管理。不過，高校的這種自主權(quán)是國(guó)家教育立法授予的“特權(quán)”而非高校固有的“權(quán)利”。既然是“特權(quán)”，就應(yīng)有明確的界限，高校不得逾越國(guó)家教育立法的授權(quán)范圍而制定校規(guī)。顯然，國(guó)家授權(quán)說重在強(qiáng)調(diào)高校校規(guī)不得逾越國(guó)家教育立法授權(quán)的范圍而增設(shè)高校管理權(quán)、減少高校法定職責(zé)、限制師生權(quán)利、增加師生義務(wù)，這嚴(yán)格限定了高校校規(guī)制定權(quán)的自主空間。

（三）固有權(quán)利說的校規(guī)合法性審查依據(jù)邏輯

“固有權(quán)利說”認(rèn)為“中世紀(jì)大學(xué)的歷史加強(qiáng)了這樣的觀點(diǎn)，如果要使智力活動(dòng)的契機(jī)不被消散，那么在取得學(xué)術(shù)成就之后，必須迅速做出制度上的反應(yīng)。缺乏固定的組織，在開始時(shí)也許為自由探索提供了機(jī)會(huì)，但是經(jīng)久不息和有組織的發(fā)展只有通過制度上的架構(gòu)才能得到”。〔16〕和震：《大學(xué)自治研究的基本問題》，《清華大學(xué)教育研究》2005年第6期?！皬拇髮W(xué)史的角度看，自治的制度架構(gòu)是高等教育機(jī)構(gòu)得以生存延續(xù)的保證條件”?！?7〕同前注〔10〕，張冉文。高校作為人類從事高深學(xué)問探究的“智力活動(dòng)”與特定“制度上的架構(gòu)”天然聯(lián)系而發(fā)展形成的社會(huì)組織，應(yīng)享有學(xué)術(shù)自由以實(shí)現(xiàn)其學(xué)問探究與知識(shí)傳承的社會(huì)教育職能，享有不依賴于國(guó)家教育立法授權(quán)而存在的自治權(quán)。高校制定校規(guī)是高校行使自主權(quán)的基本形式，校規(guī)制定權(quán)從根本上源于學(xué)術(shù)自由，并非來自國(guó)家教育立法的授予。高校自主權(quán)既然是由國(guó)家法律確認(rèn)的固有權(quán)利，“國(guó)家一般只能審查大學(xué)在完成純自治事務(wù)時(shí)所制定頒布的規(guī)章或作出的行為決定是否違背現(xiàn)行法律。法律監(jiān)督的‘法律’，僅指國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律，不應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則”?！?8〕劉莘、楊波、金石等：《論大學(xué)自治的限度》，《河南社會(huì)科學(xué)》2005年第5期。

依照“固有權(quán)利說”的觀點(diǎn)，國(guó)家教育立法對(duì)高校自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行立法規(guī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)限定在必要的限度之內(nèi)，而且高校自主權(quán)作為高?；趹椃ㄉ蠈W(xué)術(shù)自由而享有的固有權(quán)利，應(yīng)當(dāng)享有“法不禁止皆自由”的待遇。這即是說，我們不應(yīng)再將國(guó)家教育立法規(guī)定的高校自主權(quán)視為國(guó)家授予高校的“特權(quán)”，應(yīng)擴(kuò)大而不是限制國(guó)家教育立法以概括性或原則性規(guī)定來確認(rèn)高校自主權(quán)的范圍和內(nèi)容。而且，高校就自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)制定校規(guī)時(shí)，并不僅限于國(guó)家教育立法概括性或原則性確認(rèn)的范圍或內(nèi)容，而是享有更加廣闊的立法自由空間。

由此可見，“固有權(quán)利說”旨在強(qiáng)調(diào)國(guó)家有義務(wù)通過教育立法確認(rèn)高校自主權(quán)、確立“高校自治”原則以保障高校憲法上學(xué)術(shù)自由。這即可推導(dǎo)出，在高校自治事項(xiàng)范圍內(nèi)，國(guó)家教育立法并不具有作為校規(guī)合法性審查時(shí)“必須遵守”的上位法依據(jù)地位，校規(guī)審查機(jī)關(guān)也不應(yīng)再以法律優(yōu)位原則來評(píng)價(jià)國(guó)家教育立法與高校校規(guī)的規(guī)范效力關(guān)系。

三、我國(guó)校規(guī)制定權(quán)與高校自主權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵

前述分析表明，如果高校校規(guī)制定權(quán)的本源相異，國(guó)家教育立法作為校規(guī)合法性審查的依據(jù)地位及規(guī)范效力就不同。“國(guó)家授權(quán)說”基于“高校校規(guī)制定權(quán)來源于國(guó)家法律的授權(quán)”這一論斷，推導(dǎo)出國(guó)家教育立法是校規(guī)合法性審查必須遵照?qǐng)?zhí)行的上位法依據(jù)；“固有權(quán)利說”基于“高校校規(guī)制定權(quán)本源于高?；趹椃ㄉ蠈W(xué)術(shù)自由而享有的固有權(quán)利”這一論斷，否定了國(guó)家教育立法作為校規(guī)合法性審查的“必然依據(jù)”。而“二元本源說”主張高校校規(guī)制定權(quán)部分來源于國(guó)家教育立法的授予，部分源自其自治團(tuán)體身份而固有的權(quán)利。遵照上述邏輯，要準(zhǔn)確判斷國(guó)家教育立法在高校校規(guī)合法性審查中是否具有必須適用的規(guī)范效力，就必須厘清我國(guó)高校校規(guī)制定權(quán)的本源。

