■/ 白玉璟 吳德顏 鐘自紅 田永海

一、生態(tài)治理保護現狀

祁連山是我國西部重要自然生態(tài)安全保護屏障，是內陸河流域的核心水源保護區(qū)，是我國生物多樣性核心保護區(qū)域，國家早在1988 年就在祁連山中段設立甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)，跨越張掖、武威、金昌三市。祁連山是國家西部生態(tài)安全保護屏障上最為重要的一環(huán)、是河西走廊綠洲城市的生命之源、是河西人民生存發(fā)展的生命靠山。加強祁連山生態(tài)環(huán)境保護，是國家生態(tài)安全戰(zhàn)略的重要組成部分，是功在當代、力在千秋的事業(yè)。

2017 年，中辦、國辦針對甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報。此后，甘肅省成立專項領導小組先后制定出臺多項方案，對保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題進行堅決整改，肅南縣積極響應省委、省政府號召，不斷加大財政資金投入，支持祁連山生態(tài)環(huán)境保護。截至2018 年底，祁連山肅南段，采取封山禁牧、河道整治、污水處理、種樹種草等措施，完成整治了祁連山自然保護區(qū)涉及肅南縣負責整改的140 項問題。整治以來，全面停止祁連山自然保護區(qū)102 項探采礦項目，保護區(qū)內102 項探礦采礦項目已全部完成礦山環(huán)境恢復治理。縣域內黑河、石羊河、疏勒河等各流域已建成的水電站，全面嚴格落實環(huán)評方案、環(huán)保措施，完成了生態(tài)治理與修復任務，對生活污水、垃圾、固體廢物建立清運臺賬，規(guī)范處置，嚴格按要求下泄生態(tài)流量，全部安裝了不受人為控制的流量下泄設施和在線遠程監(jiān)控設施。七一冰川旅游景區(qū)和文殊山滑雪場項目已全面關閉拆除，并完成了植被恢復治理；馬蹄寺風光旅游區(qū)已全面落實生態(tài)恢復治理措施，啟動運營并規(guī)范監(jiān)管；中華裕固風情走廊對緩沖區(qū)內的經營性設施進行全部拆除，啟動運營并規(guī)范監(jiān)管；祁連山國際滑雪場項目已全面完成環(huán)保整治啟動運營，實現規(guī)范監(jiān)管。在全力做好祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境突出問題整改工作的基礎上，重點抓好自然保護區(qū)外圍區(qū)域生態(tài)環(huán)境突出問題整改整治工作，與自然保護區(qū)內環(huán)境問題整治同等重視、同步推進。

二、財政支持基本情況

肅南裕固族自治縣成立于1954 年，是全國唯一、甘肅獨有的裕固族自治縣，地處青藏高原東北前沿、河西走廊中部、祁連山北麓一線，與甘青兩省7個市州的15個縣市區(qū)接壤，東西長650公里，南北寬120-200 公里，總面積2.4 萬平方公里，占祁連山北麓總面積的75%。全縣轄5 鄉(xiāng)3 鎮(zhèn)，9 個國有林牧場、102 個行政村和3 個城鎮(zhèn)社區(qū)，居住有裕固、漢、藏、蒙古等18 個民族3.84 萬人，其中少數民族人口2.18萬，占總人口的56.8%，是國務院確定的28個人口較少民族縣份之一，也是甘肅省委、省政府確定納入比照藏區(qū)扶持政策范圍的縣區(qū)之一。境內天然草原面積2677.55 萬畝，濕地232.5 萬畝；分布有冰川964 條，總面積408 平方公里，占甘肅省冰川面積的20.7%，冰儲量達159億立方米；有水源涵養(yǎng)林33萬公頃，森林覆蓋率為22.6%；河西地區(qū)三大內陸河（石羊河、黑河、疏勒河）及其支流流經和發(fā)源于肅南山區(qū)，是河西五市乃至內蒙古西部地區(qū)的“生命線”和“綠色水庫”，也是我國西部重要的生態(tài)安全屏障。

2018 年，肅南縣財政部門緊緊圍繞中央和省、市生態(tài)文明建設的相關部署要求，統(tǒng)籌整合使用各類專項資金，安排各類環(huán)境保護投資資金71002.05萬元，其中中央投資58684.15 萬元，省級投資11867.9萬元，縣級投資450萬元。涉及環(huán)境保護投資項目13 類31 項，其中涉及生態(tài)功能區(qū)項目16 個6034 萬元；草原建設與保護項目19466 萬元；退耕還林資金327.62 萬元；天保工程資金2016.93 萬元；森林生態(tài)效益補償資金2089.6 萬元；生態(tài)護林員補助447 萬元；農村環(huán)境連片整治40 萬元；山洪災害防治70 萬元；國家水土保持重點建設工程728 萬元；防護林資金876萬元；退牧還草資金1125萬元；污水垃圾處理及管網資金98萬元；山水林田湖資金9519.9 萬元；礦山退出補償資金26514 萬元。具體安排實施情況如下：

