●岳 陽

一、檢調(diào)對接實行的背景及發(fā)展情況

上世紀(jì)60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造的“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗”，經(jīng)不斷發(fā)展，形成了“依靠群眾，預(yù)防糾紛，化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展”的楓橋新經(jīng)驗，成為貫徹堅持群眾路線化解矛盾的典范。在構(gòu)建和諧社會的大環(huán)境和貫徹“寬嚴(yán)相濟(jì)”形勢政策的背景下，檢察機(jī)關(guān)結(jié)合工作實際，學(xué)習(xí)楓橋經(jīng)驗的良好作法，探索出“檢調(diào)對接”機(jī)制，努力化解社會矛盾糾紛，保障民生，促進(jìn)社會公平正義。

2010年江蘇省人民檢察院制定《江蘇省“檢調(diào)對接”工作實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法（試行）》），貫徹落實《最高人民檢察院關(guān)于深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實施意見》；2011年7月5日，全國檢察機(jī)關(guān)“檢調(diào)對接”工作座談會在江蘇省南通市召開；2011年7月26日，最高人民檢察院印發(fā)《最高人民檢察院關(guān)于開展檢調(diào)對接試點工作的意見》（以下簡稱《檢調(diào)對接工作意見》）的通知，在全國各級人民檢察院開展檢調(diào)對接試點工作。檢調(diào)對接工作經(jīng)過一段時間的發(fā)展，一些好的做法被刑事和解制度和認(rèn)罪認(rèn)罰制度所吸收和借鑒，上升為法律內(nèi)容。2012年《刑事訴訟法》第二次修改將刑事和解確立為一種獨(dú)立于正式刑事程序之外的特別程序[1]，2018年《刑事訴訟法》第三次修改，在總結(jié)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點工作的基礎(chǔ)上，第一編第一章中明確刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰可以依法從寬處理的原則并完善刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的程序規(guī)定。

需要注意的是檢調(diào)對接與刑事和解、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度雖然有相似之處，對達(dá)成調(diào)解協(xié)議、取得被害人諒解的案件能夠在法定幅度范圍內(nèi)得到從寬或從輕的處理，但是三者也有一定的不同，主要體現(xiàn)在三方面：

首先，依據(jù)的規(guī)定不同。后兩者在《刑事訴訟法》中有明確的法律規(guī)定，一系列的制度運(yùn)行也是依據(jù)《刑事訴訟法》的條文內(nèi)容，而檢調(diào)對接是檢察機(jī)關(guān)在融入社會矛盾糾紛大調(diào)解工作格局中將執(zhí)法辦案與人民調(diào)解相互銜接的矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，依據(jù)的是《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《人民調(diào)解法》等有關(guān)規(guī)定，目前為止還沒有統(tǒng)一的法律條文明確規(guī)定“檢調(diào)對接”的內(nèi)容，各地檢察機(jī)關(guān)只是以“意見”、“辦法”、“細(xì)則”等方式予以規(guī)范。

其次，適用的案件范圍不同。三者在適用案件范圍上存在著重合和不一致的地方。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，刑事和解案件包括兩類：一類是因民間糾紛引起，涉嫌刑法分則第四章、第五章規(guī)定的犯罪案件，可能判處三年有期徒刑以下刑罰的；一類是除瀆職犯罪以外的可能判處七年有期徒刑以下刑罰的過失犯罪案件。對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用的罪名，法律沒有限定，只要符合《刑事訴訟法》第15條和第174條的規(guī)定，包括重罪、職務(wù)犯罪案件以及共同犯罪案件都可以適用。法律雖然沒有規(guī)定適用檢調(diào)對接機(jī)制辦理的案件范圍，但大部分實行檢調(diào)對接機(jī)制的檢察機(jī)關(guān)除了將輕微刑事案件納入到檢調(diào)對接機(jī)制中辦理外，一些合同糾紛類、侵權(quán)賠償糾紛類、勞動爭議類、物權(quán)糾紛類的民事申訴案件也可以適用。