（一）我國(guó)高校校規(guī)制定權(quán)本源的法規(guī)范分析

在新中國(guó)成立以后的較長(zhǎng)時(shí)間里，政府新建和改建的高校作為全民所有制事業(yè)單位隸屬于國(guó)家或地方政府，政府對(duì)高校招生、學(xué)生分配、教師選用、經(jīng)費(fèi)使用、學(xué)生管理等都以行政命令、行政處分等方式進(jìn)行直接管理，高校的權(quán)利在立法上不明確，高校根本談不上享有自主權(quán)?！半S著近現(xiàn)代法律體系的完善，尤其是憲法的確立和發(fā)展，大學(xué)自治逐漸被納入憲法的保障。憲法保障大學(xué)自治的基本結(jié)構(gòu)是以大學(xué)法人化為基礎(chǔ)，依大學(xué)之性質(zhì)賦予大學(xué)基本權(quán)利主體地位?！薄?9〕同前注〔13〕，王建學(xué)、朱?；菸?。隨此大流，我國(guó)在1995年《教育法》和1998年《高等教育法》中先后明確了高校的法人地位。此后，學(xué)界普遍認(rèn)識(shí)到，高校除具有民事主體性質(zhì)外，還具有教育主體性質(zhì)。公立高校在與政府、教師和學(xué)生等法律關(guān)系中是特別法人，高校根據(jù)教育法享有和行使的自主權(quán)，是高校這個(gè)特別法人的法定權(quán)利，不再僅僅是因政府授權(quán)而獲得的權(quán)利，它是國(guó)家以法律、法規(guī)或高校章程的形式確定下來的部分權(quán)利。

我國(guó)教育立法對(duì)高校法人地位的確立，意味著高校已經(jīng)是享有一定自主權(quán)的自治團(tuán)體，有權(quán)在自治事項(xiàng)范圍內(nèi)制定校規(guī)并依據(jù)校規(guī)實(shí)施教育教學(xué)管理。當(dāng)然，根據(jù)《高等教育法》第39條的規(guī)定，我國(guó)高等學(xué)校的法人自治必須是“實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。從國(guó)家教育立法的規(guī)范內(nèi)容看，我國(guó)《教育法》第29條具體列舉了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的權(quán)利，《高等教育法》第32～38條分別列舉了高校的自主權(quán)。從法理上講，“權(quán)利”即是法律允許的自由，包括權(quán)利主體的意志自由和行動(dòng)自由。〔20〕參見張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第108頁(yè)。在此意義上，《教育法》第29條列舉的學(xué)校權(quán)利和《高等教育法》第32～38條列舉的高校自主權(quán)構(gòu)成了我國(guó)高校自主辦學(xué)權(quán)的基本范疇。

就高校自主權(quán)的具體范圍而言，因權(quán)利內(nèi)涵所指的“自由”不能完全等同于“自主權(quán)”，《教育法》第29條列舉的學(xué)校權(quán)利就不宜認(rèn)定為全部屬于高校自主權(quán)。高校自主權(quán)雖然可以指高校在教學(xué)、科研、人事、財(cái)務(wù)等教育教學(xué)事務(wù)方面享有自主決定的權(quán)利，但該概念主要是用以描述高校在行使教育教學(xué)管理權(quán)時(shí)的自由度，即不受政府機(jī)關(guān)、教會(huì)團(tuán)體及其他組織或個(gè)人非法干涉的自由。《教育法》對(duì)學(xué)校權(quán)利的列舉，只是確認(rèn)了高?？梢韵碛泻托惺沟臋?quán)利范圍，并不涉及高校權(quán)利行使的權(quán)能邊界。高校權(quán)利的權(quán)能邊界還可能因國(guó)家將高校學(xué)術(shù)自治與教師學(xué)術(shù)自由、學(xué)生受教育權(quán)等價(jià)值因素進(jìn)行權(quán)衡而作限定，高校自主權(quán)應(yīng)是國(guó)家教育立法對(duì)高校學(xué)術(shù)自治與諸多價(jià)值因素進(jìn)行權(quán)衡后劃定的權(quán)能邊界。故，高校自主權(quán)以高校享有和行使的各項(xiàng)權(quán)利為基礎(chǔ)，但并不等于高校的各項(xiàng)具體權(quán)利。

根據(jù)《高等教育法》第32～38條的規(guī)定，我國(guó)高校自主權(quán)主要限于招生、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)安排、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流、校內(nèi)人事和資產(chǎn)財(cái)務(wù)等方面。其中，高校在專業(yè)設(shè)置、教學(xué)安排、科學(xué)研究與學(xué)術(shù)交流方面的自主權(quán)與學(xué)術(shù)密切相關(guān)，這些權(quán)利分別被授予大學(xué)校長(zhǎng)和學(xué)術(shù)委員會(huì)行使（第41、42條）。高校在專業(yè)設(shè)置、科學(xué)研究和學(xué)術(shù)交流方面的自主權(quán)并不屬于《教育法》第29條列舉的學(xué)校權(quán)利范圍，可以認(rèn)為是《高等教育法》擴(kuò)展確認(rèn)的高校專屬權(quán)利。同時(shí)，《教育法》第29條列舉的學(xué)校權(quán)利中，學(xué)籍管理權(quán)、學(xué)生獎(jiǎng)懲權(quán)和發(fā)放學(xué)業(yè)證書權(quán)等，《高等教育法》并沒有明確規(guī)定是否由高校自主決定。不過，在《高等教育法》所確認(rèn)的高校自主權(quán)范圍內(nèi)，高校享有自主制定校規(guī)的權(quán)利。

