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        城市規(guī)劃的重要問(wèn)題初探

        2019-03-21 05:00:18何光遠(yuǎn)
        工程建設(shè)與設(shè)計(jì) 2019年22期
        關(guān)鍵詞:規(guī)劃師空間規(guī)劃國(guó)土

        何光遠(yuǎn)

        (前海管理局,廣東 深圳518054)

        1 規(guī)劃的本質(zhì)

        規(guī)劃是龍頭,已成為一種共識(shí),沒(méi)有人會(huì)忽視規(guī)劃的重要性,但是什么是規(guī)劃的本質(zhì),或者說(shuō)規(guī)劃的核心目的是什么?不同的規(guī)劃課題、不同的人有不同的看法。例如,產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的核心是產(chǎn)業(yè),空間規(guī)劃的核心是空間,不一而足。無(wú)論哪種規(guī)劃,它的核心目的只有一個(gè),即推動(dòng)規(guī)劃對(duì)象“健康的發(fā)展”,其中,健康是前提,發(fā)展是根本。

        據(jù)此,城市規(guī)劃的目的是推動(dòng)城市健康的發(fā)展,而城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng),要推動(dòng)城市的健康發(fā)展,一個(gè)規(guī)劃恐怕不夠,需要一系列規(guī)劃組成規(guī)劃體系,不光是空間的規(guī)劃,還要包括政策方面的規(guī)劃[1]。長(zhǎng)期以來(lái),“城市規(guī)劃”學(xué)科雖名為城市規(guī)劃,實(shí)際關(guān)注的核心一直是“城市空間”,很少涉及其他領(lǐng)域。在長(zhǎng)期的城市規(guī)劃實(shí)踐過(guò)程中,人們發(fā)現(xiàn),如果僅關(guān)注城市空間遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,沒(méi)有相關(guān)政策和制度的配合,會(huì)導(dǎo)致城市規(guī)劃難以落實(shí),同時(shí),僅關(guān)注城市空間也容易造成城鄉(xiāng)二元割裂、城市周邊生態(tài)惡化等問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、城市生態(tài)規(guī)劃等各種類(lèi)型規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生,但因?yàn)檫@些規(guī)劃都不是法定規(guī)劃,難以在實(shí)際規(guī)劃實(shí)踐中發(fā)揮指導(dǎo)作用。

        隨著我國(guó)自然資源部的成立以及后續(xù)國(guó)土空間規(guī)劃的探索完善,可以看到我國(guó)對(duì)規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)日漸清晰,以發(fā)改規(guī)劃為綱領(lǐng)性規(guī)劃,同時(shí),起到政策規(guī)劃的作用,將國(guó)土空間規(guī)劃作為空間性唯一規(guī)劃,落實(shí)發(fā)改規(guī)劃及各相關(guān)政策規(guī)劃的要求。

        在國(guó)土空間規(guī)劃一統(tǒng)空間規(guī)劃,且定位為落實(shí)發(fā)改規(guī)劃的情況下,城市空間是國(guó)土空間最重要的部分,原來(lái)的城市規(guī)劃已被國(guó)土空間規(guī)劃完全取代。本文認(rèn)為,將國(guó)土空間規(guī)劃定為空間規(guī)劃中唯一的法定規(guī)劃是非常必要的,但國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)部,城市空間、鄉(xiāng)村空間、生態(tài)空間等不同空間門(mén)類(lèi)也應(yīng)隨著規(guī)劃層次的深入不斷進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)深化研究,成為支撐國(guó)土空間規(guī)劃的子規(guī)劃,因此,繼續(xù)在國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上單獨(dú)對(duì)城市空間進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和研究仍有必要,可借鑒日本國(guó)土空間規(guī)劃體系的做法,將城市空間規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃的一部分,在國(guó)土空間規(guī)劃的約束和指導(dǎo)下,更加聚焦城市空間,避免原來(lái)城市規(guī)劃的大而空。

        2 新城市空間規(guī)劃的研究重點(diǎn)

        新城市空間規(guī)劃最重要的目的是通過(guò)城市空間的布局調(diào)整,保證城市不得“城市病”,促進(jìn)城市的發(fā)展,關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。亞里士多德曾說(shuō)“人們來(lái)到城市是為了更美好的生活”,城市經(jīng)濟(jì)學(xué)也提到“城市的基本職能是其為本市以外地區(qū)提供貨物和服務(wù)的活動(dòng)”。因此,新城市空間規(guī)劃的2 項(xiàng)主要任務(wù)為:(1)如何避免城市病,保證城市各類(lèi)用地平衡發(fā)展。居住、商業(yè)、辦公等市場(chǎng)主導(dǎo)的用地,可主要通過(guò)供地計(jì)劃控制各類(lèi)用地的供地節(jié)奏。學(xué)校、醫(yī)院、道路、綠地等公益性用地,則需要政府重點(diǎn)關(guān)注均好性問(wèn)題,加大投入力度。(2)如何推動(dòng)城市發(fā)展,尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這就需要重點(diǎn)抓好生態(tài)環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境建設(shè),明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,支持政策,吸引和培育人才,企業(yè)集聚。這部分內(nèi)容,新城市空間規(guī)劃能夠涉及的不多,也不應(yīng)涉及過(guò)多,可在自己能發(fā)揮的領(lǐng)域深入研究。如根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,布局各類(lèi)產(chǎn)業(yè)空間、科研和高??臻g,根據(jù)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃確定的保護(hù)和旅游空間,規(guī)劃確定綠地系統(tǒng)和交通組織,根據(jù)人才和企業(yè)的要求,合理布局教育、衛(wèi)生等公共設(shè)施用地,構(gòu)建便捷、舒適的生活和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