最后，檢察機(jī)關(guān)的角色定位不同。刑事和解的案件需要由檢察人員主持制作和解協(xié)議書，并對和解的自愿性、合法性進(jìn)行審查；認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度最核心的一環(huán)是在審查起訴階段，犯罪嫌疑人通過認(rèn)罪認(rèn)罰而與檢察機(jī)關(guān)達(dá)成一致，簽署具結(jié)書，檢察機(jī)關(guān)在起訴環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用；檢調(diào)對接案件是檢察人員將適用通過調(diào)解方式解決的案件移送給人民調(diào)解組織，由人民調(diào)解員負(fù)責(zé)調(diào)解，檢察人員積極協(xié)助的工作方式，檢察人員一般提供法律咨詢、對當(dāng)事人調(diào)解意愿、協(xié)議是否公平正義進(jìn)行監(jiān)督等，有的地方還要求承辦檢察官主持調(diào)解。

二、檢調(diào)對接工作的實踐情況

W區(qū)人民檢察院自檢察調(diào)控中心成立以來，檢調(diào)對接工作取得了長足的進(jìn)步。目前檢調(diào)對接模式運(yùn)行良好，在化解各種矛盾中發(fā)揮著積極的作用。2018年1月到12月，W區(qū)檢察院共受理檢調(diào)對接案件34件，同比下降10.52%。其中調(diào)解成功25件，同比增長13.64%；調(diào)解成功率上升了15.64%，由2017年的57.89%上升到73.53%；調(diào)解金額同比增長126.62%，達(dá)到407.4萬元。

（一）調(diào)解案件涉及的罪名相對集中

34件檢調(diào)對接案件中涉及到9個罪名，其中涉嫌故意傷害罪的案件比例最高，達(dá)到了67.65%，共有23件；其次是涉嫌交通肇事罪和盜竊罪的，都為2件；涉嫌故意毀壞財物罪、過失致人死亡罪、過失致人重傷罪、搶劫罪、危險駕駛罪、尋釁滋事罪、重大責(zé)任事故罪1件。這些罪名大部分都分布在《刑法》第四章“侵犯公民人身、民主權(quán)利罪”和第五章“侵犯財產(chǎn)罪”。這部分案件能夠進(jìn)行檢調(diào)對接的原因一方面在于刑事訴訟法明確規(guī)定此類犯罪案件可以進(jìn)行和解，檢察機(jī)關(guān)適用刑事和解具有法律上的依據(jù)[2]；另一方面在于此類案件危險性較小，可以通過經(jīng)濟(jì)賠償?shù)姆绞酵旎貛Ыo被害人及其近親屬的傷害。

（二）涉及未成年人的調(diào)解案件增多

2018年共有6件涉及到未成年人的調(diào)解案件，比例由2017年的2.63%上升到17.65%，這一數(shù)據(jù)的變化說明對未成年人保護(hù)意識的增強(qiáng)。對于未成年被害人來說，犯罪嫌疑人積極的賠償和真誠地道歉可以一定程度上減輕被害人及其近親屬的傷痛，被害人也可以利用得到的經(jīng)濟(jì)賠償及時進(jìn)行治療，從傷害中及時恢復(fù)正常生活；對未成年犯罪嫌疑人來說，檢調(diào)對接的方式符合未成年犯罪“教育為主，懲罰為輔”的原則，有利于對犯罪未成人的教育、感化和挽救，盡早回歸社會，走上正途。

（三）檢調(diào)對接可以有效化解矛盾

刑事案件發(fā)生后，被害人及其近親屬大多對犯罪嫌疑人帶有不滿和仇恨的情緒，檢調(diào)對接的方式讓雙方當(dāng)事人可以坐下來進(jìn)行良好的溝通，犯罪嫌疑人一方良好的賠償態(tài)度可以有效的平復(fù)被害人一方的心情，及時的賠償款也有助于被害人的身心恢復(fù)，彌補(bǔ)受到的損失。同時，協(xié)議的達(dá)成也減少了事后繁瑣的民事訴訟程序，避免了因訴訟奔波、賠償執(zhí)行等問題所導(dǎo)致的矛盾激化，通過科學(xué)的方法兼顧了辦案的效率和質(zhì)量，有效的促進(jìn)了雙方當(dāng)事人和解息訴，化解矛盾，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

三、檢調(diào)對接工作實踐運(yùn)行中遇到的疑惑

檢調(diào)對接機(jī)制從2005年就已經(jīng)出現(xiàn)，在有一定法理基礎(chǔ)、合理性的情況下，取得了比較好的社會效果[3]，得到司法部門的認(rèn)同和實踐，逐漸在全國得到開展。