但是，我國(guó)教育立法對(duì)高校法人地位的確立，并不意味著高校就不再行使國(guó)家教育行政權(quán)。相反，我國(guó)高校事實(shí)上行使著國(guó)家教育立法授予的教育行政職權(quán)，并承擔(dān)了相應(yīng)的教育行政職責(zé)。高校在行使國(guó)家教育立法授予的教育行政權(quán)時(shí)屬于“法律法規(guī)授權(quán)組織”。高校這時(shí)的身份與其作為自治團(tuán)體的身份有別，與國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)具有了相同的法律地位，這已為《行政訴訟法》第2條第2款、《行政復(fù)議法》第15條第1款第3項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《行訴法適用解釋（2018）》）第24條第3款等規(guī)定所明示。最高人民法院在田永案的裁判理由中就指出：“根據(jù)我國(guó)法律、法規(guī)規(guī)定，高等學(xué)校對(duì)受教育者有進(jìn)行學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)或處分的權(quán)力，有代表國(guó)家對(duì)受教育者頒發(fā)學(xué)歷證書、學(xué)位證書的職責(zé)”。如今，田永案將高校解釋為法律法規(guī)授權(quán)組織的理由“已經(jīng)作為先例在后續(xù)的判決中發(fā)揮出了法規(guī)范屬性的作用”。〔21〕朱芒：《高校校規(guī)的法律屬性研究》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第4期。如果國(guó)家教育立法規(guī)定高校行使教育行政職權(quán)或履行相應(yīng)職責(zé)時(shí)可就相關(guān)管理事項(xiàng)制定校規(guī)，那么，高校校規(guī)制定權(quán)就是來源于國(guó)家教育立法的授權(quán)而非高校享有的法定自主權(quán)。

由此可見，我國(guó)高校校規(guī)制定權(quán)本源事實(shí)上具有“國(guó)家—社會(huì)”的二元屬性，〔22〕參見黃厚明：《高校校規(guī)的創(chuàng)制研究——基于兩種權(quán)力觀的考察》，《江蘇高教》2016年第6期。高校校規(guī)制定權(quán)既可能是高校作為自治團(tuán)體行使的國(guó)家教育立法確認(rèn)的自主權(quán)，也可能是高校作為法律法規(guī)授權(quán)組織行使國(guó)家教育立法授予的國(guó)家教育行政權(quán)。

（二）國(guó)家教育立法對(duì)高校自主權(quán)的確認(rèn)體制

認(rèn)識(shí)到制定法上的高校權(quán)利來源具有二元屬性只是校規(guī)合法性審查依據(jù)定位的初步，對(duì)于司法實(shí)踐來說，更重要的是要準(zhǔn)確識(shí)別高校享有和行使的各項(xiàng)權(quán)利中，哪些是依國(guó)家教育立法的授予而獲得的“特權(quán)”，哪些是基于自治團(tuán)體身份而固有的“權(quán)利”。這個(gè)問題不解決，我們就無法準(zhǔn)確區(qū)分源自高校自主權(quán)的“自主性校規(guī)”和源于國(guó)家教育立法授權(quán)的“授權(quán)性校規(guī)”，也就無法準(zhǔn)確判定國(guó)家教育立法對(duì)高校校規(guī)的規(guī)范效力。

國(guó)家教育立法對(duì)高校校規(guī)規(guī)范效力之判定還需要對(duì)國(guó)家教育立法就高校自主權(quán)的確認(rèn)體制展開進(jìn)一步的規(guī)范分析。如前所述，國(guó)家教育立法對(duì)高校自主權(quán)的規(guī)定只是權(quán)利確認(rèn)而非授予。國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過教育立法將高校應(yīng)然權(quán)利確認(rèn)為實(shí)然權(quán)利，盡管受到一國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展程度，特別是法治發(fā)展程度的影響，但這本身也表明《教育法》以及《高等教育法》對(duì)高校權(quán)利的確認(rèn)并非是為高校權(quán)利劃定自主決定的邊界，而是確認(rèn)了高校在享有和行使部分固有權(quán)利時(shí)的自主性權(quán)能。因此，《高等教育法》第32～38條所列舉的自主權(quán)項(xiàng)不能也不應(yīng)當(dāng)被理解為高校自主權(quán)的規(guī)范邊界。

就高校自主權(quán)的自由度而言，《高等教育法》第32條要求高校只能根據(jù)“國(guó)家核定”的辦學(xué)規(guī)模自主調(diào)節(jié)系科招生比例，第33條要求高校必須“依法”自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科和專業(yè)，第36條要求高?！鞍凑諊?guó)家有關(guān)規(guī)定”自主開展科學(xué)技術(shù)文化交流與合作，第37條要求高?！鞍凑諊?guó)家有關(guān)規(guī)定”評(píng)聘師資和調(diào)整津貼及工資分配，第38條要求高?！耙婪ā弊灾鞴芾砗褪褂秘?cái)產(chǎn)和資產(chǎn)。上述條文所用的“國(guó)家核定”“依法”“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定”等限制性表述意味著我國(guó)高校行使自主權(quán)時(shí)并非完全“自主”。其中，“國(guó)家核定”是指教育行政主管機(jī)關(guān)的核定或決定，“依法”或“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定”是指依照國(guó)家有關(guān)教育的法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定。這即是說，如果國(guó)家教育立法就高校自主權(quán)所涉事項(xiàng)已作了明確的規(guī)定，高校就應(yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行；如果高校主管行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)已作了決定（如核定了招生名額），高校也應(yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行。

