■ //聶建芳

一、引言

回顧政府會計制度近10年來的發(fā)展變化歷程可以看出，自1998年開始實施的政府基本會計制度（包括財政總預(yù)算會計制度、行政單位會計制度、事業(yè)單位會計制度和若干行業(yè)事業(yè)單位會計制度）以來，由于政府活動發(fā)生變化，特別是政府財政、財務(wù)管理活動發(fā)生的重大變化，原有的政府會計制度已經(jīng)不適應(yīng)政府會計核算的要求。因此，財政部自2010年開始重新修訂政府的基本會計制度，大致經(jīng)歷了如下階段：

第一階段，2010-2015年時期，主要變化表現(xiàn)在：（1）明確了雙重會計目標；（2）廣泛使用雙分錄核算方法；；（3）拓展、細化資產(chǎn)負債項目的核算；（4）對固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)計提折舊和攤銷；（5）合并基建會計賬；（6）改進會計報表。

第二階段，2015年開始至今，以國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部《權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》為標志，按照該方案規(guī)定的路線圖和時間表，明確要求建立健全政府會計核算體系，并對政府會計制度改革提出了具體任務(wù)：（1）制定政府會計基本準則和具體準則及應(yīng)用指南；（2）健全完善政府會計制度；（3）制定政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南；（4）建立健全政府財務(wù)報告審計和公開制度。

隨著政府會計制度改革的不斷深入和相關(guān)制度的陸續(xù)出臺，政府會計核算模式也隨之逐漸改變。1998年以后，除了記賬方法均采用借貸記賬法以外，政府會計核算經(jīng)歷了大致三種模式，即2011年以前的“五要素”單分錄核算模式，2011年以后的“五要素”雙分錄核算模式以及2019年正式實施的“八要素”會計核算模式。

當前，我國正在不斷深化政府管理體制改革，與之相配套的政府會計制度改革歷經(jīng)多年的醞釀，最終塵埃落定，2017年財政部出臺了新政府會計制度，對原有的政府會計制度進行了一系列根本性的改革。新政府會計制度根據(jù)重新確立的全新的政府會計管理目標，對政府會計核算模式及會計報告等方面進行了全方位的改革，以期建立更加規(guī)范的會計管理體系，重在提高行政、事業(yè)單位的成本意識、資金使用效益以及資產(chǎn)管理水平。高校作為行政、事業(yè)單位的重要組成部分，新政府會計制度的頒布與實施，必將對高校的會計核算及財務(wù)管理工作產(chǎn)生巨大影響。為此，高校應(yīng)深刻理解新政府會計制度的內(nèi)涵，按照新政府會計制度的各項要求，不斷完善財務(wù)核算模式，為提升財務(wù)管理水平奠定堅實的基礎(chǔ)。

二、新政府會計制度的主要亮點

（一）新政府會計制度明確了政府會計的“雙目標”

新政府會計制度明確要求政府會計必須向會計信息使用者提供政府預(yù)算執(zhí)行情況的信息、政府財務(wù)狀況的信息及評價政府單位工作績效的信息，為此，政府的會計報告必須包括決算報告和財務(wù)報告，以期通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計準則體系，建立、健全政府會計報告編制方法，適度分離政府財務(wù)會計與預(yù)算會計、政府財務(wù)報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務(wù)狀況和預(yù)算執(zhí)行信息，為開展政府信用評級、加強資產(chǎn)負債管理、改進政府績效監(jiān)督考核、防范財務(wù)風險等提供支持，促進政府財務(wù)管理水平的提高和財政經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（二）新政府會計制度規(guī)定了政府會計的“雙體系”

新政府會計制度規(guī)定，政府會計由預(yù)算會計體系和財務(wù)會計體系構(gòu)成，分別承擔不同的功能，發(fā)揮不同的作用。

（三）新政府會計制度確立了政府會計核算實行“雙基礎(chǔ)”

即預(yù)算會計核算以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，財務(wù)會計核算以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)，并要求在具體業(yè)務(wù)處理中對大部分非貨幣性資產(chǎn)項目和主要的負債項目采用“雙分錄”記賬方法。

