秦前紅 石澤華

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北武漢 430072)

2018年3月20日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(下稱(chēng)《監(jiān)察法》)。持續(xù)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化，要求“健全完善配套法規(guī)，制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)體系”(1)《習(xí)近平在中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 持續(xù)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革 推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年12月15日。。2018年3月以來(lái)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委連續(xù)制定并印發(fā)了多種規(guī)范性文件，包括《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定(試行)》《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定(試行)》等。這些規(guī)范性文件的法律性質(zhì)及其效力究竟如何？它們與全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的監(jiān)察法律之間是何種關(guān)系？監(jiān)察機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的行為應(yīng)當(dāng)在何種原理的指導(dǎo)下進(jìn)行，方能契合現(xiàn)代法治一般規(guī)律，同時(shí)遵循我國(guó)人大根本政治制度？這些問(wèn)題，從根本上說(shuō)就是如何理順?lè)膳c監(jiān)察之間的關(guān)系，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系框架下形成并完善國(guó)家監(jiān)察規(guī)范體系。為此，有必要從“依法監(jiān)察”之法治基本原理出發(fā)，為我國(guó)監(jiān)察立法工作提供必要的基本理論指引。

一、監(jiān)察立法工作應(yīng)當(dāng)以“依法監(jiān)察”理論為根本指導(dǎo)

行政法學(xué)傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，在法與國(guó)家的關(guān)系上，必須嚴(yán)格遵循依法行政原則。依法行政，作為法治國(guó)的基本原理之一，是任何現(xiàn)代法治國(guó)家都必須遵循的一項(xiàng)基本原則，這種共識(shí)已為我國(guó)各界普遍認(rèn)同。桎梏于傳統(tǒng)法制觀念重重藩籬，我國(guó)社會(huì)公眾多數(shù)對(duì)于所謂“依法行政”還停留于一切法律制度及活動(dòng)皆須嚴(yán)格遵循法律之規(guī)定這種狹隘的形式意義的法治觀層面，其本質(zhì)上是將依法行政與“法律優(yōu)越”(或稱(chēng)“法律優(yōu)先”、“法律優(yōu)位”)等同視之。得益于20世紀(jì)九十年代以來(lái)學(xué)者們對(duì)依法行政理論的研究與鼓呼，法律保留原則在我國(guó)現(xiàn)行行政法治實(shí)踐中逐漸得到重視。有學(xué)者指出，法律保留原則“更能體現(xiàn)依法行政的本質(zhì)要求因而構(gòu)成依法行政的特有原則”(2)參見(jiàn)黃學(xué)賢：《行政法中的法律保留原則研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第5期。。在德國(guó)，奧托·邁耶的依法行政理論影響極為深遠(yuǎn)，其主要觀點(diǎn)是，權(quán)力分立原則決定了國(guó)家應(yīng)當(dāng)“依法律而治”，“司法行政大聯(lián)盟”(3)洛克在《政府論》中提出所謂“三權(quán)”指向立法、行政和外交，可見(jiàn)彼時(shí)司法獨(dú)立價(jià)值尚未被全面認(rèn)可。參見(jiàn)[英]約翰·洛克：《政府論(下篇)》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書(shū)館1964年版。皆須受法律約束；在此基礎(chǔ)上，普遍拘束力是判斷法律事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而可推導(dǎo)出依法行政的3項(xiàng)子原則：法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則、法律優(yōu)越原則和法律保留原則。(4)參見(jiàn)陳新民：《行政法學(xué)總論》，三民書(shū)局2015年版，第89頁(yè)。在廣義法律已然涵蓋行政規(guī)范的前提下，將法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則納入依法行政，意味著從形式意義的法治觀轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)意義的法治觀，“由此劃定了屬于法律保留的、行政不得侵入立法的核心范圍”(5)門(mén)中敬：《論憲法與行政法意義上的法律保留之區(qū)分——以我國(guó)行政保留理論的建構(gòu)為取向》，載《法學(xué)雜志》2015年第12期。。