一是祁連山礦業(yè)權、水電站、旅游等退出補償金2000 萬元，組織開展礦山地質環(huán)境恢復治理工作、初步驗收等工作，差別化推進已設礦業(yè)權分類退出工作，徹底解決礦產資源勘查開發(fā)造成的生態(tài)破壞問題。二是一廊兩帶六片區(qū)綠化配套300 萬元，計劃完成5668 萬畝，項目總投資5283 萬元，各林苗木148 萬畝，苗木包括青海銀杉、祁連圓柏、金葉榆。三是河長制資金100萬元。四是污水處理廠運行管理維護費123萬元，預期生態(tài)效益目標為：污水處理能力提升，加強集鎮(zhèn)范圍生活污水、生活垃圾收集處理，對實現集鎮(zhèn)范圍內生活污水和生活垃圾統(tǒng)一、規(guī)范、有序收集處理，將有效改善梨園河流域水環(huán)境質量。五是生活用水水質監(jiān)測項目資金20 萬元，包括城市供水（包括水源水、出廠水、管網水）規(guī)定的定期檢測，對水質狀況進行統(tǒng)計、分析、評價和監(jiān)督管理；負責對全縣的凈水消毒原材料進行檢測、把關；開展水質分析和水處理技術研究。六是環(huán)境監(jiān)測及規(guī)劃編制經費40萬元，加強了集中式飲用水水源地規(guī)范化建設工作，保護了水資源環(huán)境。七是鄉(xiāng)村振興項目配套資金300 萬元，購置安裝污水處理成套設備1套，新增污水處理能力0.3萬噸、解決農牧民截止定居點生活用污水處理難問題。八是全縣全域無垃圾專職保潔人員資金217.80 萬元，全面完善保潔隊伍組建。九是山水林田湖項目配套資金2000萬元，用于肅南縣雪泉石居里尾礦庫綜合治理，生態(tài)環(huán)境保護及尾礦環(huán)境整治規(guī)劃編制等。十是全縣綠化管護經費200 萬元，用于城區(qū)園林綠化管護區(qū)域樹木花卉、設施養(yǎng)護、維護、植物保護、整形修剪、澆水施肥、環(huán)境保潔等管理項目。十一是美麗鄉(xiāng)村示范村建設資金420 萬元。2018 年建設省級“千村美麗”示范村2 個，建設市級美麗鄉(xiāng)村示范村1 個，建設縣級美麗鄉(xiāng)村示范村8個。十二是縣城南北坡造林綠化資金143.67萬元。完成肅南縣南北坡造林及縣城周邊造林綠化補植、撫育、病蟲害防治及管護工作。十三是污水、供水管網維護費用30 萬元，包括縣城自來水、污水管道維護25萬元及污水處理管理費5萬元。

三、生態(tài)治理取得的成效

（一）森林覆蓋率逐年提高

2018 年，隨著退耕還林、退牧還草等生態(tài)保護項目的順利實施，生態(tài)持續(xù)改善，林地、草地、水域濕地面積有所增加。2018年林地面積為4375.72平方公里，林地覆蓋率為21.63%，2018年比2017年增加10.96平方公里。

（二）草原生態(tài)顯著改善

草地面積2018年為13090.26平方公里，草地覆蓋率為65.80%，草原面積較上年略有所變化，基本保持不變。祁連山國家級自然保護區(qū)肅南段草原總面積2677.55 萬畝，其中可利用草原面積2091.9萬畝。通過實施退牧還草、草原補獎、養(yǎng)羊大縣等項目和政策，全面落實草原規(guī)范化承包，草原退化得到初步治理。

（三）林地面積不斷擴大

隨著國家天保工程、草原獎補政策的實施，保護區(qū)得到有效保護，生態(tài)功能得到顯著恢復。其中：與2000年調查面積相比，林地面積由16.43萬公頃增加到45.11萬公頃，增加28.68萬公頃；有林地面積由6.12 萬公頃增加到8.17 萬公頃，增加2.05 萬公頃；灌木林地面積由8.62萬公頃增加到53.73萬公頃，增加45.11萬公頃。截止目前，祁連山人工造林保存面積達到5萬多畝，累計完成封山育林290萬畝。