在此意義上，國(guó)家教育立法對(duì)高校自主權(quán)的確認(rèn)并非只有狹義法律這一個(gè)層級(jí)，而是體現(xiàn)為由法律到法規(guī)再到規(guī)章的“逐級(jí)確認(rèn)”式立法體制。從《高等教育法》的法條表述看，高校在教學(xué)、科研、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備等方面的自主權(quán)得到了法律層級(jí)的確認(rèn)和保障；而在招生、專業(yè)設(shè)置、學(xué)術(shù)交流、評(píng)聘師資、收入分配以及財(cái)務(wù)管理等方面的自主權(quán)，只是必須“依法”“按照國(guó)家規(guī)定”或“國(guó)家核定”享有的有限自主權(quán)。國(guó)家會(huì)以法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件甚至是具體行政決定的形式對(duì)高校各項(xiàng)自主權(quán)所涉事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定或確定。法規(guī)和規(guī)章層級(jí)的規(guī)定既有執(zhí)行性或解釋性的——未對(duì)高校自主權(quán)的內(nèi)容作增減，也有創(chuàng)制性的——會(huì)對(duì)高校自主權(quán)的內(nèi)容作增減，還有授權(quán)性的——概括性授權(quán)下位法作細(xì)化規(guī)定。比如，《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》就在《學(xué)位條例》授權(quán)（第19條）的基礎(chǔ)上，于第25條再授權(quán)學(xué)位授予單位制定本單位授予學(xué)位的工作細(xì)則。此外，《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》和《高等學(xué)校信息公開辦法》等教育部規(guī)章還大量以“由學(xué)校規(guī)定”“按學(xué)校規(guī)定”“學(xué)校制定……具體辦法”和“學(xué)?！梢砸?guī)定”等形式授權(quán)高校自主規(guī)定。法律以下層級(jí)的教育法規(guī)和規(guī)章對(duì)高校自主權(quán)的確認(rèn)性授權(quán)規(guī)定，是我國(guó)高校校規(guī)制定權(quán)的重要依據(jù)來源。

四、國(guó)家教育立法對(duì)校規(guī)規(guī)范效力之再認(rèn)識(shí)

前文的規(guī)范分析表明，一方面，我國(guó)高校校規(guī)制定權(quán)之本源具有二元屬性，高?；趪?guó)家教育立法授權(quán)而制定的授權(quán)性校規(guī)和基于高校固有權(quán)利而制定的自治性校規(guī)的規(guī)范效力呈現(xiàn)差異；另一方面，國(guó)家教育立法對(duì)高校自主權(quán)之確認(rèn)是層級(jí)確認(rèn)，教育法規(guī)和規(guī)章對(duì)高校自主權(quán)的確認(rèn)性授權(quán)規(guī)定是高校校規(guī)制定權(quán)的重要依據(jù)來源，可以依據(jù)國(guó)家教育立法來對(duì)高校自治性校規(guī)實(shí)施合法性審查。據(jù)此，我們需要重新認(rèn)識(shí)國(guó)家教育立法對(duì)高校校規(guī)的規(guī)范效力問題。

（一）授權(quán)性校規(guī)與自治性校規(guī)難以明確區(qū)分

按照“國(guó)家授權(quán)說”與“固有權(quán)利說”所解釋的校規(guī)合法性審查依據(jù)邏輯，只要我們能夠明確區(qū)分自治性校規(guī)與授權(quán)性校規(guī)，就能夠準(zhǔn)確判斷出國(guó)家教育立法對(duì)高校校規(guī)之規(guī)范效力。在當(dāng)前為數(shù)不多的探討高校校規(guī)合法性審查依據(jù)問題的文獻(xiàn)中，多數(shù)觀點(diǎn)就主張，我們可以根據(jù)校規(guī)規(guī)制事項(xiàng)的不同來區(qū)分校規(guī)性質(zhì)，并進(jìn)而確定其合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。例如，有觀點(diǎn)建議對(duì)“高校事務(wù)作出理想化的分類，包括學(xué)術(shù)性事務(wù)和非學(xué)術(shù)性事務(wù)”，高校在國(guó)家最低教育質(zhì)量要求的基礎(chǔ)上有權(quán)“創(chuàng)制更加嚴(yán)格的關(guān)于學(xué)術(shù)性事務(wù)的高校校規(guī)”；如果關(guān)于非學(xué)術(shù)性事務(wù)的高校校規(guī)創(chuàng)制權(quán)來源于國(guó)家權(quán)力的授予，則“高校校規(guī)創(chuàng)制不得逾越法律……而必須適用‘法律保留原則’”?！?3〕同前注〔22〕，黃厚明文。也有學(xué)者建議適用“目的—規(guī)范—原則”三階層校規(guī)合法性審查結(jié)構(gòu)模式，提出：“首先需要對(duì)校規(guī)是否涉及學(xué)術(shù)目的進(jìn)行審查；若與學(xué)術(shù)目的無關(guān)，則按照法律保留的原則進(jìn)行合法性審視；若涉及學(xué)術(shù)目的，則須考察校規(guī)是否違背了國(guó)家立法的規(guī)定；最后，即使校規(guī)與國(guó)家立法不相沖突，校規(guī)的合法性仍需要受到學(xué)術(shù)自治的內(nèi)在的限制，即是否遵循了‘法定的基本原則’”。〔24〕同前注〔11〕，伏創(chuàng)宇文。