（四）新政府會計制度重新界定政府會計要素

新政府會計制度明確界定了政府預(yù)算會計三要素（預(yù)算收入、預(yù)算支出與預(yù)算結(jié)余）及政府財務(wù)會計五要素（資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入與費用），并對政府會計要素的確認和計量進行了相應(yīng)的規(guī)范。

（五）新政府會計制度規(guī)定了政府會計報告的“雙報告”體系

即政府會計報告由政府決算報告和政府財務(wù)報告組成，分別反映政府會計主體年度預(yù)算收支執(zhí)行情況，以及特定日期的財務(wù)狀況和某一會計期間的運行情況、現(xiàn)金流量等信息。

三、政府會計制度改革對高校財務(wù)核算的影響

（一）改變了會計核算模式

政府會計制度改革之前，高校會計核算以預(yù)算會計為主線，以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，對具體會計業(yè)務(wù)主要采用收付實現(xiàn)制進行預(yù)算會計核算。新政府會計制度頒布實施后，確定了政府會計的“雙體系”，規(guī)定政府會計核算由預(yù)算會計和財務(wù)會計組成“雙核算”，并形成預(yù)算會計核算以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)、財務(wù)會計核算以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的“雙基礎(chǔ)”，并且高校會計業(yè)務(wù)核算中對大部分非貨幣性資產(chǎn)項目和主要的負債項目采用“雙分錄”記賬方法，即同時進行預(yù)算會計核算和財務(wù)會計核算。

（二）改善了收入、支出、資產(chǎn)和負債核算的準確性

政府會計制度改革之前，高校會計核算中對收入、支出的核算以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，在實際收到時和實際支付時才予以確認，不能準確反映收入、支出的歸屬期，對計提的固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷也不計入當期費用，而是直接減少非流動資產(chǎn)基金，使得高校的收入及運行成本無法得到及時、準確的反映。新政府會計制度頒布實施后，高校對大部分非貨幣性資產(chǎn)項目和主要的負債項目采用“雙分錄”記賬方法，對納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，在采用權(quán)責發(fā)生制進行財務(wù)會計核算的同時，也需要采用收付實現(xiàn)制進行預(yù)算會計核算，對其他業(yè)務(wù)，大多數(shù)只進行財務(wù)會計核算，收入、支出按實際歸屬期準確入賬，固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷直接計入當期費用，各種應(yīng)收、應(yīng)付款項得以準確反映，高校的收入、費用、運行成本和資產(chǎn)狀況真實準確。

（三）重構(gòu)了會計報告體系

政府會計制度改革之前，高校在會計期末只編制決算報告，綜合反映預(yù)算收支的年度執(zhí)行結(jié)果，向決算報告使用者提供與政府預(yù)算執(zhí)行情況有關(guān)的信息。新政府會計制度頒布實施后，高校在會計期末，一方面編制決算報告，向決算報告使用者提供與預(yù)算執(zhí)行情況有關(guān)的信息，有助于決算報告使用者進行監(jiān)督和管理，并為編制后續(xù)年度預(yù)算提供參考和依據(jù)；另一方面必須采用財務(wù)會計核算方法編制財務(wù)報告，向財務(wù)報告使用者提供高校的財務(wù)狀況、運行情況（含運行成本）和現(xiàn)金流量等信息，反映高校資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)的真實價值以及公共受托責任履行情況，有助于財務(wù)報告使用者對高校過去、現(xiàn)在或未來的情況作出評價或預(yù)測，便于報告使用者做出決策或者進行監(jiān)督和管理。新政府會計制度確立的“雙報告”體系，能真實反映高校的資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)以及運行成本情況，會計信息的真實性和相關(guān)性大為提高。

四、高校實施新政府會計制度的對策建議

（一）構(gòu)建政府會計核算和報告的全新模式

高校財務(wù)部門應(yīng)及時調(diào)整和更新會計核算系統(tǒng)，按照新政府會計制度的要求清理舊賬、建立新賬，做好新舊會計制度的銜接工作。建立財務(wù)會計與預(yù)算會計適度分離并相互銜接的會計核算模式及預(yù)算報告與財務(wù)報告相配套的會計報告體系，在學(xué)校財務(wù)核算工作中確立“雙體系”、“雙基礎(chǔ)”、“雙報告”的全新模式。