（四）人類活動大幅減少

1987 年，自然保護區(qū)設立后，肅南縣大幅度減少礦山探采等項目批建，尤其是2014年祁連山國家級自然保護區(qū)區(qū)域界址劃定后，肅南縣禁止在保護區(qū)內批準新建采礦、探礦項目。目前，祁連山自然保護區(qū)內的礦山從高峰時期的368家減少到18家，其中16 家處于停工停產狀態(tài)。隨著牧民定居工程的實施，祁連山保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內常年居住人口從初設時的1.8 萬人減少到2200 多人，保護區(qū)范圍內的2600 萬畝草原，已有1570 萬畝實施了封禁，大規(guī)模人類開發(fā)活動對祁連山的生態(tài)破壞已基本停止。

（五）環(huán)境狀況變化

環(huán)境空氣質量監(jiān)測情況及對比上年度分析：2018 年空氣質量監(jiān)測點位1 個，具體為紅灣寺鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)測大樓樓頂（手工）監(jiān)測點。有效監(jiān)測天數為24 天，所有項目因子達標（二氧化硫、二氧化氮極小，未檢出），超標天數為0 天，2018 年計算空氣達標率為100%。

2018 年空氣質量較2017 年無變化，達標率均為100%。集中式飲用水源地監(jiān)測及保護情況：2018年地表水和集中式飲用水水源水質、環(huán)境空氣質量、重點污染源排放等相關指標與2017年比較均穩(wěn)步達標，城鄉(xiāng)空氣、水、噪聲環(huán)境質量均達到國家功能區(qū)標準。城鎮(zhèn)生活污水處理經檢測，各項指標具備了縣城污水處理后《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》中一級B標準排放的運行條件。

經過各族人民不懈努力，2018年度肅南縣農牧村人均可支配收入達到14418 元，人均增速為7.34%；單位GDP 能耗為0.6047 噸標煤/萬元，控制在國家指標內；單位工業(yè)增加值新鮮水耗、農業(yè)灌溉水有效利用系數分別為19 立方/萬元和0.55 立方/萬元，控制在國家指標內；主要農產品中有機、綠色及無公害產品種植面積的比重達到68%，高于國家指標；林草覆蓋率達到90%，達到國家指標；受保護地區(qū)占國土面積比例88%，高于國家指標；空氣環(huán)境質量、水環(huán)境質量和噪聲環(huán)境質量達到國家功能區(qū)標準；城鎮(zhèn)污水集中處理率和工業(yè)用水重復率分別為86%和95%，高于國家指標；城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率和工業(yè)固體廢物處置利用率分別達到95%和90%，均達到國家指標；秸稈綜合利用率98.6%，達到國家指標；規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場糞便綜合利用率為98%，高于國家指標；化肥施用強度（折純）為每公頃228.31千克，低于國家指標；集中式飲用水源水質達標率和村鎮(zhèn)飲用水衛(wèi)生合格率分別為100%，達到國家指標；農牧村衛(wèi)生廁所普及率為95%，高于國家指標；環(huán)境保護投資占GDP 的比重為11.71%，達到國家指標；人口自然增長率為4.56‰，低于國家指標；公眾對環(huán)境的滿意率為97%，高于國家指標；生態(tài)IE指數66.29%，生態(tài)環(huán)境質量評價指數連續(xù)三年在全省排名前10位；化學需氧量和二氧化硫排放強度為每萬元1.9 千克和11.69 千克，化學需氧量低于國家指標，但二氧化硫高于國家每萬元4.5千克指標。

四、生態(tài)環(huán)境保護中存在的主要問題

肅南縣在祁連山生態(tài)環(huán)境突出問題整治修復工作中雖然取得了顯著成效，但祁連山生態(tài)環(huán)境保護修復是一項長期復雜的系統(tǒng)工程，推進后續(xù)整改和保護修復還面臨產業(yè)基礎薄弱、轉型發(fā)展缺乏項目支持，生態(tài)補償機制尚未全面形成，生態(tài)環(huán)境依然脆弱，治理修復保護任務仍然艱巨等問題。