通過區(qū)分自治性校規(guī)與授權(quán)性校規(guī)來區(qū)別掌握國(guó)家教育立法對(duì)不同類型校規(guī)的規(guī)范效力固然在理論上可行，但在實(shí)踐中卻面臨著操作上的困難。一方面，我國(guó)國(guó)家教育立法確認(rèn)高校自主權(quán)是逐級(jí)確認(rèn)，而國(guó)家教育立法授予高校教育行政權(quán)也是逐級(jí)授權(quán)，二者在國(guó)家教育立法上的表達(dá)體制基本一致。高校校規(guī)就某一項(xiàng)事務(wù)的規(guī)制權(quán)到底是來源于國(guó)家授權(quán)還是本源于高校自治，在國(guó)家教育立法的規(guī)范中沒有明確表述，這就導(dǎo)致我們事實(shí)上難以明確區(qū)分自治性校規(guī)與授權(quán)性校規(guī)。另一方面，高校自主權(quán)基于其固有權(quán)利之屬性，根據(jù)“法不禁止皆自由”之原則，其外延應(yīng)當(dāng)是不受國(guó)家教育立法的確認(rèn)而被限定邊界的，這就帶來了判斷高校校規(guī)就哪些事項(xiàng)享有自主規(guī)制權(quán)、享有多大程度規(guī)制權(quán)的難題。因此，我們也難以從高校自主權(quán)的角度來判定自治性校規(guī)的范圍。

就學(xué)界所主張的區(qū)分高校校規(guī)規(guī)制事項(xiàng)是否涉及學(xué)術(shù)性的建議方案而言，也同樣會(huì)面臨學(xué)術(shù)性事務(wù)與非學(xué)術(shù)性事務(wù)的區(qū)分難題。盡管高校教育教學(xué)管理中的學(xué)術(shù)性事項(xiàng)有其核心范疇，但也有模糊的邊界。例如，高校對(duì)新生的入學(xué)復(fù)查就難以簡(jiǎn)單界定為學(xué)術(shù)性事項(xiàng)或非學(xué)術(shù)性事項(xiàng)。同時(shí)，高校對(duì)部分非學(xué)術(shù)性事務(wù)也依法享有自主權(quán)，學(xué)術(shù)性與非學(xué)術(shù)性事務(wù)的區(qū)分并不能作為判定校規(guī)是自治性或是授權(quán)性的基礎(chǔ)依據(jù)。例如，高校依《高等教育法》第37條和第38條之規(guī)定，在校內(nèi)人事和資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理方面就依法享有自主權(quán)，但這兩項(xiàng)并非屬于高校的學(xué)術(shù)性事務(wù)。

（二）國(guó)家教育立法對(duì)自治性校規(guī)也有規(guī)范效力

根據(jù)當(dāng)前國(guó)家教育立法對(duì)高校自主權(quán)的逐級(jí)確認(rèn)體制，我國(guó)高校行使法定權(quán)利的自主度（權(quán)能邊界）事實(shí)上還是被教育法規(guī)或規(guī)章作了層級(jí)劃定，高校自主權(quán)并非都是法律所保留的高度自治權(quán)，而是法律、法規(guī)和規(guī)章逐級(jí)確認(rèn)、逐級(jí)保留的有限自主權(quán)。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，我國(guó)高校的自主是“國(guó)家督導(dǎo)下的大學(xué)自主”而非“與國(guó)家對(duì)峙的大學(xué)自治”。〔25〕沈巋：《析論高校懲戒學(xué)生行為的司法審查》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第6期。在我國(guó)高校自主權(quán)由國(guó)家教育立法逐級(jí)確認(rèn)的立法體制下，國(guó)家教育立法在司法實(shí)踐中已然成了高校自主性校規(guī)合法性審查的規(guī)范依據(jù)。

我們必須注意到，高校校規(guī)制定權(quán)“固有權(quán)利說”的審查依據(jù)邏輯只是否定了國(guó)家教育立法作為自治性校規(guī)合法性審查“必然適用”的依據(jù)地位，但并沒有否認(rèn)其“可以適用”的依據(jù)地位。在《高等教育法》明確要求高校應(yīng)“依法”“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定”或“根據(jù)國(guó)家核定”自主開展教育教學(xué)管理的情況下，相關(guān)國(guó)家教育立法就高校開展教育教學(xué)管理事項(xiàng)的具體規(guī)定或核定，如果符合法律保障憲法學(xué)術(shù)自由之目的和高校自治之原則，將其作為自治性校規(guī)合法性審查的依據(jù)，這應(yīng)是《高等教育法》提出上述要求的應(yīng)有之意。只是當(dāng)這些規(guī)定或核定與保障憲法學(xué)術(shù)自由或高校自治等目的背離，相關(guān)國(guó)家教育立法才不應(yīng)作為自治性校規(guī)實(shí)質(zhì)合法性審查的依據(jù)。而在現(xiàn)行國(guó)家教育立法規(guī)范中，與保障高校憲法上學(xué)術(shù)自由或高校自治目的相背離的規(guī)范并非普遍存在，故大多數(shù)法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定都可以作為自治性校規(guī)合法性審查的依據(jù)。