但檢調(diào)對接找不到法律依據(jù)，缺乏合法性的前提和基礎(chǔ)[4]，最高檢也僅是在2011年《刑事訴訟法》還沒有確定刑事和解制度、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度之前以“意見”的形式對檢調(diào)對接工作進(jìn)行了規(guī)范。隨著新形勢的發(fā)展和法律法規(guī)的更新變化，檢調(diào)對接在實踐操作中面臨著現(xiàn)實的困境：

（一）適用范圍不統(tǒng)一

由于尚未有法律對檢調(diào)對接予以明確的規(guī)定，導(dǎo)致很多地方對檢調(diào)對接的理解不一致，在適用檢調(diào)對接機(jī)制時也出現(xiàn)異同?！稒z調(diào)對接工作意見》將輕微刑事案件和民事申訴案件納入到檢調(diào)對接的案件范圍，大部分地方的檢察機(jī)關(guān)也采取同樣的受案范圍，但也有異同。江西省永豐縣檢察院明確檢調(diào)對接的三種類型是司法救助案件、輕微犯罪刑事案件和民事類信訪案件[5]；江西省安?？h檢察院對民生訴求罷訪和解、輕微犯罪刑事和解、民事申訴息訴和解三種類型的案件予以明確可以適用檢調(diào)對接[6]。而實踐中，適用檢調(diào)對接程序處理的案件主要是交通肇事和故意傷害造成輕微傷的案件，其他類型案件并未實際納入檢調(diào)對接程序[7]。各地檢察機(jī)關(guān)適用范圍的不一致，容易讓人誤解，質(zhì)疑檢調(diào)對接案件的合法性和公平性，在一定程度上影響司法的權(quán)威性。

（二）適用檢調(diào)對接的案件偏少

雖然檢察機(jī)關(guān)化解矛盾的意識在增強(qiáng)，但相對檢察機(jī)關(guān)辦理的案件總數(shù)而言，將檢調(diào)對接機(jī)制引入到案件辦理中的數(shù)量還不多。一方面是因為檢調(diào)對接的受案范圍不明確，《刑事訴訟法》沒有規(guī)定公訴案件可以交由人民調(diào)解組織調(diào)解的法律條文，部分案件承辦人拿捏不準(zhǔn)相關(guān)案件是否適宜進(jìn)行檢調(diào)對接；另一方面，由于進(jìn)行檢調(diào)對接的案件需要詢問雙方當(dāng)事人意見、填寫和解對接辦案審批表、報部門負(fù)責(zé)人審核、分管檢察長審批、制作移送函并附涉案當(dāng)事人同意調(diào)解意愿書、提起批準(zhǔn)逮捕書、起訴意見書等法律文書及相關(guān)材料復(fù)印件等，程序比較復(fù)雜，且一些案件在和解后從輕可以作出不起訴決定時，按照規(guī)定還要提交檢委會討論、公開答復(fù)等，增加了工作量，導(dǎo)致一些承辦人在刑事案件辦理的過程中不大愿意移送檢調(diào)對接線索，并且現(xiàn)行大部分檢察機(jī)關(guān)也沒有將檢調(diào)對接的辦理情況納入到考核中，影響辦案積極性。案件訴出去了就是法院的事情了，參與和解不僅會有當(dāng)事人反悔后上訪的壓力，而且還會承擔(dān)“偏袒一方”的質(zhì)疑[8]，這種多一事不如少一事的心理也依舊存在一些檢察人員心中。另外，隨著解決糾紛渠道的拓寬和調(diào)解體系的不斷完善，一些當(dāng)事人在案件發(fā)生后就會自行進(jìn)行調(diào)解，而且公安機(jī)關(guān)也越發(fā)重視調(diào)解工作，一般在案件偵查階段就會先組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，導(dǎo)致檢察環(huán)節(jié)需要調(diào)解的案件數(shù)量減少。