關(guān)于法律保留原則和法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則在我國(guó)憲法中的適用，相關(guān)理論和實(shí)務(wù)爭(zhēng)議還比較大，其中一個(gè)主要的膠著點(diǎn)就是國(guó)務(wù)院是否具有職權(quán)立法權(quán)。例如，有學(xué)者主張將一般性規(guī)范作為判斷法律事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)，限縮甚至逐步廢止國(guó)務(wù)院職權(quán)立法。(6)參見(jiàn)王貴松：《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期?？傮w來(lái)看，質(zhì)疑職權(quán)立法者有多種解釋路徑。(7)除前述觀點(diǎn)外，還有其他解釋路徑。有一種觀點(diǎn)從“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)引申的結(jié)構(gòu)主義立法范式出發(fā)，認(rèn)為立法機(jī)關(guān)是授權(quán)立法的唯一授權(quán)主體，行政機(jī)關(guān)是唯一受權(quán)主體，行政機(jī)關(guān)不可沾染任何立法權(quán)，因此職權(quán)立法是不存在的，行政立法的范圍即是行政機(jī)關(guān)根據(jù)議會(huì)授權(quán)制定的各種行政法規(guī)，一切行政立法行為都是授權(quán)立法。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政立法包含于廣義授權(quán)立法，如英國(guó)有學(xué)者在贊成立法機(jī)關(guān)是唯一授權(quán)主體的同時(shí)，將被授權(quán)主體擴(kuò)大至政府、公共事業(yè)機(jī)構(gòu)和委員會(huì)、地方當(dāng)局、大學(xué)和其他無(wú)立法權(quán)的機(jī)構(gòu)(即不限于行政機(jī)關(guān))。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法、比較行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第100頁(yè)。上述兩種觀點(diǎn)均認(rèn)為行政機(jī)關(guān)無(wú)立法職權(quán)，行政機(jī)關(guān)一切立法行為都基于授權(quán)。近年來(lái)，也有一些學(xué)者提出所謂職權(quán)立法本身源于憲法授權(quán)，認(rèn)為職權(quán)立法本質(zhì)是法條授權(quán)立法。此種觀點(diǎn)之初衷可鑒，然其缺陷在于：法條授權(quán)立法和專(zhuān)門(mén)授權(quán)立法都基于議會(huì)之授權(quán)，而憲法(至少成文憲法)的制定程序不同于普通立法或授權(quán)，故而憲法制定主體應(yīng)當(dāng)是全體國(guó)民或?qū)ｉT(mén)制憲機(jī)關(guān)而非議會(huì)。持相反態(tài)度的另一方則認(rèn)為，我國(guó)《憲法》實(shí)際上承認(rèn)了法律之外的自主行政立法，(8)這種觀點(diǎn)認(rèn)為，從我國(guó)《憲法》第89條第1項(xiàng)和《立法法》第65條第1款的表述來(lái)看，所謂行政法規(guī)有兩種內(nèi)容，一種是執(zhí)行性的，另一種是補(bǔ)充或創(chuàng)制性的?？梢?jiàn)，在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)存在未經(jīng)法律授權(quán)而自行制定法規(guī)(法律事項(xiàng))的空間。同時(shí)，此觀點(diǎn)也認(rèn)識(shí)到了不同層級(jí)之行政機(jī)關(guān)在職權(quán)立法的權(quán)限上存在差異。有學(xué)者指出，我國(guó)憲法明文規(guī)定，國(guó)務(wù)院、省級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和自治地方權(quán)力有制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例的權(quán)力，也即我國(guó)憲法以根本法的形式確認(rèn)了這些機(jī)關(guān)職權(quán)立法的合法地位。但是，這種立法在權(quán)利來(lái)源、規(guī)范事項(xiàng)的范圍、行使權(quán)力所受到的監(jiān)督控制程度，均不同于普通的授權(quán)立法，應(yīng)作區(qū)別。參見(jiàn)金軍瑞：《行政立法與授權(quán)立法關(guān)系問(wèn)題芻議》，載《中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)》2006年4期。這說(shuō)明我國(guó)并未完全吸收前述原則。例如，謝立斌教授另辟蹊徑，從國(guó)務(wù)院能否制定執(zhí)行性規(guī)范和創(chuàng)制性規(guī)范兩個(gè)維度探討國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法權(quán)，提出我國(guó)憲法分散配置立法權(quán)的總體思路、憲法關(guān)于規(guī)范國(guó)務(wù)院地位及職權(quán)的具體條款以及《立法法》確立的法律保留制度，共同說(shuō)明了國(guó)務(wù)院具有制定創(chuàng)制性規(guī)范的一定權(quán)限。還有學(xué)者基于憲法架構(gòu)的差異，主張從立法體制層面區(qū)分憲法意義上和行政法意義上的兩種法律保留，進(jìn)而提出引入類(lèi)似法國(guó)行政保留之概念。(9)參見(jiàn)門(mén)中敬：《論憲法與行政法意義上的法律保留之區(qū)分——以我國(guó)行政保留理論的建構(gòu)為取向》，載《法學(xué)雜志》2015年第12期。筆者認(rèn)為，從我國(guó)憲制架構(gòu)層面來(lái)解讀狹義法律與法規(guī)之間的界限可知，我國(guó)憲法并沒(méi)有采納法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則，也并沒(méi)有在法規(guī)制定的層面采納全面法律保留原則，(10)同⑧。法律保留學(xué)說(shuō)與我國(guó)憲法架構(gòu)之間尚有一定理論間隙。因此，《立法法》第8條和第9條所確立的毋寧說(shuō)是“法律保留”、不如稱(chēng)之“立法保留”，所解決的是在我國(guó)憲法框架下立法體制之塑造問(wèn)題。(11)對(duì)此還有其他類(lèi)似主張。例如，有學(xué)者主張，存在自主行政立法情況下，如欲探究具體行為和抽象規(guī)范之間的關(guān)系，則不應(yīng)采用“‘法律’保留”，應(yīng)是“‘法’的保留”。參見(jiàn)黃宇驍：《也論法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則》，載《中外法學(xué)》2017年第5期。當(dāng)然，盡管我國(guó)憲法層面還未完全采納這些理論，但這并不妨礙監(jiān)察法學(xué)研究從中吸收理論精髓與有益內(nèi)核。

所謂“依法監(jiān)察”，也稱(chēng)形式上的監(jiān)察法治、監(jiān)察法治的合法性原則，所要解決是法律與監(jiān)察之間的關(guān)系問(wèn)題，其基本含義是各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派駐機(jī)構(gòu)(派出專(zhuān)員)以及其中的工作人員必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)。監(jiān)察法治所蘊(yùn)含的監(jiān)察合法化邏輯，本質(zhì)上就是要求一切監(jiān)察活動(dòng)都符合法律，由此在最低程度上使其獲得形式正當(dāng)性，此意在形成監(jiān)察在法之下的法治監(jiān)察良道。依法監(jiān)察理論，是監(jiān)察法治原理的核心內(nèi)容，也是一切監(jiān)察有關(guān)制度及活動(dòng)的基本前提。我國(guó)《憲法》第127條規(guī)定了“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”的憲法原則。獨(dú)立監(jiān)察原則的根本價(jià)值，乃是通過(guò)保障監(jiān)察權(quán)行使不受外界不合理干擾，從而確保權(quán)力嚴(yán)格遵循法律規(guī)定來(lái)行使，最終實(shí)現(xiàn)所謂“法的統(tǒng)治”(rule of law)。于此層面而言，獨(dú)立監(jiān)察便是依法監(jiān)察的題中應(yīng)有之意，《憲法》第127條亦是對(duì)依法監(jiān)察另一種方式的強(qiáng)調(diào)?！侗O(jiān)察法》第4條直接引用了《憲法》原文表述。與此同時(shí)，我國(guó)《憲法》作為國(guó)家根本大法的地位，決定了其相對(duì)于《監(jiān)察法》等的高級(jí)法地位(12)高級(jí)法的觀念可以說(shuō)是當(dāng)代立憲主義之核心，自古希臘始即貫穿于西方法文化傳統(tǒng)之始終，在世界范圍內(nèi)占據(jù)著重要地位；在我國(guó)，1982年《憲法》序言宣稱(chēng)憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力，這一定程度上是對(duì)我國(guó)憲法的高級(jí)法地位的一種宣告。關(guān)于憲法作為高級(jí)法之系統(tǒng)表達(dá)，可見(jiàn)諸美國(guó)憲法學(xué)著名學(xué)者Corwin E.S.于20世紀(jì)20年代在《哈佛法律評(píng)論》發(fā)表的卓越著述，本書(shū)中文譯本參見(jiàn)[美]愛(ài)德華·S·考文：《美國(guó)憲法的“高級(jí)法”背景》，強(qiáng)世功譯，三聯(lián)書(shū)店出版社1996年版。，這就要求監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)遵從憲法最高法律效力、奉憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則、維護(hù)憲法尊嚴(yán)和保證憲法實(shí)施等多種方式遵守憲法。