（三）國(guó)家教育立法對(duì)授權(quán)性校規(guī)并無絕對(duì)規(guī)范效力

辯證地分析建立在“國(guó)家授權(quán)說”基礎(chǔ)上的國(guó)家教育立法在授權(quán)性校規(guī)合法性審查中的“必然依據(jù)”邏輯，我們還應(yīng)當(dāng)看到，在國(guó)家教育立法的“規(guī)范傳送帶”上，教育法規(guī)或規(guī)章既會(huì)對(duì)上位法的原則性規(guī)定作進(jìn)一步解釋和細(xì)化，也會(huì)基于憲法或組織法所規(guī)定的法定職權(quán)或上位法授權(quán)而創(chuàng)設(shè)新的規(guī)制內(nèi)容。“規(guī)范傳送帶”中的行政法規(guī)或規(guī)章如果在“規(guī)范傳送”中超越職權(quán)或是違背上位法授權(quán)，那么再將其作為授權(quán)性校規(guī)合法性審查的必然依據(jù)就顯然缺乏實(shí)質(zhì)合法性。這時(shí)，對(duì)授權(quán)性校規(guī)的合法性審查就應(yīng)當(dāng)以更高位階的上位法（憲法或法律）作為依據(jù)。如有此情形，授權(quán)性校規(guī)合法性審查就還會(huì)涉及對(duì)其制定依據(jù)的合法性，甚至是合憲性審查問題，同時(shí)也就涉及教育行政訴訟實(shí)踐中法院對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)的選擇適用、對(duì)規(guī)章的參照適用以及對(duì)行政規(guī)范性文件的審查適用問題。由此看來，即便我們根據(jù)“國(guó)家授權(quán)說”認(rèn)同授權(quán)性校規(guī)制定權(quán)是來源于國(guó)家授權(quán)，對(duì)授權(quán)性校規(guī)實(shí)施合法性審查也不應(yīng)僅僅將校規(guī)規(guī)定與國(guó)家教育立法的規(guī)定做機(jī)械式的規(guī)范比對(duì)，“更應(yīng)當(dāng)對(duì)作為校規(guī)制定依據(jù)的有關(guān)教育的法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法規(guī)范進(jìn)行全面的合法性與合憲性檢討”?！?6〕胡肖華、徐靖：《“良法”治校與大學(xué)生合法權(quán)利保障——高校校規(guī)之上位法違憲檢討》，《法學(xué)論壇》2005年第6期。因此，國(guó)家教育立法不應(yīng)成為對(duì)授權(quán)性校規(guī)作實(shí)質(zhì)合法性審查的必然依據(jù)。

總之，不論是我們承認(rèn)高校自主權(quán)的固有權(quán)利屬性，還是應(yīng)注意到對(duì)授權(quán)性校規(guī)作實(shí)質(zhì)合法性審查，我們都不應(yīng)認(rèn)定國(guó)家教育立法是高校校規(guī)合法性審查的“必然依據(jù)”。據(jù)此，我們不僅應(yīng)承認(rèn)法官對(duì)高校校規(guī)合法性進(jìn)行審查時(shí)擁有選擇適用或參照適用國(guó)家教育立法的裁量空間，而且要允許法官對(duì)國(guó)家教育立法的概括性授權(quán)條款之規(guī)范目的作解釋，并以此來評(píng)判校規(guī)規(guī)定的合法性與正當(dāng)性，還要注意避免法官只依據(jù)國(guó)家教育立法對(duì)校規(guī)規(guī)定作形式合法性審查而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)合法性審查。

五、國(guó)家教育立法對(duì)校規(guī)規(guī)范效力的判斷

既然我國(guó)高校校規(guī)制定權(quán)本源的二元屬性并不能推導(dǎo)出國(guó)家教育立法對(duì)授權(quán)性校規(guī)或是自治性校規(guī)具有必然的規(guī)范效力，那么，法官就有權(quán)選擇適用或參照適用國(guó)家教育立法來評(píng)價(jià)校規(guī)規(guī)定的合法性與正當(dāng)性。但法官又如何去評(píng)價(jià)和判斷國(guó)家教育立法對(duì)高校校規(guī)的規(guī)范效力呢？筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)以憲法和法律就教師學(xué)術(shù)自由、學(xué)生受教育權(quán)與高校自主權(quán)的價(jià)值排序?yàn)榛A(chǔ)，在個(gè)案中適用價(jià)值權(quán)衡方法來判斷國(guó)家教育立法對(duì)高校校規(guī)的規(guī)范效力。

（一）判斷國(guó)家教育立法對(duì)校規(guī)的規(guī)范效力需要價(jià)值權(quán)衡

在兩則指導(dǎo)案例中，兩案法院在評(píng)價(jià)和判斷涉案校規(guī)是否必須遵守國(guó)家教育立法規(guī)定時(shí)就對(duì)高校學(xué)術(shù)自治與學(xué)生受教育權(quán)進(jìn)行了價(jià)值評(píng)價(jià)和權(quán)衡。田永案的判決理由提出，高等學(xué)校依法具有相應(yīng)的教育自主權(quán)，有權(quán)制定校規(guī)、校紀(jì)，但校規(guī)、校紀(jì)必須尊重和保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。這一判決理由提出了在對(duì)校規(guī)實(shí)施合法性審查時(shí)，需要將學(xué)生受教育權(quán)與高校教育自主權(quán)作價(jià)值評(píng)價(jià)和權(quán)衡考慮。在何小強(qiáng)案中，法院判決基于“學(xué)術(shù)自治”原則推導(dǎo)并確認(rèn)高校在制定學(xué)位授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)方面享有自主權(quán)，并提出對(duì)高校授予學(xué)位行為的司法審查不能干預(yù)和影響高校的學(xué)術(shù)自治，由此認(rèn)定被告有關(guān)學(xué)士學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)的校規(guī)并沒有違背《學(xué)位條例》及《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》的原則性規(guī)定。該案判決實(shí)際上也將高校“學(xué)術(shù)自治”納入了校規(guī)合法性評(píng)價(jià)的價(jià)值考慮范疇。

