陳蕓芬

(福州大學黨委辦公室、 校長辦公室， 福建福州 350108)

隨著高校人事制度改革的不斷推進，高校教師任用制度已經(jīng)從原有的任命制轉變?yōu)槠溉沃疲咝Ｅc教師基于平等自愿原則簽訂的聘用合同，則是聘任制的核心內(nèi)容。我國《勞動合同法》第二條第二款規(guī)定了事業(yè)單位和與其建立勞動關系者在訂立、履行、變更、解除或終止勞動合同時適用《勞動合同法》的規(guī)定；第九十六條規(guī)定了事業(yè)單位與實行聘用制的工作人員之間簽訂的勞動合同，優(yōu)先適用法律法規(guī)的特別規(guī)定。上述法律條款的規(guī)定，一定程度上對聘用合同的法律適用提供了依據(jù)。但在實踐中，高校與教師簽訂的聘用合同的性質(zhì)存在較大爭議，聘任教師與高校簽訂的聘用合同法律適用，特別是雙方在履行聘用合同過程中產(chǎn)生爭議時，如何適用相關法律，如何保障高校教師的合法權益，引起社會較大關注。因此，研究當前高校與聘任教師簽訂的聘用合同的法律適用問題，進一步完善高校教師聘用合同法律適用制度，成為當前深化高校聘任制改革的一項重要課題。

一、高校教師聘用合同法律適用現(xiàn)狀

改革開放前，我國多數(shù)高校都是通過行政任命、調(diào)配的方式來選用教師，教師屬于國家干部。20世紀80年代以后，隨著我國高校人事制度改革，高校教師逐步從國家公務員干部隊伍中剝離出來，成為具有專業(yè)技術、承擔教學科研工作的專門隊伍，高校教師聘任制在各高校逐步推進。雖然《高等教育法》《教師法》都規(guī)定了教師聘用的基本原則之一是平等原則，但在實際工作中，由于高校掌握教師資格認定、職稱評定、職務評審等行政權力，教師在聘用過程中并不能完全自主表達自己的意愿，教師與高校還很難真正做到平等協(xié)商平等對話。在現(xiàn)實實踐中，不時出現(xiàn)高校違法解除聘用合同，高校教師合法權益得不到保障的現(xiàn)象。

2003年《最高人民法院關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》和2004年《最高人民法院關于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》都是針對法院審理事業(yè)單位人事爭議案件而做出的具體規(guī)定和補充解釋。但是，由于《勞動法》沒有適時修訂，法學界對該規(guī)定的爭議聲不絕于耳，該規(guī)定事實上并沒有被完全踐行，最高人民法院在解決事業(yè)單位聘用合同糾紛問題上并沒有達成預期目標，對于高校教師聘用合同法律適用上的障礙也未從根本上解決，高校教師維權仍然艱辛。

2008年開始實施《勞動合同法》，其第二條的規(guī)定似乎解決了教師聘用合同的法律適用問題，但同時第九十六條的規(guī)定又使聘用合同怎樣適用《勞動合同法》蒙上了不確定的面紗，使教師聘用合同法律適用問題更加復雜化，司法實踐中在解決爭議時能否適用《勞動合同法》，至今尚無權威的結論。2014年國務院制定的《事業(yè)單位人事管理條例》是我國事業(yè)單位人事制度改革的重大舉措，其對崗位設置、招聘制度、聘用合同制度、考核獎懲制度、工資社保和爭議處理制度等進行了規(guī)定。但在聘用合同制度、爭議處理制度上的條文簡單，不能很好地破解現(xiàn)實中存在的問題。

二、高校教師聘用合同法律適用的主要問題

(一)聘用合同性質(zhì)不明確

當前，法學界對于我國高校教師聘用合同性質(zhì)存在爭議，主要分為三類觀點：

(1)行政合同說。這種觀點認為，高校是法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織，具有行政法上的主體地位，高?；趪沂跈鄵碛刑囟ㄐ姓嗔Γ渑c聘用教師的關系屬于公法范疇，教師應視為公務員。高校與教師尚未以完全對等的形式訂立和履行合同，雙方形成的合同帶有不自由、不對等等特征，因此這類合同應定性為行政合同。

(2)勞動合同說。這種觀點認為，基于平等原則，高校與教師簽訂聘用合同，雙方形成的聘用關系本質(zhì)上應該屬于勞動合同關系范疇。盡管國家賦予高校一定的行政權力，但只是高校對其內(nèi)部事務進行管理，與行政法意義上的對社會公共事務進行管理的行政權力存在顯著差異。從法律形式、合同內(nèi)容、權利義務等方面看，高校與教師簽訂的聘用合同應屬于雙方法律地位平等的勞動合同，聘用合同本質(zhì)上就是勞動合同。

