邱永蘭
也許,與《民主與法制》雜志有著長(zhǎng)達(dá)25年情結(jié)、年逾七旬的重慶讀者楊武樂(lè)沒(méi)有想到的是,他在“我和《民主與法制》”(今年第7期刊發(fā))征文中不經(jīng)意間給國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和專家學(xué)者出了一個(gè)不大不小的“課題”:檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院生效裁判行使檢察監(jiān)督權(quán)依法提出“抗訴”時(shí),到底應(yīng)該是“上抗下”,還是“同級(jí)抗”,抑或是“下抗上”?
據(jù)楊武樂(lè)介紹,在他多年來(lái)狀告重慶市南川區(qū)規(guī)劃局的“民告官”案件中,不僅在一、二審中均敗訴,而且,向重慶市高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹徲直徊枚g回!按他多年來(lái)通過(guò)《民主與法制》雜志“自學(xué)法律”的經(jīng)驗(yàn),心想本案既然經(jīng)過(guò)了重慶高院“裁定駁回”,那么,這個(gè)“駁回再審申請(qǐng)”的裁定肯定就是“終審裁定”,如果還不服,就只能按“上抗下”的規(guī)定向最高檢察院“申請(qǐng)抗訴”!哪知,當(dāng)他千里迢迢坐火車到了北京向最高人民檢察院申請(qǐng)抗訴,卻被最高檢接待“窗口”人員告知:這個(gè)“抗訴申請(qǐng)”不僅“最高人民檢察院”不會(huì)受理,就是“重慶市人民檢察院”也不會(huì)受理!只能到重慶市人民檢察院所轄的“重慶市人民檢察院第三分院”去提出。于是,引發(fā)了他關(guān)于對(duì)行政訴訟案件的生效裁判不服向檢察機(jī)關(guān)“申請(qǐng)抗訴”,到底應(yīng)該是“上抗下”“同級(jí)抗”還是“下抗上”的迷惑!
其實(shí),楊武樂(lè)反映的問(wèn)題,不僅存在于行政訴訟中,在民事訴訟中也同樣存在,甚至更為突出!
2019年前夕,筆者有幸經(jīng)四川省律協(xié)安排,參加了由四川省高級(jí)法院、省檢察院、司法廳組織的一次討論會(huì),對(duì)“兩院一廳”擬聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行律師代理申訴制度實(shí)施意見(jiàn)》(代擬稿)提出修改意見(jiàn)。會(huì)議主辦方告知,這個(gè)《實(shí)施意見(jiàn)》是為了與最高法、最高檢、司法部《關(guān)于逐步實(shí)行律師代理申訴制度的意見(jiàn)》相配套的。
由于筆者所在的律師事務(wù)所是按案件類型為標(biāo)準(zhǔn)劃分團(tuán)隊(duì)的,而本次“兩院一廳”研討的課題又與筆者所在的民事再審團(tuán)隊(duì)“適銷對(duì)路”,為此,不敢怠慢,提前通過(guò)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)的數(shù)據(jù)分析做了一些功課。
眾所周知,“申訴”和“申請(qǐng)?jiān)賹彙辈坏扔凇霸賹彙保坏扔凇叭龑徑K審”或“準(zhǔn)三審終審”。
因此,兩院一部《關(guān)于逐步實(shí)行律師代理申訴制度的意見(jiàn)》以及四川兩院一廳《實(shí)施意見(jiàn)》中的“申訴”,指的是所有能啟動(dòng)再審的程序(包括民事訴訟法199-205條規(guī)定的申請(qǐng)?jiān)賹彙⑸暾?qǐng)抗訴、申請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)糾錯(cuò)等程序),是否還包括除此之外當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽某绦??不甚明確。但有一點(diǎn)是可以肯定的:不管是“申請(qǐng)?jiān)賹彙边€是“申訴”,都是為了啟動(dòng)再審程序。因此,筆者認(rèn)為,《意見(jiàn)》和《實(shí)施意見(jiàn)》中所說(shuō)的“申訴”肯定是再審審判之前的程序——普通的再審程序亦包括了再審審查程序和再審審判程序,兩個(gè)程序有不同的審理模式,有獨(dú)立的案號(hào),甚至有不同的審判人員或不同的審理法院——這里的“申訴”和“再審審判”當(dāng)然是指兩個(gè)不同的程序,所以,這里的“申訴”并不當(dāng)然包含“再審審判”,只是啟動(dòng)再審的一個(gè)“前置審查”程序而已。
由此可見(jiàn),雖然民事訴訟法賦予了當(dāng)事人對(duì)于生效判決、裁定在法定期限內(nèi)申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利,并將這個(gè)訴訟權(quán)利規(guī)定在“審判監(jiān)督程序”一章中,但“申請(qǐng)?jiān)賹彙辈⒉淮砜梢灾苯訂?dòng)“審判監(jiān)督程序”,故司法實(shí)踐中絕大部分“申請(qǐng)?jiān)賹彙卑讣鶗?huì)被認(rèn)為不存在法定的再審情形、不符合再審條件而在再審審查階段即被裁定駁回再審申請(qǐng)。
>>2019年第7期《民主與法制》 作者供圖
四川作為一個(gè)大省,它的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)具有代表性。筆者通過(guò)對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中相關(guān)事項(xiàng)的大數(shù)據(jù)分析得知:四川“申請(qǐng)?jiān)賹彅?shù)”與“再審率”不僅呈現(xiàn)“一升一降”的特點(diǎn),而且目前“再審率”的“落差”最大,并首次低于全國(guó)平均水平。
2016年,最高法院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)1647份(裁定再審案件225份),再審比例13.66%;全國(guó)高級(jí)法院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)26872份(裁定再審案件2982份),再審比例11.10%;四川高院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)1647份(裁定再審案件377份),再審比例22.89%。
2017年,最高法院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)2329份(裁定再審案件385份),再審比例16.53%;全國(guó)高級(jí)法院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)57059份(裁定再審案件10648份),再審比例18.66%;四川高院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)4397份(裁定再審案件984份),再審比例22.38%。
2018年,最高法院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)4069份(裁定再審案件525份),再審比例12.90%;全國(guó)高級(jí)人民法院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)66702份(裁定再審案件8695份),再審比例13.04%;四川高院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)5043份(裁定再審案件552份),再審比例10.95%。
由此可見(jiàn),目前四川高院的“再審率”不僅低于最高法院和全國(guó)各高級(jí)法院,而且與前兩年相比,“再審率”不足一半!