（一）保護與發(fā)展的矛盾十分突出，基本財力保障和轉型發(fā)展財力缺口巨大

肅南縣縣域經濟以資源開采加工為主導，以采礦業(yè)和水電業(yè)為主要內容的第二產業(yè)成為支撐稅收的主要來源，全縣工業(yè)增加值約占國民經濟的60%，對財政的貢獻率達到80%以上，采礦業(yè)成為支撐自治縣稅收的主要來源，是典型的資源型依賴型縣份。在近幾年國家宏觀調控和壓縮過剩產能政策，以及國際礦產品價格持續(xù)走低的影響下，特別是祁連山生態(tài)政策對礦產、水電等資源的限制，對地方財政收入影響巨大，財政經濟轉型發(fā)展非常困難。另一方面，財政保障范圍越來越寬，支出標準越來越高，與日益增長的剛性支出相比，收入的差距明顯，保障與建設、改革與穩(wěn)定、經濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾十分突出，實現跨越式發(fā)展的任務非常艱巨。一是生態(tài)保護壓力大。為保護祁連山生態(tài)環(huán)境，每年將30%的可用財力用于生態(tài)環(huán)境保護，同時，還因保護生態(tài)限制礦山開發(fā)、壓減農牧民牲畜，犧牲地方發(fā)展利益。二是生態(tài)主體功能區(qū)的建立使縣域發(fā)展空間嚴重不足。國家建立生態(tài)主體功能區(qū)，祁連山北麓75%的面積在肅南縣境內，全縣有77%的國土面積被劃為保護地帶，同時嚴禁在保護區(qū)內進行采石、開礦、挖沙、取土等，祁連山自然保護區(qū)涉及肅南6 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）88 個行政村，縣域發(fā)展空間不足5%。

（二）國家對自治縣生態(tài)功能區(qū)轉移支付偏少

肅南縣是祁連山重點生態(tài)功能區(qū)，2018年被納入國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付范圍。祁連山北麓75%的面積在肅南縣境內。祁連山國家級自然保護區(qū)劃定范圍198.7 公頃，其中：117.8 萬公頃在肅南縣境內，占祁連山國家級自然保護區(qū)總面積的59.3%，占肅南縣國土面積的58.4%。擬建的祁連山國家公園（肅南段）范圍總面積126.02萬公頃，占祁連山國家公園面積的四分之一，占肅南縣國土面積的62.46%。全縣有77%的國土面積被劃為保護地帶。2018 年實際下達肅南縣重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付6034萬元，減少890萬元，下降12.85%，遠低于周邊縣區(qū)甚至低于農業(yè)區(qū)縣，沒有體現生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金的分配和使用績效，也偏離了資金的生態(tài)和民生導向。

（三）保護區(qū)內礦山和在建水電項目補償退出涉及問題多

在祁連山生態(tài)環(huán)境問題整治中，縣域祁連山國家級保護區(qū)內102 項探采礦項目全面關閉退出，34座已建成水電站全部安裝生態(tài)流量下泄監(jiān)控設施，停建在建水電站7 座，取消規(guī)劃建設水電項目16項，關閉旅游項目2 處，已建成的7 家4A 級景區(qū)不同程度受到各方面的限制。目前，僅32宗礦山項目整治補償退出企業(yè)申報約需補償資金24億元左右；7 座水電站企業(yè)申報退出補償資金約需6 億元左右，目前正在進行審核認定和協(xié)商談判，由于退出補償的礦業(yè)權、水電站所需補償金額大，僅靠地方財政無力承擔。需要國家和省、市給予大力支持。

（四）事權與支出責任不匹配，生態(tài)環(huán)境治理投入嚴重不足

肅南縣是祁連山國家級自然保護區(qū)最大的資源主體，為保護祁連山生態(tài)環(huán)境投入了大量的人力、物力、財力，每年將30%的可用財力投向生態(tài)環(huán)境保護。同時，還因生態(tài)保護限制礦山開發(fā)、壓減農牧民牲畜，犧牲了發(fā)展機會和經濟利益，影響了農牧民收入和地方經濟發(fā)展。由于生態(tài)保護投入機制不完善，生態(tài)補償機制不健全，長期以來獨自承擔生態(tài)保護建設重任，一方面分散了精力、財力和物力，限制了地方經濟的發(fā)展，另一方面保護者只有付出沒有回報，造成事權與支出責任不匹配，一定程度上影響了生態(tài)保護的積極性和實效性。

（五）生態(tài)補償機制不健全

肅南是祁連山的主要守護者，實現了森林、草原、濕地、荒漠、水流、耕地等重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，基本建立了符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系，促進形成綠色生產方式和生活方式。但目前除草原生態(tài)補獎政策落實外，生態(tài)補償標準、保障體系仍未完全建立，導致生態(tài)保護成本分擔機制的實際不公平和權利與義務不對等，發(fā)展與保護的矛盾十分突出。