我國(guó)監(jiān)察立法工作，應(yīng)當(dāng)以“依法監(jiān)察”理論為根本指導(dǎo)。所謂“監(jiān)察立法”，主要有靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩種含義。靜態(tài)意義上的監(jiān)察立法，是指有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)在特定范圍內(nèi)所制定的規(guī)范性法律文件，包括監(jiān)察法律和監(jiān)察法規(guī)兩種形式；動(dòng)態(tài)意義上的監(jiān)察立法，指向的是有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)在特定范圍內(nèi)制定規(guī)范性法律文件的行為，包括人大機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法律的行為和監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的行為兩種情形。(有關(guān)監(jiān)察規(guī)章和監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件等的探討，詳見(jiàn)下文)監(jiān)察立法作為監(jiān)察機(jī)關(guān)最重要的活動(dòng)之一，理所當(dāng)然地受到依法監(jiān)察要求的制約。依法監(jiān)察理論對(duì)監(jiān)察立法工作的指導(dǎo)，主要表現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的行為，必須遵循一定的法治規(guī)律。我們認(rèn)為，依法監(jiān)察理論對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察立法活動(dòng)依次提出了三大原則，即“法律優(yōu)越”原則、“法律保留”原則和“依法規(guī)(一般性規(guī)范)監(jiān)察”原則。

二、“法律優(yōu)越”原則及其要求

所謂“法律優(yōu)越”，旨在確認(rèn)法律與監(jiān)察活動(dòng)的上下位關(guān)系，保證立法權(quán)相對(duì)于監(jiān)察權(quán)的優(yōu)越地位，其基本含義是“不抵觸”。“法律優(yōu)越”原則決定了任何事項(xiàng)只要存在法律，有關(guān)監(jiān)察活動(dòng)即只得嚴(yán)格依照法律規(guī)定而不得抵觸之。

值得注意的是，監(jiān)察委員會(huì)依照“法律”行使監(jiān)察權(quán)，但談不上依照“憲法”行使監(jiān)察權(quán)，所以監(jiān)察機(jī)關(guān)只是憲法實(shí)施機(jī)關(guān)、不是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。盡管《監(jiān)察法》第3條關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)之表述，除了規(guī)定“調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作”，還規(guī)定了“維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)”，但這并不意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)乃是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。我國(guó)《憲法》序言規(guī)定，“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”，因此，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都可以稱(chēng)作“護(hù)憲主體”；如果按照《立法法》對(duì)“合憲性審查要求”(第99條第1款)和“合憲性審查建議”(第99條第2款)作嚴(yán)格區(qū)分，第99條第1款所列主體，即國(guó)務(wù)院、中央軍委、“兩高”和省級(jí)人大常委會(huì)(以及國(guó)家監(jiān)委)，都可稱(chēng)作“護(hù)憲機(jī)關(guān)”。根據(jù)我國(guó)《憲法》第62條和第67條的規(guī)定，我國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)有且僅有全國(guó)人大及其常委會(huì)，全國(guó)人大憲法與法律委員會(huì)作為全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)具體負(fù)責(zé)合憲性審查工作，全國(guó)人大常委會(huì)法工委作為全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)備案審查工作。

在監(jiān)察立法工作層面，“法律優(yōu)越”原則之適用的一個(gè)前置問(wèn)題是：監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)制定“法”嗎？它與全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的“法律”處于何種關(guān)系？我們看到，2018年3月以來(lái)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委以“國(guó)監(jiān)發(fā)”名義連續(xù)制定并印發(fā)了多種規(guī)范性文件，然而，目前我國(guó)《憲法》和《立法法》并沒(méi)有關(guān)于監(jiān)察法規(guī)的明確規(guī)定，故而學(xué)界對(duì)此爭(zhēng)議頗大。從理論層面探討，這主要有黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件、監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察解釋和監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件等幾種可能性。有學(xué)者指出，從制定依據(jù)、制定職權(quán)、文件內(nèi)容等來(lái)看，它們顯然不屬于黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)規(guī)范性文件。(13)參見(jiàn)蘇紹龍：《論黨內(nèi)法規(guī)的制定主體》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。這種理解符合對(duì)黨內(nèi)法規(guī)等概念的基本認(rèn)知。我們認(rèn)為，監(jiān)察法規(guī)本身具備憲制合理性，故而符合特定程序和范圍的的監(jiān)察法規(guī)是具備法律效力的，其與監(jiān)察法律之間的位階關(guān)系亦需遵從“法律優(yōu)越”原則。