在我國(guó)教育立法對(duì)高校自主權(quán)實(shí)施“逐級(jí)確認(rèn)”的立法模式下，處于國(guó)家教育立法“規(guī)范傳送帶”中間的教育法規(guī)或規(guī)章大量以“由學(xué)校規(guī)定”等形式授權(quán)高校自主規(guī)定。在此情形下，自治性校規(guī)的合法性審查就必然涉及校規(guī)規(guī)定是否符合教育法規(guī)或規(guī)章授權(quán)目的之審查和判斷。在楊永智訴濟(jì)南大學(xué)不授予學(xué)士學(xué)位案中，終審判決就認(rèn)為，《濟(jì)南大學(xué)普通全日制學(xué)生學(xué)籍管理暫行條例》盡管是根據(jù)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（教育部21號(hào)令）之精神制定的有關(guān)學(xué)生學(xué)籍管理的規(guī)范性文件，但其第69條籠統(tǒng)而不加甄別地將“受到行政紀(jì)律處分”作為不授予本科畢業(yè)生學(xué)位的條件，與《學(xué)位條例》和《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》就學(xué)士學(xué)位授予條件的原則性規(guī)定不符，故該校規(guī)不能作為拒絕授予原告學(xué)士學(xué)位的依據(jù)?！?7〕參見山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2011）濟(jì)行終字第29號(hào)行政判決書。該案判決揭示，在國(guó)家教育立法以概括性規(guī)定授權(quán)高校自主制定校規(guī)的情況下，需要法官就高校自治性校規(guī)規(guī)定是否符合國(guó)家教育立法之授權(quán)目的作出解釋。法官對(duì)國(guó)家教育立法之授權(quán)目的作準(zhǔn)確解釋，也離不開對(duì)學(xué)術(shù)自主權(quán)和學(xué)生受教育權(quán)的價(jià)值評(píng)價(jià)。

（二）判斷國(guó)家教育立法對(duì)校規(guī)的規(guī)范效力應(yīng)遵照價(jià)值排序

在教育法理上，高校自主權(quán)、學(xué)術(shù)自治權(quán)、學(xué)術(shù)性事務(wù)及自治性校規(guī)等概念范疇都與學(xué)術(shù)自由這一價(jià)值元素緊密關(guān)聯(lián)。在以高校為核心所建構(gòu)的法律關(guān)系中，學(xué)術(shù)自由包含兩個(gè)層面：（1）高校自身享有的科研自由和教學(xué)自由，相應(yīng)的高校自主權(quán)及學(xué)術(shù)自治權(quán)是高校針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、宗教團(tuán)體等不當(dāng)干預(yù)的制度性保障；（2）高校教師享有的科研自由和教學(xué)自由，相應(yīng)的教師學(xué)術(shù)自由權(quán)既是教師針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、宗教團(tuán)體不當(dāng)干預(yù)的制度性保障，也是教師針對(duì)所在高校不當(dāng)干預(yù)的制度性保障。

在高校學(xué)術(shù)自治權(quán)與教師學(xué)術(shù)自由權(quán)之間的關(guān)系層面上，有學(xué)者深刻指出，大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由既可能相互促進(jìn)，也可能相互沖突。有些時(shí)候自治的大學(xué)可能是學(xué)術(shù)自由的保障，也可能是壓制學(xué)術(shù)自由的力量?！叭绻髮W(xué)自治的力量被用在反抗外部力量對(duì)學(xué)校的學(xué)術(shù)性事務(wù)和教師的學(xué)術(shù)研究的干涉上，自治的大學(xué)就成為學(xué)術(shù)自由的保障；如果大學(xué)自治的力量用在對(duì)教師的學(xué)術(shù)研究設(shè)置種種障礙上，自治的大學(xué)就成為壓制學(xué)術(shù)自由的機(jī)構(gòu)?！薄?8〕馬鳳岐：《大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由》，《高教探索》2004年第4期。因此，我們不應(yīng)簡(jiǎn)單地認(rèn)為，賦予高校辦學(xué)自主權(quán)、確認(rèn)大學(xué)自治原則就必然能夠保障教師學(xué)術(shù)自由。

上述觀點(diǎn)，筆者深以為然。在高校教學(xué)自主權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)的關(guān)系層面上，高校教學(xué)自主權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)之間既可能是一致而相互促進(jìn)的關(guān)系，也可能是矛盾而相互沖突的關(guān)系。當(dāng)高校教學(xué)自主權(quán)被用在針對(duì)外部力量對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)自由的不當(dāng)干涉上，自治的大學(xué)就成為學(xué)生受教育權(quán)的保障；如果高校教學(xué)自主權(quán)用在對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)自由設(shè)置種種障礙上，自治的大學(xué)就成為壓制學(xué)生學(xué)習(xí)自由的機(jī)構(gòu)。我們不應(yīng)簡(jiǎn)單地認(rèn)為，賦予高校辦學(xué)自主權(quán)、確認(rèn)大學(xué)自治原則就必然能夠保障學(xué)生受教育權(quán)。

針對(duì)高校自主權(quán)與教師學(xué)術(shù)自由、學(xué)生受教育權(quán)之間可能出現(xiàn)的沖突，憲法和法律必須對(duì)三者進(jìn)行價(jià)值衡量并進(jìn)行排序。如今，世界上大多數(shù)國(guó)家的憲法都將學(xué)術(shù)自由和受教育權(quán)設(shè)定為公民基本權(quán)利，我國(guó)《憲法》第46條和第47條也分別將公民的受教育權(quán)和學(xué)術(shù)自由權(quán)納入了憲法保障的范圍。從《憲法》第47條的規(guī)范表述來看，憲法層面的學(xué)術(shù)自由權(quán)主體是公民。在高校法律關(guān)系中，其主體應(yīng)當(dāng)是指教師個(gè)人，要將教師團(tuán)體涵蓋其中需要作擴(kuò)大解釋，但高校并非憲法條文所明示的學(xué)術(shù)自由權(quán)主體。通觀整個(gè)《憲法》文本，我們無法找到高校自治權(quán)或自主權(quán)的規(guī)范依據(jù)，高校自主權(quán)及高校自治原則僅由《教育法》和《高等教育法》所確認(rèn)和保障。