五、生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展的建議

（一）改善基礎設施，加強生態(tài)保護能力建設

一是加大對祁連山森林、草原、冰川、河流及礦山環(huán)境治理和基礎設施建設等項目支持力度，加快建立祁連山生態(tài)環(huán)境保護區(qū)，完善保護區(qū)的功能和規(guī)劃；整合祁連山生態(tài)環(huán)境保護的科研力量，集中優(yōu)勢科研力量，建立完備的生態(tài)環(huán)境保護科研支撐體系，開展跨學科、跨領域、跨部門多方合作研究，強化科學決策支持；二是建立明確的生態(tài)價值生態(tài)指標考核體系，明確環(huán)境保護的不同主客體，充分利用民間市場資本，提高市場的利用效率和機制，充分調動社會大眾參與生態(tài)環(huán)境保護，提升環(huán)境保護的“軟實力”。加快產業(yè)的優(yōu)化，向國家申請配套資金推進生態(tài)區(qū)建設的完整性。

（二）建立生態(tài)補償機制，促進生態(tài)的良性循環(huán)

優(yōu)先將肅南縣列入祁連山生態(tài)補償試驗區(qū)試點縣，先期開展生態(tài)補償試點，加快建立科學合理的生態(tài)保護成本分擔機制。通過對保護區(qū)域政府的經濟補償，激勵上游區(qū)域政府和群眾進一步加強對生態(tài)環(huán)境資源的保護，促進環(huán)境資源的協(xié)調發(fā)展、合理利用。建議結合祁連山國家公園的建立，將自然保護區(qū)內的冰川、凍土、濕地、荒漠、高山草甸全部納入生態(tài)補償范圍，并適當提高生態(tài)補償標準。通過對保護區(qū)域政府的經濟補償，為綜合治理和生態(tài)環(huán)境恢復積累資金，激勵上游區(qū)域政府進一步加強生態(tài)環(huán)境資源的保護，促進環(huán)境資源的合理利用；通過對保護區(qū)域群眾的經濟補償，改善上游區(qū)域群眾的生產、生活條件，調動其保護生態(tài)資源的自覺性和積極性，進而實現協(xié)調發(fā)展、共同富裕。

（三）調整發(fā)展結構，加大對祁連山保護區(qū)的資金投入

應充分考慮肅南縣在祁連山北麓生態(tài)環(huán)境保護中擔負的重要責任和財政困難的實際，加大祁連山北麓生態(tài)環(huán)境保護功能區(qū)轉移支付補助，增加對肅南縣的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付補助，將生態(tài)功能區(qū)轉移支付直接下達涉及重點生態(tài)功能區(qū)的縣區(qū)，從根本上解決肅南縣祁連山北麓生態(tài)保護中存在的問題；綜合考慮祁連山保護區(qū)內探采礦、水電等項目退出補償增支因素，加大對祁連山地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付及一般性轉移支付支持力度；設立祁連山國家級自然保護區(qū)礦山、水電及旅游企業(yè)退出補償機制，籌集專項資金，明確籌資渠道，確保祁連山自然保護區(qū)內礦山和水電企業(yè)補償退出按期完成。

（四）轉變產業(yè)發(fā)展理念，加強生態(tài)修復區(qū)多元化應用

利用祁連山生態(tài)環(huán)境修復治理體系，利用生態(tài)環(huán)境治理、土壤水源基質修復技術，因地制宜、科學規(guī)劃，制定生態(tài)環(huán)境保護的治理與發(fā)展方案，堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護的原則，促進開源和節(jié)流相結合，結合山湖林田湖生態(tài)治理重點項目與生態(tài)區(qū)生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)、循環(huán)經濟和新興產業(yè)開發(fā)，促進農牧民轉產就業(yè)和多元化就業(yè)，緩解生態(tài)保護壓力，促進各民族團結穩(wěn)定和加快肅南縣經濟社會轉型發(fā)展。

（五）支持生態(tài)移民，減輕環(huán)境保護壓力

研究制定專門政策，支持地方加快祁連山保護區(qū)生態(tài)移民步伐，對祁連山保護區(qū)肅南段內農牧民群眾進行生態(tài)搬遷，培育后續(xù)產業(yè)等辦法，引導牧民向二、三產業(yè)轉移，向城鎮(zhèn)集聚，向市民轉變；支持發(fā)展全域旅游，國家級旅游業(yè)改革創(chuàng)新先行區(qū)、國家級旅游產業(yè)融合發(fā)展示范區(qū)，充分發(fā)揮旅游業(yè)綠色富民惠民作用；對肅南縣提升公路等級方面給予支持，實現特色小鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、景區(qū)景點的道路與國省干線及高速公路互聯(lián)互通，支持客運樞紐建設，助推區(qū)域經濟轉型發(fā)展。