（三）當(dāng)事人對檢調(diào)對接工作存在誤解

由于現(xiàn)行規(guī)定未對賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)做出統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致通過調(diào)解達(dá)成的賠償數(shù)額的浮動區(qū)間范圍很廣，一定程度上影響了司法權(quán)威性。在W區(qū)檢察院2018年調(diào)解成功的案件中，輕傷一級案件調(diào)解金額數(shù)從6.2萬元至21萬元之間不等；輕傷二級案件一個賠償了37.5萬元，一個僅賠償了2.6萬元。同樣的輕傷害案件達(dá)成的調(diào)解金額卻有巨大差距，勢必會影響司法公信力，讓當(dāng)事人及民眾產(chǎn)生不信任感，危害法治的權(quán)威性和統(tǒng)一性。另外，檢調(diào)對接達(dá)成的協(xié)議內(nèi)容一般是犯罪嫌疑人通過賠禮道歉、賠償損失的方式取得被害人的諒解。犯罪嫌疑人對被害人的經(jīng)濟(jì)賠償是調(diào)解協(xié)議中最重要的內(nèi)容，也是目前調(diào)解能否成功與否的決定性因素[9]。協(xié)議的落實有著以經(jīng)濟(jì)賠償換取刑事寬大處理的表象，容易在一些民眾中造成“花錢消災(zāi)”的錯覺，認(rèn)為調(diào)解就花錢買刑，進(jìn)而可能出現(xiàn)民眾對調(diào)解協(xié)議公平性、真實性的質(zhì)疑和對司法機(jī)關(guān)公正性的懷疑。

（四）檢察人員的角色問題

各地檢察人員在辦理檢調(diào)對接案件過程中所起到的作用是有區(qū)別的。刑事檢察、民事檢察部門作為檢調(diào)對接案件的啟動部門、控申部門作為檢察機(jī)關(guān)與人民調(diào)解組織的牽頭部門，兩部門檢察人員在協(xié)助人民調(diào)解等組織開展調(diào)解工作的過程中所扮演的角色應(yīng)不一樣?！稒z調(diào)對接工作意見》要求人民檢察院應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助人民調(diào)解等組織開展調(diào)解工作，及時提供案件相關(guān)材料，為當(dāng)事人提供法律咨詢，幫助調(diào)解組織做好當(dāng)事人雙方工作，促進(jìn)矛盾化解；《實施辦法（試行）》也有大致同樣的規(guī)定，要求承辦檢察官提供相關(guān)法律咨詢和幫助，還應(yīng)當(dāng)對調(diào)解是否尊重雙方自愿，是否公平正義等進(jìn)行監(jiān)督，但區(qū)別在于對刑事和解對接案件要求承辦檢察官參與主持調(diào)解，對民事申訴息訴和解案件僅要求參與調(diào)解；鹽城市射陽縣人民檢察院聯(lián)合射陽縣司法局印發(fā)的《“檢調(diào)對接”工作細(xì)則》中規(guī)定“縣檢察院民事行政和控告申訴檢察部和相關(guān)業(yè)務(wù)部門承辦人應(yīng)當(dāng)參與主持調(diào)解”。從各地的規(guī)定中可以看出目前檢察人員在檢調(diào)對接案件中扮演的角色是比較混亂的，沒有將刑事檢察部門、民事檢察部門和控申部門在檢調(diào)對接工作中的職能作出區(qū)分，容易讓當(dāng)事人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在調(diào)解工作中既是啟動者，又是調(diào)解者，還是監(jiān)督者，不利于檢調(diào)對接工作的長遠(yuǎn)發(fā)展。

四、完善檢調(diào)對接工作的建議

在當(dāng)前法治社會建設(shè)的過程中，應(yīng)在新形勢、新任務(wù)的要求下，構(gòu)建與我國國情相適合的檢調(diào)對接機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)要解決檢調(diào)對接機(jī)制實踐中的困境，可以做好以下幾個方面的工作：

（一）完善檢調(diào)對接相關(guān)立法

各地對檢調(diào)對接工作采取不一致作法的主要在于法律上未予以明確。為避免各地、各機(jī)關(guān)適應(yīng)范圍不一、諸多相關(guān)概念厘定不清等問題，建議制定完善檢調(diào)對接的實施細(xì)則，細(xì)化規(guī)定，做到有章可循[10]，使檢調(diào)對接機(jī)制更具操作性。檢調(diào)對接作為檢察機(jī)關(guān)辦理案件過程中發(fā)揮檢察職能的一項工作，應(yīng)做到有法可依，在法律框架下開展，具體可由最高檢、司法部等機(jī)關(guān)制定詳細(xì)辦法，下級檢察機(jī)關(guān)在具體實務(wù)操作中不斷完善。在確定適用檢調(diào)對接的適用范圍時，我們要立足于檢察機(jī)關(guān)的基本職能定位促進(jìn)社會矛盾化解，既不能只局限在刑事案件范圍，也不能無限擴(kuò)大，損害檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)威。結(jié)合各地實踐經(jīng)驗和有關(guān)規(guī)定來看，將檢調(diào)對接案件設(shè)定在輕微刑事案件和民事行政申訴案件范圍比較適應(yīng)。通過在法律上明確檢調(diào)對接的適用范圍、基本原則及達(dá)成調(diào)解協(xié)議后的處理方式等，保證承辦人員在遇到適合檢調(diào)對接的案件時及時移交給人民調(diào)解組織，促進(jìn)檢調(diào)工作的順利開展。