首先，監(jiān)察法規(guī)之存在本身具備憲制合理性。理由如下：第一，這與我國(guó)立法權(quán)限分配的憲法慣例一脈相承。從立法機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的立法權(quán)限分配來(lái)看，我國(guó)《憲法》和《立法法》在事實(shí)上認(rèn)可了部分國(guó)家機(jī)構(gòu)的廣義立法權(quán)，并且已經(jīng)試圖在立法權(quán)限配置層面對(duì)立法機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行某種看似合理的劃分。(14)根據(jù)我國(guó)憲法關(guān)于立法權(quán)限的分配，不僅全國(guó)人大及其常委會(huì)可以制定法律，原有的其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)也都有廣義的立法權(quán)，例如國(guó)務(wù)院、國(guó)家軍事委員會(huì)可以制定行政法規(guī)、軍事法規(guī)，兩高可以出臺(tái)司法解釋。關(guān)于行政法規(guī)的具體規(guī)定，參見(jiàn)《憲法》第89條第1項(xiàng)和《立法法》第65條第1款，從后者表述看，行政法規(guī)的內(nèi)容有兩種：一是執(zhí)行性的，二是補(bǔ)充或創(chuàng)制性?？梢?jiàn)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)擁有不經(jīng)法律授權(quán)而自行制定法規(guī)(法律事項(xiàng))的空間。關(guān)于軍事法規(guī)、司法解釋的具體規(guī)定，見(jiàn)《立法法》第103條、第104條。值得注意的是，我國(guó)軍事機(jī)關(guān)的廣義立法權(quán)，是對(duì)立法權(quán)更廣泛意義上的理解。如果從“法律事項(xiàng)”、“一般性規(guī)范”等效力層面來(lái)判斷，軍事法規(guī)規(guī)章的法律地位還存疑。根據(jù)《立法法》第103條第3款，軍事法規(guī)規(guī)章“在武裝力量?jī)?nèi)部實(shí)施”，因此不對(duì)普通公民和其他機(jī)關(guān)發(fā)生效力。不過(guò)，軍事法規(guī)規(guī)章在內(nèi)容上的普遍性和規(guī)范性，以及在武裝力量?jī)?nèi)部針對(duì)不特定公眾制定權(quán)利義務(wù)規(guī)范等特征，使其在特定范圍內(nèi)具備著法規(guī)的根本特征。第二，這符合監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位和本次修憲意圖，有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察一體化的組織目標(biāo)和“全國(guó)一盤(pán)棋”的改革目標(biāo)，亦有助于監(jiān)察機(jī)關(guān)落實(shí)憲法地位、構(gòu)建現(xiàn)實(shí)權(quán)威，進(jìn)而“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制”。第三，這一定程度上可以填補(bǔ)《監(jiān)察法》的立法漏洞和空白、避免監(jiān)察法過(guò)于簡(jiǎn)約帶來(lái)的具體因應(yīng)性不足，一方面確保國(guó)家監(jiān)察權(quán)在法治軌道上有序行使，另一方面通過(guò)更大范圍內(nèi)統(tǒng)一監(jiān)察執(zhí)法力度，從而實(shí)現(xiàn)“同案同果”、貫徹平等原則。反向觀之，若不賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)以監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，這既與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的憲制地位不符，也使因監(jiān)察法本身制定的簡(jiǎn)約帶來(lái)的具體因應(yīng)性的不足無(wú)法及時(shí)解決，同時(shí)還造成將一切監(jiān)察活動(dòng)納入法治化軌道的目標(biāo)難以完全落地，不利于全國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一工作步調(diào)、統(tǒng)一依法履職。綜合上述，授與并規(guī)范國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)制定權(quán)，不僅無(wú)礙于權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)威之實(shí)現(xiàn)，反而是監(jiān)察法治原理的應(yīng)有之義。

但是，監(jiān)察法規(guī)之存在本身的憲制合理性，并不意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的行為具有直接意義上的形式合法性。監(jiān)察機(jī)關(guān)如欲使其制定之規(guī)范性文件成為嚴(yán)格意義上的監(jiān)察法規(guī)，從而具有法律效力(普遍拘束力)，至少需要滿(mǎn)足兩個(gè)條件：一是符合關(guān)于制定監(jiān)察法規(guī)的特定程序，二是符合關(guān)于制定監(jiān)察法規(guī)的特定范圍。為此，必須適時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)修改《立法法》等法律，明確授與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，同時(shí)將有關(guān)監(jiān)察之授權(quán)立法納入《立法法》的授權(quán)立法體系之中，并修改《立法法》關(guān)于“適用與備案審查”的規(guī)定；與此同時(shí)，有必要制定專(zhuān)門(mén)的《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》，針對(duì)監(jiān)察法規(guī)的制定過(guò)程及相關(guān)程序予以明確規(guī)定。

其次，監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察法律之間在上下位關(guān)系上必須嚴(yán)格遵循“法律優(yōu)越”原則。從制定主體來(lái)看，監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察法律分別是由監(jiān)察機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)制定的。我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)察專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)的憲法地位，從根本上就決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)之間的組織關(guān)系和監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察法律之間的位階關(guān)系是：第一，監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容不得抵觸監(jiān)察法律的內(nèi)容，包括監(jiān)察法律的立法目的、法律原則和具體規(guī)則等；第二，監(jiān)察法規(guī)的效力在位階上低于監(jiān)察法律；第三，當(dāng)二者在內(nèi)容上存在不一致時(shí)，須以監(jiān)察法律為準(zhǔn)，同時(shí)啟動(dòng)相關(guān)審查及修改程序。

最后，上述討論中有一個(gè)尤為重要的關(guān)鍵問(wèn)題是：監(jiān)察機(jī)關(guān)能否及在多大范圍內(nèi)可以進(jìn)行“職權(quán)立法”？以權(quán)力來(lái)源的差異為標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的行為區(qū)分為監(jiān)察授權(quán)立法和監(jiān)察職權(quán)立法兩種。所謂監(jiān)察“職權(quán)”立法，指的是監(jiān)察機(jī)關(guān)直接依據(jù)憲法所規(guī)定的憲制職權(quán)來(lái)制定法規(guī)范。從權(quán)力來(lái)源來(lái)看，狹義上的“職權(quán)”，僅指憲法賦予某國(guó)家機(jī)構(gòu)之憲制權(quán)力，嚴(yán)格講不同于“授權(quán)”。(15)從授權(quán)形式來(lái)看公法授權(quán)，可分為機(jī)關(guān)授權(quán)和法條授權(quán)。法條授權(quán)分為法律授權(quán)、法規(guī)授權(quán)和憲法授權(quán)，前二者就其主體其實(shí)也是機(jī)關(guān)授權(quán)；憲法授權(quán)的主體是制憲主體，嚴(yán)格講不是“授權(quán)”，而是“職權(quán)”。因此，公法領(lǐng)域權(quán)力來(lái)源之恰當(dāng)劃分，應(yīng)當(dāng)是“委托”、“授權(quán)”與“職權(quán)”的三分。參見(jiàn)秦前紅、石澤華：《〈監(jiān)察法〉派駐條款之合理解釋》，載《法學(xué)》2018年第12期。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)是依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的唯一主體，不存在被委托之情形，因此監(jiān)察法規(guī)根據(jù)權(quán)力來(lái)源的差異，主要可分為依職權(quán)制定的監(jiān)察法規(guī)和依授權(quán)制定的監(jiān)察法規(guī)兩種。依職權(quán)制定的監(jiān)察法規(guī)，權(quán)力來(lái)源是憲法的直接授予；依授權(quán)制定的監(jiān)察法規(guī)，權(quán)力來(lái)源是全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定，或者全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律條文的授權(quán)。我們看到，現(xiàn)行《憲法》第124條第4款(“監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”)相較于第129條第3款(“人民法院的組織由法律規(guī)定”)和第135條第3款(“人民檢察院的組織由法律規(guī)定”)有一個(gè)重大差異，即不僅規(guī)定了其“組織”由法律規(guī)定，還規(guī)定了其“職權(quán)”由法律規(guī)定。這是否意味著《立法法》可以直接授與監(jiān)察機(jī)關(guān)法規(guī)制定權(quán)呢？憲法作為國(guó)家根本大法的地位，決定了其在內(nèi)容上規(guī)定的是最根本最主要的問(wèn)題。一個(gè)理所當(dāng)然的結(jié)論是：創(chuàng)制職權(quán)乃是憲法保留事項(xiàng)，立法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)通過(guò)法律、決定等法規(guī)范文件來(lái)創(chuàng)制或補(bǔ)充某個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍。因此，《立法法》作為一部法律在地位上并不比其他法律更加優(yōu)越、也無(wú)法比其他法律提供更充分的法律依據(jù)，所以它只能重復(fù)、細(xì)化或引證《憲法》關(guān)于監(jiān)察職權(quán)的表述，或者限制監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)立法，而不得為監(jiān)察機(jī)關(guān)賦予新的職權(quán)?？傊?，鑒于憲制職權(quán)有關(guān)事項(xiàng)已經(jīng)超越了立法機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，監(jiān)察機(jī)關(guān)之“職權(quán)立法”如欲取得充分形式正當(dāng)性，惟以憲法為依據(jù)而不得求諸法律。這意味著：第一，在《憲法》明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)之前，監(jiān)察機(jī)關(guān)之職權(quán)立法唯得在職權(quán)范圍內(nèi)制定執(zhí)行性規(guī)范，不得制定補(bǔ)充性或者創(chuàng)制性規(guī)范；第二，在《憲法》對(duì)此已作明確規(guī)定之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅不能在其職權(quán)范圍之外自行立法，而且不能在其職權(quán)范圍之外基于立法機(jī)關(guān)之授權(quán)而立法。(16)值得注意的是，正是因?yàn)槲覈?guó)權(quán)力機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的身份同構(gòu)性，嚴(yán)格區(qū)分制憲機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)兩個(gè)主體對(duì)我國(guó)之重要性便更為突出，將其混淆是極為危險(xiǎn)的。