(3)兼有行政特點和民事特征的特殊合同說。這種觀點認為，高校與教師之間的法律地位存在特殊性，如高校的公益性、受編制限制等，單純用行政法律關系或者民事法律關系形容都不夠準確，因此二者之間應該是同時具有行政法律關系特征和民事法律關系特征的特殊法律關系。高校教師聘用合同本質(zhì)上屬于人事聘用合同，主要依靠人事政策來調(diào)整，同時兼有行政合同和勞動合同的特征。

目前，高校仍處于人事制度改革過程中，用人制度狀況比較復雜，高校教師聘用合同又極具特殊性和復雜性，高校教師聘用合同制度也仍在摸索完善中。因此，法學界對于高校教師聘用合同法律性質(zhì)至今未有定論。

(二)聘用合同內(nèi)容單薄、權利義務不對等

聘用合同是高校與教師聘用關系確立和維護的重要依托。實踐中，不少高校的聘用合同內(nèi)容單薄，僅僅包括了聘用關系的崗位職責、工資、合同期限和違約責任等，而對勞動條件、勞動保護、休息休假和爭議解決等內(nèi)容則較少體現(xiàn)。這不利于保護教師的合法權益，同時也增加了合同履行時發(fā)生爭議的可能性。此外，聘用合同一般是格式合同，雙方的權利義務早已由高校確定并體現(xiàn)在聘用合同中，教師對簽訂的合同內(nèi)容并沒有太多商討的余地。聘用合同并非教師真實意愿的體現(xiàn)，很有可能出現(xiàn)雙方權利義務不對等的情形，有時還成為高校對教師進行懲罰的手段。比如一些高校在聘用合同中設定高額的違約金，從而達到限制人才流動的目的。[1]從《勞動合同法》的相關規(guī)定看，用人單位對勞動者違反服務期約定的，可在合同中約定違約金條款，并且違約金數(shù)額不得超過用人單位提供的培訓費。但是，實踐中，一些高校約定的違約金過高，明顯具有懲罰性質(zhì)，而且聘用合同只單方面約定教師違約時應向校方支付違約金，卻沒有約定高校違約時應向教師支付違約金。

(三)聘用合同爭議解決機制不完備

依照我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，高校教師在聘用合同履行、解除等過程中與高校發(fā)生爭議，可以通過申訴、人事爭議仲裁和訴訟這三種方式解決。其中，《教師法》第三十九條對申訴做出了規(guī)定，所在地的教育行政部門受理教師提出的申訴，并解決教師與高校之間產(chǎn)生的人事爭議。另外原國家教育委員會頒布的《關于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》第八條進一步明確了申訴的處理程序。而《人事爭議處理規(guī)定》第三條則對人事爭議仲裁方式做出了具體規(guī)定，即當事人與用人單位發(fā)生人事爭議后，當事人可以通過人事爭議仲裁委員會仲裁解決爭議?！妒聵I(yè)單位人事管理條例》第三十七條規(guī)定，依照《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等有關規(guī)定處理、解決事業(yè)單位工作人員與單位發(fā)生的人事爭議。

其次，“推進反腐敗國家立法是在法治軌道上深化反腐敗斗爭的迫切需要”。[5]完善基層反腐法律體系及機制，從重從快打擊基層腐敗和黑惡勢力，是穩(wěn)定基層社會，加快新農(nóng)村建設，讓廣大農(nóng)民群眾同步奔小康的必然選擇。黨的十八大以來，我國大力加強依法治國力度，但在中國這樣一個13億人口的大國建設民主法制，需要經(jīng)歷一個漫長的過程。盡快完善基層反腐打黑法律體系，準確界定基層腐敗與涉黑犯罪行為，以法律為依據(jù)，保持懲處基層腐敗、打黑除惡的高壓態(tài)勢，讓廣大民眾感受到黨和政府是自己的堅強后盾，國家法律是自己的強大武器，從而積極參與到這場事關新農(nóng)村建設前途的偉大斗爭中來。

目前，高校聘用合同人事爭議的申訴方式及其程序規(guī)則還存在不足之處，并且相關制度中規(guī)定的可以申訴的情形與《勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定的仲裁的受案范圍存在一定的交叉重疊之處，當一個事項既可以提出申訴，也可以提起仲裁時，面臨如何選擇的問題。同時，相關制度對申訴和再申訴處理結果的后續(xù)救濟規(guī)定不明，當事人如果對處理結果不滿意，如何進行救濟？是否可以再提出仲裁？仲裁和申訴處理結果不一致時，以哪個結果為準？這些問題都需要進一步界定、明確。