也許是有備而來(lái)的“大數(shù)據(jù)分析”,也許是不合時(shí)宜的“實(shí)話實(shí)說(shuō)”,筆者的發(fā)言立即引起了與會(huì)者特別是主辦者的關(guān)注,討論會(huì)的議程立即“提速”進(jìn)入主題,即對(duì)“申訴案件的范圍”如何具體明確和為什么要積極推動(dòng)專業(yè)律師來(lái)代理的必要性和可行性。
至于為什么會(huì)出現(xiàn)“申請(qǐng)?jiān)賹彅?shù)量逐年上升,啟動(dòng)再審比例大幅下降”這種現(xiàn)象?筆者分析認(rèn)為,與立法制度的先天不足和司法適用的無(wú)章可循有關(guān)——盡管修訂后的民事訴訟法在增設(shè)“申請(qǐng)?jiān)賹彙敝贫鹊耐瑫r(shí),在第200條中規(guī)定了人民法院對(duì)當(dāng)事人的再審申請(qǐng)“應(yīng)當(dāng)再審”的13種法定情形,但并未規(guī)定對(duì)“再審申請(qǐng)”應(yīng)當(dāng)如何“進(jìn)行審查”以及對(duì)本應(yīng)“進(jìn)入再審”卻“裁定駁回”的司法救濟(jì)措施。
同時(shí),筆者從法院系統(tǒng)了解到,當(dāng)“審查是否再審”的法官作出“駁回再審申請(qǐng)”的裁定后,即使以后發(fā)現(xiàn)這個(gè)“駁回裁定”確有錯(cuò)誤,也不會(huì)承擔(dān)責(zé)任(提審或指令再審后又“維持原判”的亦同)——因?yàn)榧幢愫笃诶^續(xù)申訴的對(duì)象也只能是原來(lái)的生效判決書(shū)或裁定書(shū),再審審查裁定書(shū)不可能成為申訴的對(duì)象??梢哉f(shuō),司法責(zé)任制在此程序中處于“空檔”——這就無(wú)異于將審查“再審申請(qǐng)”事實(shí)上越來(lái)越類似于“來(lái)信看看,來(lái)人談?wù)劇钡摹靶旁L程序”,如入“程序空轉(zhuǎn)”的真空地帶!
不僅如此,修訂后的民事訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院的生效裁判進(jìn)行檢察監(jiān)督時(shí)規(guī)定了“前置程序”!即必須是針對(duì)生效裁判被“駁回再審申請(qǐng)”后當(dāng)事人才可以向人民檢察院“申請(qǐng)檢察建議”或“申請(qǐng)抗訴”,且受理當(dāng)事人“申請(qǐng)”的檢察院,并不是作出“裁定駁回”再審申請(qǐng)的高級(jí)法院所對(duì)應(yīng)的省級(jí)檢察院或上級(jí)檢察院,而只能是“生效裁判”所對(duì)應(yīng)的同級(jí)檢察院。這個(gè)制度設(shè)計(jì)本身也無(wú)異于將生效裁判的上級(jí)法院,對(duì)“再審申請(qǐng)”的審查程序“虛化”為可以忽略不計(jì)的“信訪”,不可避免地引發(fā)了前述重慶讀者楊武樂(lè)發(fā)出的怎么可能是“下抗上”的感嘆——“檢察分院”怎么可能“無(wú)視”已經(jīng)高級(jí)法院“駁回再審申請(qǐng)”的裁定?怎么可能對(duì)已經(jīng)高級(jí)法院裁定駁回的生效裁判,履行有效的檢察監(jiān)督職能?!
現(xiàn)在,“兩院一部”和地方司法機(jī)關(guān)都在鼓勵(lì)律師積極代理申訴案件,但這些根本性的問(wèn)題如果不能從法律制度層面上通過(guò)修改立法得到解決,律師代理申訴的“空間”一樣舉步維艱!近日,最高人民檢察院第六檢察廳(負(fù)責(zé)民事案件的監(jiān)督、抗訴事宜)廳長(zhǎng)元明在“新時(shí)代四大檢察”網(wǎng)絡(luò)訪談中表示:“民事檢察將加大監(jiān)督力度,促進(jìn)監(jiān)督事項(xiàng)向?qū)徟腥藛T違紀(jì)違法等更深層次的違法行為延伸?!薄案鞯匾乖V一批引領(lǐng)性案件,促請(qǐng)法院糾正”等等,都旨在加大民事抗訴案件的工作力度。
筆者認(rèn)為,這是最高人民檢察院對(duì)民事訴訟法208條有關(guān)檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件抗訴、監(jiān)督職能的重申和重視!但愿此舉能夠給更多當(dāng)事人的“申訴”打開(kāi)希望之門,也為律師代理申訴案件營(yíng)造出更大的空間!