三、“法律保留”原則及其要求

所謂“法律保留”，旨在厘清我國(guó)監(jiān)察立法權(quán)限分配問(wèn)題，要求某些法律事項(xiàng)必須由法律規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得僭越，或非經(jīng)授權(quán)不得補(bǔ)充或創(chuàng)制?！胺杀Ａ簟痹瓌t在監(jiān)察立法工作中，主要表現(xiàn)為監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察法律之間的界限問(wèn)題。

首先，在監(jiān)察立法工作中，要嚴(yán)格區(qū)分法律特別保留事項(xiàng)、法律相對(duì)保留事項(xiàng)和非法律保留事項(xiàng)。第一，監(jiān)察法律相對(duì)于監(jiān)察法規(guī)有哪些保留事項(xiàng)？參考《立法法》第8條的規(guī)定，至少以下10類(lèi)事項(xiàng)只能制定法律：一是關(guān)于各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)的事項(xiàng)，二是關(guān)于監(jiān)察法在民族區(qū)域自治地區(qū)的特別適用的事項(xiàng)，三是關(guān)于監(jiān)察法與基層群眾自治制度的銜接的事項(xiàng)，四是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)處置職權(quán)中的實(shí)體法相關(guān)事項(xiàng)，尤其涉及處理決定(例如政務(wù)處分決定、問(wèn)責(zé)決定等)的事項(xiàng)，五是關(guān)于留置措施的事項(xiàng)，六是關(guān)于凍結(jié)、扣押、查封等措施的事項(xiàng)，七是關(guān)于監(jiān)察處置中對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)是否屬于“違法取得的財(cái)產(chǎn)”和“涉嫌犯罪取得的財(cái)物”的認(rèn)定方式及其具體處置辦法的事項(xiàng)，八是關(guān)于反腐敗國(guó)際合作的事項(xiàng)，九是關(guān)于監(jiān)察程序與訴訟程序銜接的事項(xiàng)，十是必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。第二，參考《立法法》第9條但書(shū)條款列舉的除外事項(xiàng)，即“有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)”，前述10類(lèi)事項(xiàng)中至少第四類(lèi)、第五類(lèi)和第九類(lèi)等共3類(lèi)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)納入絕對(duì)保留范疇。第三，參考《立法法》第9條，對(duì)于前述事項(xiàng)中尚未制定法律且非絕對(duì)保留事項(xiàng)者，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定監(jiān)察法規(guī)；參考《立法法》第10至13條規(guī)定，監(jiān)察領(lǐng)域之授權(quán)立法還需以特定的要式行為(授權(quán)決定)為前提，符合授權(quán)決定規(guī)定的權(quán)限和時(shí)限，遵循“立、改、廢”之原則順序，等等。

其次，如果將針對(duì)各種法律事項(xiàng)所制定的規(guī)范，根據(jù)內(nèi)容差異嚴(yán)格劃分為創(chuàng)制性規(guī)范、補(bǔ)充性規(guī)范和執(zhí)行性規(guī)范等三類(lèi)，可以進(jìn)一步區(qū)分監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察法律的界限。(1)對(duì)于法律絕對(duì)保留的事項(xiàng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)只能針對(duì)這些事項(xiàng)制定執(zhí)行性規(guī)范，而且必須滿(mǎn)足2個(gè)條件：一是只能在職權(quán)范圍內(nèi)，二是不得包含任何創(chuàng)制性規(guī)范和補(bǔ)充性規(guī)范。(2)對(duì)于法律相對(duì)保留的事項(xiàng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)除了可以在職權(quán)范圍內(nèi)制定執(zhí)行性規(guī)范外，還可以依據(jù)合法授權(quán)制定創(chuàng)制性規(guī)范和補(bǔ)充性規(guī)范。(3)對(duì)于非法律保留的事項(xiàng)，由于我國(guó)憲法并未采納法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則，故而如果有關(guān)事項(xiàng)屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍之內(nèi)，其可以在該范圍內(nèi)制定執(zhí)行性規(guī)范、補(bǔ)充性規(guī)范和創(chuàng)制性規(guī)范。