（二）開展資產(chǎn)核查工作，確保會計信息質(zhì)量

高校資產(chǎn)管理部門應(yīng)根據(jù)新政府會計制度的要求，及時組織和開展資產(chǎn)清查工作，在明晰資產(chǎn)使用狀況和責任主體的前提下，積極核實和歸類統(tǒng)計固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、庫存物品、對外投資等資產(chǎn)數(shù)據(jù)，為按期計提折舊、攤銷費用提供準確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，確保資產(chǎn)的真實完整，以及學(xué)校運行成本計算的準確性。建立資產(chǎn)、財務(wù)工作聯(lián)動機制，確保資產(chǎn)、財務(wù)數(shù)據(jù)動態(tài)匹配及賬實相符，全面提升會計信息質(zhì)量。

（三）建立往來款項定期清理分析機制

往來款項的管理，事關(guān)資產(chǎn)、負債的準確性，也涉及債權(quán)、債務(wù)的及時清結(jié)及壞賬準備的計提。高校應(yīng)以實施新政府會計制度為契機，進一步規(guī)范和加強往來款項的管理工作，建立往來款項定期清理機制，積極進行往來款項的專項清理和賬齡分析工作，進一步明晰債權(quán)債務(wù)關(guān)系，按規(guī)定程序及時核銷呆賬死賬，為準確核算資產(chǎn)、負債和收入、費用創(chuàng)造條件。

（四）清理、合并基本建設(shè)賬目

高?；窘ㄔO(shè)往往規(guī)模大、周期長、資金情況復(fù)雜，原有的基建賬目屬于賬外設(shè)賬，核算不規(guī)范、不及時、不準確的情況時有發(fā)生，是高校財務(wù)核算中的一大難點。在新政府會計制度實施之際，高校財務(wù)部門應(yīng)積極清理基本建設(shè)會計賬務(wù)，按規(guī)定及時辦理基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算及固定資產(chǎn)入賬等手續(xù)，取消原有的“基建賬”，將基建賬的核算數(shù)據(jù)并入學(xué)校統(tǒng)一的“大賬”，使“大賬”記錄的數(shù)據(jù)包括學(xué)校的全部資金，依據(jù)“大賬”編制的會計報表就反映了學(xué)校的全部資源，從而確保會計信息的完整性。

（五）規(guī)范合同管理

高校合同歸口管理部門應(yīng)加強各類合同的管理工作，明確責任主體，嚴格按照《合同法》的要求規(guī)范合同的訂立、合同的履行、合同的變更及違約責任追究等各環(huán)節(jié)的工作，建立、完善合同管理制度和信息系統(tǒng)。收入類合同應(yīng)明確收入的確認依據(jù)、收款時點及收款方式，支出類合同應(yīng)明確付款依據(jù)、付款時間及付款方式，以此為依據(jù)及時清收款項和支付欠款，并嚴格按權(quán)責發(fā)生制要求進行賬務(wù)處理。

（六）加快推進信息化建設(shè)

高校要牢固樹立“業(yè)財融合”的理念，推動經(jīng)濟業(yè)務(wù)與財務(wù)管理的深度融合發(fā)展，以新政府會計制度實施為契機，加強信息化建設(shè)，推進業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)與財務(wù)管理信息系統(tǒng)的有效對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通、共享，構(gòu)建覆蓋經(jīng)濟活動全過程的信息化平臺，實現(xiàn)經(jīng)濟業(yè)務(wù)管理的網(wǎng)絡(luò)化、平臺化、智能化及精細化，為政府會計制度的實施提供技術(shù)支撐，確保高校會計信息系統(tǒng)所生成的信息能夠滿足內(nèi)部管理的需要及政府監(jiān)管的要求。

（七）加強隊伍建設(shè)，充實人員力量

高校應(yīng)根據(jù)新政府會計制度實施的需要，有計劃地充實財務(wù)及相關(guān)業(yè)務(wù)工作的人員力量，通過學(xué)習、培訓(xùn)等多種手段進一步提高財務(wù)人員對新政府會計制度的認識和理解水平。組織財務(wù)及相關(guān)業(yè)務(wù)骨干人員組建新政府會計制度具體實施專門工作小組，全面梳理、及時研判、認真解決實施過程中遇到的問題，分類別、分性質(zhì)制定配套解決方案，提高新制度實施的能力，保障新政府會計制度實施的效果。