訴訟方式在實踐中存在人民法院受案范圍過于狹窄的問題。根據(jù)相關規(guī)定，人事爭議訴訟僅限于聘用合同的履行和人事關系的解除方面，而高校教師聘用合同的建立、變更、終止等各方面都可能產(chǎn)生爭議，如果不將其納入人事爭議的受案范圍，高校教師合法權益將不能很好的得到保障。[2]

三、進一步完善高校教師聘用合同法律適用制度

高校人事制度改革推進過程中，高校與聘用教師的法律關系發(fā)生變化，行政色彩漸淡，聘用合同和勞動合同也有同質(zhì)化的趨向。針對現(xiàn)有的法律法規(guī)在聘用合同方面的規(guī)定存在不足，需要進一步完善相關制度，掃除聘用合同法律適用的障礙，保障高校教師的合法權益。

(一)高校教師聘用合同應定性為特殊的勞動合同

目前，高校教師聘用合同性質(zhì)不明確，需要明確聘用合同的性質(zhì)。本文認為，聘用合同是平等主體之間簽訂的特殊的勞動合同。從聘用合同的簽訂主體看，高校并非行政機關，盡管高校可以歸類為法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織，但并不能以此推定高校教師聘用合同屬于行政合同。行政主體不是為了自身利益的實現(xiàn)而簽訂行政合同，其根本目的是為了開展行政管理和維護公共利益，與之相對應的是行政主體在合同履行中具有行政優(yōu)益權。但在聘用合同中，高校并不享有行政優(yōu)益權。[3]教師也不是接受行政管理的公務員，而是具有專業(yè)技能，從事教學和科研等工作的勞動者。從聘用合同的主體看，高校與教師是以平等主體的身份簽訂聘用合同的。從聘用合同的內(nèi)容看，聘用合同包括了崗位職責、工作條件、聘用期限、工資待遇、合同變更和終止的條件、違約責任等內(nèi)容，體現(xiàn)了高校和教師雙方的權利和義務。從聘用合同的客體看，聘用合同的客體為教師提供的教學、完成的科研等勞動行為。由此可見，聘用合同和勞動合同相似度很高，二者的特征和理念基本一致，從本質(zhì)上來說，聘用合同應屬于勞動合同。

但是，跟一般的企業(yè)勞動合同相比較，高校教師聘用合同又有其特殊性。首先，高校具有公益性，高校根據(jù)本單位人員編制與教師訂立聘用合同。其次，多數(shù)高校辦學經(jīng)費中的重要來源是國家的財政撥款，聘用合同所涉及的教師工資待遇等與國家財政撥款息息相關。高校教師工資福利的高低，除了與學校自身情況有關外，國家、所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、社會福利水平等對其產(chǎn)生重大影響。再次，高校教師聘用合同要受到更多的公法的規(guī)范與調(diào)整。除了接受《勞動法》《勞動合同法》的調(diào)整外，《高等教育法》《教師法》《事業(yè)單位人事管理條例》對聘用合同中教師的考核獎懲、工資社保和爭議處理等方面也有特殊規(guī)定。

(二)創(chuàng)新高校教師聘用合同的內(nèi)容及相關制度

首先，明確合同訂立形式、完善合同內(nèi)容。高校教師聘用合同簽訂主體是高校法定代表人和教師，訂立形式是書面形式。聘用合同的內(nèi)容包括必備條款和約定條款，其中，必備條款包含崗位職責、工作內(nèi)容、崗位紀律、工作時間、工資待遇、勞動期限、勞動條件、勞動保護、社會保險待遇、合同變更和終止的條件、合同解除、違約責任、糾紛處理等內(nèi)容。經(jīng)教師與高校協(xié)商一致，雙方可以在聘用合同中約定繼續(xù)教育、出國培訓、知識產(chǎn)權保護、試用期期限、解聘提前通知時限等條款。

其次，規(guī)范聘用合同的訂立、變更、解除程序。高校應在公開發(fā)布聘用制的政策法規(guī)、聘用條件、聘用程序等相關信息基礎上，才能與教師正式簽訂聘用合同。另外，還必須規(guī)范教師解聘程序，高校解聘教師應以書面形式提前通知教師本人，充分說明解聘的根據(jù)和理由，并將相關維權渠道詳細告知教師。

(三)健全聘用合同爭議解決機制

第一，進一步加強高校工會力量。高?；旧隙荚O有工會，維護教師權益是工會的一項重要職能。因此，需要進一步加強高校工會的力量，充分發(fā)揮工會維護教師權益的作用。一是加強工會隊伍建設。工會干部要加強自身建設，樹立為教職工服務的意識，加強對相關法律法規(guī)的學習，提升業(yè)務素質(zhì)，提高處理爭議糾紛的能力。二是建立健全工會聯(lián)系教師的制度。推進工會干部與教師的聯(lián)系工作常態(tài)化、制度化，加強溝通交流，了解教師的需求和困難，傾聽教師的意見和建議，盡最大努力保護廣大教職員工的合法權益。三是加強工會的組織制度建設。明確工會成員、工會干部的權利義務、職責及相關的履職程序，保證工會能夠通過特定程序做好高校教師權益的保障工作。