基于前述內(nèi)容差異之區(qū)分，同時(shí)結(jié)合監(jiān)察法規(guī)之權(quán)力來(lái)源的差異，可以將其類(lèi)型化為3種主要形式：1.在職權(quán)范圍內(nèi)就法律保留(包括絕對(duì)保留和相對(duì)保留)的事項(xiàng)或者法律保留之外的事項(xiàng)制定執(zhí)行性規(guī)范；2.在職權(quán)范圍內(nèi)就法律相對(duì)保留的事項(xiàng)經(jīng)合法授權(quán)而制定創(chuàng)制性規(guī)范、補(bǔ)充性規(guī)范；3.在職權(quán)范圍內(nèi)就法律保留之外的事項(xiàng)制定創(chuàng)制性、補(bǔ)充性規(guī)范。其中，第一種和第三種形式屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)立法，第二種形式屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)立法。此外，誠(chéng)如前述，鑒于憲制職權(quán)之劃分已經(jīng)超越了立法機(jī)關(guān)本身的職權(quán)范圍，只要超出了監(jiān)察機(jī)關(guān)本身之職權(quán)，即便基于立法機(jī)關(guān)之授權(quán)、且所涉事項(xiàng)不在法律保留范圍內(nèi)，監(jiān)察機(jī)關(guān)仍不得制定任何類(lèi)型的法規(guī)。

最后，從上一節(jié)中有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)之職權(quán)立法權(quán)的討論出發(fā)，還可延伸出有待探討的另一個(gè)問(wèn)題：法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則在我國(guó)監(jiān)察領(lǐng)域是否存在移植可能或者調(diào)和空間呢？正如黃宇驍博士所指出，奧托·邁耶的法規(guī)創(chuàng)造力原則和法律保留原則之間，應(yīng)該是遞進(jìn)關(guān)系而非互不干擾。如果法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則沒(méi)有確立，只要行政機(jī)關(guān)還擁有不經(jīng)法律授權(quán)獨(dú)自制定法規(guī)(一般性規(guī)范)的空間，那么邁耶的法律保留原則根本不起作用；在此背景下，寬泛地討論法律保留原則或者憲法與行政法意義上的法律保留的區(qū)分，也都沒(méi)有意義。(17)參見(jiàn)黃宇驍：《也論法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則》，載《中外法學(xué)》2017年第5期；本節(jié)關(guān)于“法律保留”原則的討論中，我們歸納了監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的3種主要形式，其中第三種是“在職權(quán)范圍內(nèi)就法律保留之外的事項(xiàng)制定創(chuàng)制性、補(bǔ)充性規(guī)范”。這里有一個(gè)前置問(wèn)題：監(jiān)察機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)就法律保留之外的事項(xiàng)自行(即未經(jīng)合法授權(quán))制定創(chuàng)制性或者補(bǔ)充性規(guī)范，這具備當(dāng)然意義上的合理性嗎？這個(gè)問(wèn)題，其實(shí)仍然與監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)立法權(quán)牽扯甚密。質(zhì)言之，假使我國(guó)《憲法》已經(jīng)規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)，這是否就當(dāng)然意味著承認(rèn)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以直接根據(jù)憲法制定(創(chuàng)制性或者補(bǔ)充性的)法規(guī)范？以行政立法為參考，可以說(shuō)，關(guān)于立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在立法上的權(quán)限配置問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)便是行政法學(xué)研究的一個(gè)經(jīng)典課題，進(jìn)而有關(guān)國(guó)務(wù)院是否具有職權(quán)立法權(quán)之論爭(zhēng)業(yè)已成為關(guān)于依法行政原則研究的一個(gè)重要膠著點(diǎn)。未來(lái)，關(guān)于立法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在立法上的權(quán)限配置問(wèn)題，必然也將成為監(jiān)察法學(xué)研究的一個(gè)重要領(lǐng)域，而關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是否具有職權(quán)立法權(quán)，亦很可能成為監(jiān)察法學(xué)研究一個(gè)重要論戰(zhàn)點(diǎn)。王貴松教授曾主張，在我國(guó)憲制結(jié)構(gòu)背景下，行政機(jī)關(guān)定位為立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，并且從產(chǎn)生來(lái)看缺乏直接意義上的民主正當(dāng)性，故而對(duì)于國(guó)務(wù)院“不宜承認(rèn)其可以直接依據(jù)憲法制定法規(guī)范”；為了維護(hù)發(fā)端于人民主權(quán)的自上而下的法秩序、在人大制度之下理順?lè)膳c行政立法之間的關(guān)系，國(guó)務(wù)院“只能在憲法規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)法律制定執(zhí)行性的行政法規(guī)，或者在法律的專(zhuān)門(mén)授權(quán)時(shí)制定補(bǔ)充性、創(chuàng)制性行政法規(guī)”。(18)參見(jiàn)王貴松：《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期。行政法學(xué)界對(duì)此之諸多創(chuàng)見(jiàn)，監(jiān)察立法相關(guān)理論研究亦值得深入探討、擇長(zhǎng)借鑒。

四、“依法規(guī)監(jiān)察”原則及其要求

所謂“依法規(guī)監(jiān)察”，一方面，要求在作出減損權(quán)利或預(yù)設(shè)義務(wù)的具體監(jiān)察行為時(shí)，必須以明確的行為規(guī)范為依據(jù)，至于組織規(guī)范推導(dǎo)的授權(quán)則不足為據(jù)；另一方面，并非任何監(jiān)察領(lǐng)域之規(guī)范性文件皆可作為前述法律依據(jù)，得為此法律依據(jù)者必須是法規(guī)(一般性規(guī)范)。從規(guī)范依據(jù)的具體范圍來(lái)看，所謂“法規(guī)”(一般性規(guī)范)，在監(jiān)察立法領(lǐng)域主要是指以下2類(lèi)：一是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的與監(jiān)察有關(guān)的法規(guī)范文件；二是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依照法定職權(quán)和法定程序在法定范圍內(nèi)制定的監(jiān)察法規(guī)。這意味著，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)制定的內(nèi)部規(guī)范性文件，以及中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委聯(lián)合發(fā)布而未冠以“國(guó)監(jiān)發(fā)”字號(hào)的規(guī)范性文件，都無(wú)法作為監(jiān)察活動(dòng)的規(guī)范依據(jù)；還可以幫助我們否定監(jiān)察規(guī)章存在之正當(dāng)性，并將監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察解釋區(qū)分開(kāi)來(lái)。

(一)省級(jí)及以下監(jiān)察機(jī)關(guān)和派駐機(jī)構(gòu)(派出專(zhuān)員)無(wú)權(quán)制定“監(jiān)察規(guī)章”