        3 當(dāng)前城市規(guī)劃失效的主要原因

        城市規(guī)劃在具體實(shí)施過(guò)程中經(jīng)常失效,究其原因主要有2方面:

        1)規(guī)劃編制不合理。這里說(shuō)的是不合理,而不是不科學(xué),因?yàn)橛行┏鞘幸?guī)劃可能很科學(xué),但也不一定合理。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)觀點(diǎn),實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中存在“交易成本”和“制度環(huán)境”兩方面制約因素,也就是趙燕菁老師認(rèn)為的存在“兩種規(guī)劃”:一種規(guī)劃是不存在交易成本的理想狀態(tài)下的最優(yōu)規(guī)劃;另一種是在交易成本限制下的最優(yōu)規(guī)劃。在全國(guó)各大城市開(kāi)放規(guī)劃市場(chǎng),規(guī)劃院以追求經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先的背景下,大量的規(guī)劃編制可能科學(xué),但并不一定適合當(dāng)?shù)氐闹贫拳h(huán)境和財(cái)力水平。

        2)規(guī)劃執(zhí)行難度大。城市規(guī)劃領(lǐng)域一直存在部門(mén)職責(zé)與綜合職能的悖論,規(guī)劃部門(mén)的職能是綜合的(與發(fā)改部門(mén)類(lèi)似),但其職責(zé)卻是單一的,不足以支撐其綜合職能的發(fā)揮。城市規(guī)劃的兩大主要任務(wù),也可以看成是地方政府的主要任務(wù),需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個(gè)部門(mén)共同努力才能推動(dòng),而規(guī)劃部門(mén)職責(zé)較單一,也沒(méi)有后續(xù)跟蹤監(jiān)管的手段,執(zhí)行難度較大。同時(shí),規(guī)劃編制與建筑設(shè)計(jì)類(lèi)似,規(guī)劃管理部門(mén)在啟動(dòng)一項(xiàng)規(guī)劃編制時(shí),其目的一般很明確而簡(jiǎn)單,規(guī)劃編制部門(mén)應(yīng)從這個(gè)簡(jiǎn)單的目的出發(fā),發(fā)散出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的若干手段,再將這些手段簡(jiǎn)化為最關(guān)鍵的幾項(xiàng)工作,以便規(guī)劃實(shí)踐中落實(shí)。然而,現(xiàn)在規(guī)劃大部分能夠做到第一步由簡(jiǎn)入繁,卻很少能做到第二步化繁為簡(jiǎn),導(dǎo)致規(guī)劃成果較復(fù)雜,規(guī)劃管理者難以完全明白其意圖,并在繁雜的日常工作中認(rèn)真落實(shí)。

        4 關(guān)于城市規(guī)劃發(fā)展的一些想法

        針對(duì)上述情況,結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn),認(rèn)為城市規(guī)劃需要進(jìn)行新的頂層設(shè)計(jì)。本文認(rèn)為還可以在以下幾方面進(jìn)行改革:

        1)城市規(guī)劃師又被形象地稱(chēng)為“城市的醫(yī)生”,然而,城市規(guī)劃師的教育卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于醫(yī)生的教育。一般醫(yī)生在大學(xué)教育階段就會(huì)明確各自的細(xì)分領(lǐng)域,如牙科、外科等,在工作后還需要進(jìn)行3 年的規(guī)范化培訓(xùn),并確定自己的執(zhí)業(yè)范圍,如全科、兒科等。而城市規(guī)劃師則沒(méi)有如此細(xì)化的區(qū)分,建議參照醫(yī)學(xué)進(jìn)一步細(xì)化城市規(guī)劃師的執(zhí)業(yè)范圍。

        2)規(guī)劃的編制和執(zhí)行有機(jī)分離,解決單一職能和綜合職能悖論問(wèn)題??蛇M(jìn)一步將發(fā)改規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步整合為一個(gè)規(guī)劃編制部門(mén),成為地方政府的決策參謀機(jī)構(gòu),真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的一張圖管理,規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)劃編制、調(diào)整、監(jiān)管和評(píng)估,不參與具體的規(guī)劃執(zhí)行。規(guī)劃部門(mén)在編制規(guī)劃時(shí),需對(duì)地方政府的預(yù)算、執(zhí)行力等情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估,并在此基礎(chǔ)上編制規(guī)劃,可向各執(zhí)行部門(mén)派駐相關(guān)人員,保證規(guī)劃編制的合理性和監(jiān)管的及時(shí)性。其他部門(mén)全部為規(guī)劃的執(zhí)行部門(mén),嚴(yán)格按規(guī)劃實(shí)施,并及時(shí)向規(guī)劃部門(mén)提出調(diào)整建議及反饋情況。

        3)解決以往廣泛的公眾參與流于形式的問(wèn)題,充分將依靠群眾的力量與發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái),在各社區(qū)、各行業(yè)分別安排社區(qū)規(guī)劃師和行業(yè)規(guī)劃師,全程參與規(guī)劃編制與監(jiān)管。社區(qū)規(guī)劃師由具有規(guī)劃專(zhuān)業(yè)知識(shí)且在當(dāng)?shù)鼐幼∩畹娜耸繐?dān)任,可作為政府與社區(qū)群眾的橋梁,參與社區(qū)相關(guān)規(guī)劃編制,并向社區(qū)群眾介紹宣傳規(guī)劃。行業(yè)規(guī)劃師由具有規(guī)劃專(zhuān)業(yè)知識(shí)和相關(guān)行業(yè)知識(shí)的人士擔(dān)任(如教育行業(yè)規(guī)劃師、醫(yī)療行業(yè)規(guī)劃師等),可作為行業(yè)與政府的橋梁,參與行業(yè)相關(guān)規(guī)劃編制,并向行業(yè)內(nèi)介紹宣傳規(guī)劃。

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