在此意義上，由《憲法》確認(rèn)保障的教師學(xué)術(shù)自由權(quán)、學(xué)生受教育權(quán)與僅由《教育法》《高等教育法》確認(rèn)和保留的大學(xué)自治權(quán)之間，我國(guó)憲法和法律對(duì)前兩者與后者已作了層級(jí)上的差異保留，這意味著：教師學(xué)術(shù)自由權(quán)和學(xué)生受教育權(quán)是更具基礎(chǔ)性地位的憲法基本權(quán)利，更值得優(yōu)先保障。

（三）判斷國(guó)家教育立法對(duì)校規(guī)規(guī)范效力的價(jià)值權(quán)衡規(guī)則

基于教師學(xué)術(shù)自由和學(xué)生受教育權(quán)相較于高校自主權(quán)或大學(xué)自治權(quán)的更高價(jià)值地位，我們可以這樣認(rèn)為：為保障作為憲法基本權(quán)利之教師學(xué)術(shù)自由和學(xué)生受教育權(quán)，需要通過確立高校自主原則，賦予高校自主權(quán)以建立一種制衡機(jī)制。在這個(gè)機(jī)制中，既能夠用高校自主權(quán)來抑制國(guó)家教育行政權(quán)對(duì)教師學(xué)術(shù)自由和學(xué)生受教育權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，又能夠用國(guó)家教育行政權(quán)來掃除高校自主權(quán)濫用對(duì)教師學(xué)術(shù)自由和學(xué)生受教育權(quán)保障制造的障礙。

為實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育行政權(quán)與高校自主權(quán)之間的有效制衡，一方面，我們不應(yīng)簡(jiǎn)單地認(rèn)為國(guó)家教育立法對(duì)高校校規(guī)有絕對(duì)的規(guī)制效力。即便高校校規(guī)規(guī)定與國(guó)家教育立法不一致，但如果校規(guī)規(guī)定更符合憲法上教師學(xué)術(shù)自由或?qū)W生受教育權(quán)之保障，則校規(guī)規(guī)定具有正當(dāng)性。另一方面，我們不應(yīng)簡(jiǎn)單地認(rèn)為高校校規(guī)完全不受國(guó)家教育立法的約束。在高校校規(guī)規(guī)定與國(guó)家教育立法不一致的情況下，如果國(guó)家教育立法更符合教師學(xué)術(shù)自由或?qū)W生受教育權(quán)之保障，則校規(guī)規(guī)定要受國(guó)家教育立法的約束，可以用國(guó)家教育立法來否定校規(guī)規(guī)定的正當(dāng)性。故，國(guó)家教育立法與高校校規(guī)之間的規(guī)范效力邏輯應(yīng)當(dāng)是：國(guó)家教育立法和高校校規(guī)都應(yīng)受到憲法保障教師學(xué)術(shù)自由和學(xué)生受教育權(quán)規(guī)范的約束，國(guó)家教育立法對(duì)高校校規(guī)不具有必然的規(guī)范效力，但也并非完全不具有規(guī)范約束力。國(guó)家教育立法對(duì)高校校規(guī)是否具有規(guī)范效力取決于其規(guī)定是否符合憲法上教師學(xué)術(shù)自由和學(xué)生受教育權(quán)之保障目的。

以國(guó)家教育立法來評(píng)價(jià)校規(guī)合法性時(shí)不僅需要將教師學(xué)術(shù)自由、學(xué)生受教育權(quán)與高校自主權(quán)進(jìn)行價(jià)值權(quán)衡，還需要將教師學(xué)術(shù)自由與學(xué)生受教育權(quán)作價(jià)值權(quán)衡。如果在高校校規(guī)層面出現(xiàn)了教師學(xué)術(shù)自由與學(xué)生受教育權(quán)之間的沖突，而國(guó)家教育立法對(duì)此并沒有可供參照適用的規(guī)范依據(jù)，校規(guī)規(guī)定的合法性或正當(dāng)性評(píng)價(jià)就需要于個(gè)案中對(duì)二者作價(jià)值權(quán)衡。鑒于教師學(xué)術(shù)自由與學(xué)生受教育權(quán)都是憲法上公民基本權(quán)利的范疇，二者處于平等的憲法價(jià)值序列，故應(yīng)當(dāng)根據(jù)平等保護(hù)原則，就二者進(jìn)行價(jià)值權(quán)衡，并就校規(guī)規(guī)定對(duì)二者的價(jià)值衡量與調(diào)整是否正當(dāng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

綜上所述，基于保障憲法上教師學(xué)術(shù)自由與學(xué)生受教育權(quán)之終極目的，在高校與國(guó)家、教師和學(xué)生之間的法律關(guān)系中，國(guó)家教育立法確認(rèn)和保障高校自主權(quán)實(shí)為在高校與國(guó)家公權(quán)力之間建構(gòu)一個(gè)制衡機(jī)制。為確保國(guó)家教育立法與高校校規(guī)之間能有效制衡，我們不應(yīng)簡(jiǎn)單地認(rèn)為國(guó)家教育立法就是高校校規(guī)“必然依據(jù)”之上位法，同時(shí)也不應(yīng)簡(jiǎn)單地認(rèn)為高校自治權(quán)就是不受國(guó)家教育立法約束的“獨(dú)立王國(guó)”。我們?cè)诜穸▏?guó)家教育立法作為高校校規(guī)合法性審查“必然依據(jù)”地位的同時(shí)，必須鮮明地提出憲法上教師學(xué)術(shù)自由與學(xué)生受教育權(quán)保障是校規(guī)合法性、正當(dāng)性評(píng)價(jià)不可動(dòng)搖的根本依據(jù)。