有論者結(jié)合本次修憲條款、立法效率原則，提出在《憲法》第46條、第51條刪除國(guó)務(wù)院及地方政府管理監(jiān)察職權(quán)內(nèi)容的背景下，授與省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察規(guī)章制定權(quán)有其必要性和現(xiàn)實(shí)意義。(19)參見(jiàn)馮鐵拴：《國(guó)家監(jiān)察立法體系化論析》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期。這種觀點(diǎn)有一定道理，但是，我們認(rèn)為，省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)制定“監(jiān)察規(guī)章”，無(wú)論是在憲制正當(dāng)性上，還是在現(xiàn)實(shí)必要性上，都是值得商榷的。結(jié)合國(guó)家公權(quán)自行擴(kuò)張的天然屬性、國(guó)家監(jiān)察權(quán)的中央事權(quán)屬性、監(jiān)察一體化的組織目標(biāo)和“全國(guó)一盤(pán)棋”的改革目標(biāo)、同級(jí)黨政機(jī)關(guān)相對(duì)于本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)地位、反腐地域差異的實(shí)際程度以及監(jiān)察活動(dòng)的實(shí)踐需求等多重因素，省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)制定法規(guī)規(guī)章不僅與監(jiān)察改革初衷不符，亦有違監(jiān)察法治原理，甚或?qū)е赂鱾€(gè)省份在監(jiān)察工作上各自為政、自行其是的尷尬局面。

有兩點(diǎn)值得注意。第一，所謂“無(wú)權(quán)”制定監(jiān)察規(guī)章，包含了兩重意思：一方面，省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)本身不具有自行立法之憲制職權(quán)；另一方面，這還隱含著法律法規(guī)不得授權(quán)省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察規(guī)章。第二，舉重以明輕，省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)和各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)、派出監(jiān)察專(zhuān)員等當(dāng)然也無(wú)權(quán)制定“監(jiān)察規(guī)章”。

(二)監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件的識(shí)別及效力

行政法學(xué)傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為以其對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，分為具體行政行為和廣義上的抽象行政行為，其中后者指行政主體針對(duì)不特定管理對(duì)象而制定行政規(guī)范文件的行為。這些行政規(guī)范文件主要包括行政法規(guī)、規(guī)章和行政內(nèi)部規(guī)范性文件等?？梢哉f(shuō)，“行政行為”之概念的提出對(duì)于傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的體系化建構(gòu)具有標(biāo)志性意義。其中，關(guān)于行政內(nèi)部規(guī)范性文件的法律效力，學(xué)界主流觀點(diǎn)是認(rèn)為其不具備“普遍拘束力”。對(duì)此之研究，監(jiān)察法學(xué)可適當(dāng)借鑒。值得注意的是，本文明確區(qū)分了廣義上和狹義上的兩種“抽象行為”。狹義上抽象監(jiān)察行為，在外延上需要滌除本文前述監(jiān)察立法之行為，即僅指監(jiān)察機(jī)關(guān)制定內(nèi)部規(guī)范性文件之行為，二者在權(quán)力依據(jù)、拘束對(duì)象和法律效力上截然不同。“監(jiān)察行為”之概念的提出，對(duì)于未來(lái)監(jiān)察法學(xué)理論體系之建構(gòu)必然同樣將具有重要意義。

我們認(rèn)為，本質(zhì)而言，監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件，作為內(nèi)部規(guī)則，只是監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我拘束，(20)行政法學(xué)理論認(rèn)為，通過(guò)自我拘束措施，行政機(jī)關(guān)將政策得以成文化，其本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)的自我拘束。在當(dāng)代，行政自我拘束原則已放大至行政自制、軟法治理和裁量基準(zhǔn)等方面之微量研究。參見(jiàn)尚海龍：《論行政自我拘束原則》，載《政治與法律》2007年第4期；熊樟林：《“行政自我拘束原則”的現(xiàn)代化擴(kuò)張與評(píng)介》，載《公法研究》2011年第2期；高秦偉：《論行政裁量的自我約束》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。不是監(jiān)察法規(guī)，并不普遍約束廣大公民及其他機(jī)關(guān)。理由如下：內(nèi)容上的規(guī)范性與對(duì)象上的普遍性，并不直接等同于效力上的普遍性，盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)可以自由制定涉及不特定公眾權(quán)利義務(wù)的規(guī)范，而且后者具有相對(duì)外部效力(21)從行政法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，基于行政自我拘束和信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則，裁量基準(zhǔn)之效力具有相對(duì)性，即對(duì)行政相對(duì)人具有相對(duì)外部效力,并在一般情況下可充當(dāng)司法裁判的依據(jù)。參見(jiàn)戴建華：《裁量基準(zhǔn)效力研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2012年第2期；，但若此種規(guī)范缺乏法律明確授權(quán)，則應(yīng)否定其法律效力(普遍拘束力)。這意味著：第一，監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件不具法律效力(普遍拘束力)；第二，監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件不得創(chuàng)制或補(bǔ)充新的法律事項(xiàng)，更不得制定涉及不特定公眾權(quán)利義務(wù)的規(guī)范，尤其是權(quán)利減損或預(yù)設(shè)義務(wù)的規(guī)范；第三，即便規(guī)定了上述事項(xiàng)，仍只有相對(duì)效力、而無(wú)普遍拘束力。

(三)監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察解釋的界限

法律解釋是解釋機(jī)關(guān)對(duì)法律文本含義的理解與說(shuō)明。(22)參見(jiàn)張志銘：《法律解釋原理(上)》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6期。根據(jù)1981年6月全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定，全國(guó)人大賦予司法機(jī)關(guān)司法解釋權(quán)，最高人民法院和最高人民檢察院分別就審判工作和檢察工作中具體應(yīng)用法律的問(wèn)題進(jìn)行解釋?zhuān)晃覈?guó)2015年修改后的《立法法》第104條對(duì)此作出正式規(guī)定。參考“司法解釋”的概念和《立法法》第104條之規(guī)定，所謂“監(jiān)察解釋”，指的是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作出的屬于監(jiān)察工作中具體應(yīng)用法律的解釋?zhuān)以摻忉寫(xiě)?yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。