（二）提高檢察人員調(diào)解意識

要加強(qiáng)檢察人員維護(hù)群眾合法權(quán)益的教育，認(rèn)識到化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要性，樹立良好的司法理念，將化解社會矛盾擺在與執(zhí)法辦案同等重要的位置[11]。在日常辦案過程中，增強(qiáng)工作主動性，建立調(diào)解意識，重視檢調(diào)對接工作。與此同時，我們要簡化辦案程序，使之與員額檢察官司法責(zé)任制改革相適應(yīng)，便于承辦檢察官及時、迅速的將檢調(diào)信息移交人民調(diào)解組織，提高工作效率；要將檢調(diào)對接情況納入到考核制度中，保證承辦人員的工作積極性；要加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)做好溝通工作，如果在案件偵查階段已經(jīng)做過調(diào)解的，要加強(qiáng)對調(diào)解自愿性、合法性的審查，對偵查階段沒有進(jìn)行調(diào)解在檢察階段適宜做調(diào)解的案件可以通過跟公安機(jī)關(guān)的溝通，更加清楚雙方當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)、關(guān)系等情況，有效保證調(diào)解協(xié)議的達(dá)成。

（三）做好引導(dǎo)宣傳工作

檢察機(jī)關(guān)要加大宣傳力度，加強(qiáng)與司法局、媒體的合作、聯(lián)系，利用自媒體、網(wǎng)絡(luò)等方式向人民群眾釋明檢調(diào)對接機(jī)制的內(nèi)涵和相關(guān)規(guī)定，正確引導(dǎo)群眾思想認(rèn)識，營造積極良好的法治環(huán)境，提升檢調(diào)對接的效果。同時要主動構(gòu)建各方監(jiān)督機(jī)制，保障檢調(diào)對接案件的公開性和透明性，邀請值班律師或者辯護(hù)律師、訴訟代理人參與到調(diào)解中，發(fā)揮律師的專業(yè)化知識和輔助性作用。還可以建立人民監(jiān)督員參與調(diào)解制度，當(dāng)事人可以申請人民監(jiān)督員全程跟蹤參與檢調(diào)對接工作[12]，對調(diào)解工作進(jìn)行監(jiān)督。另外，要加強(qiáng)對檢調(diào)對接案件的跟蹤回訪，掌握調(diào)解協(xié)議的落實情況，協(xié)商解決履行過程中出現(xiàn)的問題，通過回訪機(jī)制鞏固調(diào)解成效，及時消除不穩(wěn)定因素，踐行司法為民的同時為以后的調(diào)解工作做好調(diào)研基礎(chǔ)。

（四）明確檢察機(jī)關(guān)職能定位

檢調(diào)對接是將檢察職能融入到矛盾調(diào)解機(jī)制中去促進(jìn)社會矛盾糾紛化解，應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)在檢調(diào)對接中的作用。結(jié)合檢察職能和司法實踐的情況來看，服務(wù)、合作和促進(jìn)調(diào)解工作應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)在檢調(diào)對接中的最佳職能定位[13]。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立起雙方平等協(xié)商的機(jī)制，不應(yīng)同時扮演監(jiān)督者、調(diào)停者、追訴者的角色。承辦人員應(yīng)及時為人民調(diào)解組織提供案件相關(guān)材料，為雙方當(dāng)事人提供法律咨詢。刑事、民事檢察部門作為檢調(diào)對接案件的啟動者，在辦理本部門案件時要同時告知當(dāng)事人申請調(diào)解的權(quán)利和方法，做好權(quán)利告知、解釋闡明工作；控申部門作為檢察機(jī)關(guān)與人民調(diào)解組織進(jìn)行工作對接的牽頭部門，應(yīng)積極參與到調(diào)解過程中，在人民調(diào)解員主持調(diào)解過程中做好監(jiān)督工作，協(xié)助調(diào)解員維持現(xiàn)場秩序和釋法說理的工作，保證調(diào)解工作順利開展，并在調(diào)解結(jié)束后及時將調(diào)解信息反饋給刑事、民事檢察部門。檢察機(jī)關(guān)各部門各司其職，保證檢調(diào)對接機(jī)制有效、科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)。