第二，高校內(nèi)建立健全勞動人事爭議調(diào)解委員會。其主要職責是高校與教職工因聘用合同的履行、解除等方面產(chǎn)生糾紛時，進行居中調(diào)解，化解人事爭議糾紛。在人員構成方面，調(diào)解委員會成員按學校代表、教師代表和工會代表各三分之一的比例組成，設主任一名，由高校工會負責人擔任，其日常辦事機構設在工會。調(diào)解委員會在調(diào)解過程中，應本著維護教師和高校雙方合法權益的原則，充分聽取雙方當事人的陳述，在查清事實的基礎上，向當事人解讀相關政策法規(guī)，耐心疏導，幫助當事人達成調(diào)解協(xié)議。

第三，完善相關申訴制度。一是銜接申訴和仲裁制度。針對申訴和仲裁的受案范圍存在交叉重疊的問題，建議將申訴的受案范圍納入到仲裁的受案范圍中去。當事人對申訴處理結果不服，可以提出再申訴或申請仲裁。二是完善申訴的程序制度。包括確保申訴處理工作人員的中立性，建立和完善申訴聽證程序、案卷記錄制度等。申訴處理工作人員要確保人品正派、態(tài)度中立，避免在爭議處理過程中明顯傾向高校，造成爭議處理決定公信力不足。在嚴重涉及教師利益和名譽等事件和爭議中，例如學術不端、職稱晉升出現(xiàn)爭議等情形，必須進行聽證，充分聽取當事人的陳述以及相關專家的意見，做出公正的處理決定。[4]除涉及當事人隱私、重大機密的事由外，申訴處理工作人員應對每一件教師申訴案件建立檔案卷宗記錄。卷宗記錄應當清晰明了，并經(jīng)教師、記錄者和相關工作人員共同簽字確認，以確保其真實性。

第四，明確人民法院人事爭議受案范圍。最高人民法院《關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》將適用《勞動法》進行訴訟解決的人事爭議限定在“辭職、辭退及履行聘用合同”領域。實踐中，對“辭職、辭退”等理解較為確定，但何為“履行聘用合同”，尚未形成統(tǒng)一認識，例如一些高校的引進人才協(xié)議書，能否認定為聘用合同？高校的年度考核行為，能否認定為“履行聘用合同”的行為？[5]一種意見認為，聘用合同僅指入職時簽訂的合同，如果爭議事項在合同約定范圍內(nèi)，則人民法院應予受理。另一種意見認為應靈活看待聘用合同并對履行聘用合同進行擴張解釋。本文認為，根據(jù)目前的實踐，對聘用合同以及履行聘用合同的行為，適宜進行適當?shù)臄U張解釋。根據(jù)相關制度規(guī)定，人員聘用制度包括招聘、簽訂聘用合同、考核和解聘辭聘等方面。因此，教師聘用是一個動態(tài)變化的過程，教師入職時簽訂的聘用合同在教師職業(yè)生涯的發(fā)展過程中，會發(fā)生較大的改變。比如教師可能會與高校簽訂進修培訓協(xié)議，在向學校申請相關待遇時可能簽訂特定協(xié)議等等。這些后續(xù)的協(xié)議，對提升教師的職業(yè)發(fā)展空間和創(chuàng)造良好的工作、生活環(huán)境方面將發(fā)揮重大作用。只有將這些協(xié)議視為聘用合同的組成部分，納入人民法院的受案范圍，才能使得高校與教師之間的關系更加公平，教師的合法權益才能更好的得到保障。

注釋：

[1] 張友連：《論高校教師聘任合同法律機制的完善——從<勞動合同法>的視角分析》，《北京勞動保障職業(yè)學院學報》2012年第3期。

[2] 張冬梅：《事業(yè)單位人事爭議處理制度的檢討及法律完善》，《湖南社會科學》2015年第5期。

[3] 邵文龍：《高校教師聘用合同制度研究》，《南京工程學院學報》(社會科學版)2017年第4期。

[4] 王祥修、程文娜：《我國高校教師申訴制度研究》，《教師教育論壇》2017年第11期。

[5] 徐 雷、陶好飛：《公立高校教師人事爭議訴訟現(xiàn)狀及特征研究——基于134份裁判文書的實證視角》，《復旦教育論壇》2017年第4期。