2018年3月以來(lái)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委連續(xù)制定并印發(fā)了多種規(guī)范性文件。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這些規(guī)范性文件符合我國(guó)法律具體應(yīng)用解釋的內(nèi)容與形式，故而在性質(zhì)上屬于監(jiān)察解釋。我們以為，一方面，監(jiān)察解釋之設(shè)計(jì)似有考慮避免監(jiān)察法規(guī)制定過(guò)于隨意，故其存在本身是合理的，亦符合“適用者解釋原則”的原理；另一方面，監(jiān)察法規(guī)仍有其不可取代的法治意涵，故而欲圖通過(guò)監(jiān)察解釋來(lái)完全取代監(jiān)察法規(guī)，其實(shí)過(guò)于理想化。理由如下：第一，法律解釋相較立法解釋在程序上更加簡(jiǎn)化，與行政法規(guī)相似甚至更加寬松，是以我們很難針對(duì)監(jiān)察解釋作出比監(jiān)察法規(guī)更加嚴(yán)格的程序控制；第二，前述國(guó)家監(jiān)委已出臺(tái)的許多規(guī)范性文件，在內(nèi)容上已經(jīng)超出“具體應(yīng)用法律問(wèn)題”，故監(jiān)察解釋難以概括其內(nèi)容之正當(dāng)性；第三，盡管學(xué)界針對(duì)司法解釋的法律效力以及它與被解釋條款本身之間效力位階，尚還存在許多不同的觀點(diǎn)，(23)我國(guó)立法機(jī)關(guān)(通過(guò)《立法法》《人民法院組織法》等法律)授權(quán)“兩高”制定司法解釋的權(quán)力，卻沒(méi)有明確司法解釋的效力。對(duì)此，學(xué)界主流學(xué)說(shuō)基本認(rèn)同“司法解釋具有法律效力”。問(wèn)題在于，司法解釋的效力位階如何？就此，主要有“類(lèi)型化說(shuō)”、“效力低于法律說(shuō)”和“效力等同于行政法規(guī)說(shuō)”等學(xué)說(shuō)，各有其理由；此外，還有“效力模糊說(shuō)”、“制定機(jī)關(guān)決定說(shuō)”、“解釋對(duì)象決定說(shuō)”等主張。參見(jiàn)王成：《最高法院司法解釋效力研究》，載《中外法學(xué)》2016年第1期。但是鑒于司法解釋的實(shí)踐價(jià)值，其業(yè)已發(fā)展成為裁判文書(shū)法律依據(jù)環(huán)節(jié)不可忽略的重要組成部分，故而我們很難解釋未來(lái)監(jiān)察解釋究竟如何適用、效力幾何？如何處理好司法解釋(監(jiān)察解釋)與立法解釋之間的合理界分？如何避免“以釋代法”現(xiàn)象頻發(fā)？有學(xué)者一針見(jiàn)血地指出：“《立法法》針對(duì)司法解釋范圍進(jìn)行的規(guī)制沒(méi)有真正達(dá)到效果，其根本原因在于，該法對(duì)立法解釋范圍與司法解釋的界分不合理且缺乏現(xiàn)實(shí)可行性。”(24)此文指出，目前司法解釋制度存在兩個(gè)方面的結(jié)構(gòu)性缺陷，其中另一大缺陷是“司法解釋備案審查制度與修改后的《立法法》對(duì)司法解釋進(jìn)行的規(guī)制不匹配”，為此其還提出了“合理界定司法解釋的范圍”和“完善司法解釋備案審查制度”等優(yōu)化路徑。參見(jiàn)苗炎：《司法解釋制度之法理反思與結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第2期。由此可見(jiàn)，以監(jiān)察解釋取代監(jiān)察法規(guī)，其實(shí)不一定能夠達(dá)致設(shè)計(jì)初衷。進(jìn)一步而論，從規(guī)范內(nèi)容的制定主體及其權(quán)限來(lái)看，前述規(guī)范性文件所涉及之事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)“立法解釋”(“進(jìn)一步明確界限或者作出補(bǔ)充性規(guī)定”)或者“監(jiān)察法規(guī)”(在監(jiān)察權(quán)限范圍內(nèi)作出的補(bǔ)充性規(guī)定或者創(chuàng)制性規(guī)定)予以規(guī)定。

比較可行的解決方案是：明確前述文件之性質(zhì)乃是國(guó)家監(jiān)委制定的監(jiān)察法規(guī)，同時(shí)厘清監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察解釋之關(guān)系(前者指國(guó)家監(jiān)委在監(jiān)察權(quán)限范圍內(nèi)執(zhí)行、補(bǔ)充或者創(chuàng)制一般性規(guī)范，后者則指國(guó)家監(jiān)委在監(jiān)察工作中作出的針對(duì)具體應(yīng)用既有法律事項(xiàng)的解釋)，由此形成“(憲法→)監(jiān)察法律→立法解釋→監(jiān)察法規(guī)→監(jiān)察解釋(→監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件)”的國(guó)家監(jiān)察規(guī)范體系。這有利于實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格程序控制、理順效力位階、厘清規(guī)范內(nèi)容等目標(biāo)。與此同時(shí)，還需對(duì)行政解釋、司法解釋、監(jiān)察解釋統(tǒng)一制定專(zhuān)門(mén)法律，以此區(qū)分它們與立法解釋之間、與法規(guī)之間的差異，避免“以釋代法”等現(xiàn)象。

結(jié)語(yǔ)

持續(xù)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化，要求根據(jù)憲法和監(jiān)察法有關(guān)精神和規(guī)范，有序推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察立法工作。依法監(jiān)察理論作為監(jiān)察法治原理的核心內(nèi)容，可以為我國(guó)監(jiān)察立法工作提供必要的基本理論指引，由此成為監(jiān)察立法工作的根本指導(dǎo)。在認(rèn)真總結(jié)我國(guó)監(jiān)察法學(xué)理論特征和監(jiān)察改革具體實(shí)踐的基礎(chǔ)上，吸收、借鑒行政法學(xué)理論和行政法律體系的有益內(nèi)核，可以推導(dǎo)出依法監(jiān)察理論為我國(guó)監(jiān)察立法工作提出的三大基本原則。這些原則及其具體要求，一方面以現(xiàn)代法治一般規(guī)律為邏輯起點(diǎn)，另一方面使監(jiān)察立法契合我國(guó)人大制度根本遵循，有利于在人大制度之下理順?lè)膳c監(jiān)察之間的關(guān)系，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系框架下形成并完善國(guó)家監(jiān)察規(guī)范體系，最終維護(hù)發(fā)端于人民主權(quán)的自上而下的法秩序。