邱永蘭

也許，與《民主與法制》雜志有著長(zhǎng)達(dá)25年情結(jié)、年逾七旬的重慶讀者楊武樂(lè)沒(méi)有想到的是，他在“我和《民主與法制》”（今年第7期刊發(fā)）征文中不經(jīng)意間給國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和專家學(xué)者出了一個(gè)不大不小的“課題”：檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院生效裁判行使檢察監(jiān)督權(quán)依法提出“抗訴”時(shí)，到底應(yīng)該是“上抗下”，還是“同級(jí)抗”，抑或是“下抗上”？

據(jù)楊武樂(lè)介紹，在他多年來(lái)狀告重慶市南川區(qū)規(guī)劃局的“民告官”案件中，不僅在一、二審中均敗訴，而且，向重慶市高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹徲直徊枚g回！按他多年來(lái)通過(guò)《民主與法制》雜志“自學(xué)法律”的經(jīng)驗(yàn)，心想本案既然經(jīng)過(guò)了重慶高院“裁定駁回”，那么，這個(gè)“駁回再審申請(qǐng)”的裁定肯定就是“終審裁定”，如果還不服，就只能按“上抗下”的規(guī)定向最高檢察院“申請(qǐng)抗訴”！哪知，當(dāng)他千里迢迢坐火車到了北京向最高人民檢察院申請(qǐng)抗訴，卻被最高檢接待“窗口”人員告知：這個(gè)“抗訴申請(qǐng)”不僅“最高人民檢察院”不會(huì)受理，就是“重慶市人民檢察院”也不會(huì)受理！只能到重慶市人民檢察院所轄的“重慶市人民檢察院第三分院”去提出。于是，引發(fā)了他關(guān)于對(duì)行政訴訟案件的生效裁判不服向檢察機(jī)關(guān)“申請(qǐng)抗訴”，到底應(yīng)該是“上抗下”“同級(jí)抗”還是“下抗上”的迷惑！

其實(shí)，楊武樂(lè)反映的問(wèn)題，不僅存在于行政訴訟中，在民事訴訟中也同樣存在，甚至更為突出！

2019年前夕，筆者有幸經(jīng)四川省律協(xié)安排，參加了由四川省高級(jí)法院、省檢察院、司法廳組織的一次討論會(huì)，對(duì)“兩院一廳”擬聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行律師代理申訴制度實(shí)施意見(jiàn)》（代擬稿）提出修改意見(jiàn)。會(huì)議主辦方告知，這個(gè)《實(shí)施意見(jiàn)》是為了與最高法、最高檢、司法部《關(guān)于逐步實(shí)行律師代理申訴制度的意見(jiàn)》相配套的。

由于筆者所在的律師事務(wù)所是按案件類型為標(biāo)準(zhǔn)劃分團(tuán)隊(duì)的，而本次“兩院一廳”研討的課題又與筆者所在的民事再審團(tuán)隊(duì)“適銷對(duì)路”，為此，不敢怠慢，提前通過(guò)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)的數(shù)據(jù)分析做了一些功課。

現(xiàn)狀：“申訴”不等于“再審”

眾所周知，“申訴”和“申請(qǐng)?jiān)賹彙辈坏扔凇霸賹彙保坏扔凇叭龑徑K審”或“準(zhǔn)三審終審”。

因此，兩院一部《關(guān)于逐步實(shí)行律師代理申訴制度的意見(jiàn)》以及四川兩院一廳《實(shí)施意見(jiàn)》中的“申訴”，指的是所有能啟動(dòng)再審的程序（包括民事訴訟法199－205條規(guī)定的申請(qǐng)?jiān)賹彙⑸暾?qǐng)抗訴、申請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)糾錯(cuò)等程序），是否還包括除此之外當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽某绦?？不甚明確。但有一點(diǎn)是可以肯定的：不管是“申請(qǐng)?jiān)賹彙边€是“申訴”，都是為了啟動(dòng)再審程序。因此，筆者認(rèn)為，《意見(jiàn)》和《實(shí)施意見(jiàn)》中所說(shuō)的“申訴”肯定是再審審判之前的程序——普通的再審程序亦包括了再審審查程序和再審審判程序，兩個(gè)程序有不同的審理模式，有獨(dú)立的案號(hào)，甚至有不同的審判人員或不同的審理法院——這里的“申訴”和“再審審判”當(dāng)然是指兩個(gè)不同的程序，所以，這里的“申訴”并不當(dāng)然包含“再審審判”，只是啟動(dòng)再審的一個(gè)“前置審查”程序而已。

由此可見(jiàn)，雖然民事訴訟法賦予了當(dāng)事人對(duì)于生效判決、裁定在法定期限內(nèi)申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利，并將這個(gè)訴訟權(quán)利規(guī)定在“審判監(jiān)督程序”一章中，但“申請(qǐng)?jiān)賹彙辈⒉淮砜梢灾苯訂?dòng)“審判監(jiān)督程序”，故司法實(shí)踐中絕大部分“申請(qǐng)?jiān)賹彙卑讣鶗?huì)被認(rèn)為不存在法定的再審情形、不符合再審條件而在再審審查階段即被裁定駁回再審申請(qǐng)。

問(wèn)題：申請(qǐng)?jiān)賹彅?shù)量逐年上升，啟動(dòng)再審比例大幅下降

>>2019年第7期《民主與法制》 作者供圖

四川作為一個(gè)大省，它的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)具有代表性。筆者通過(guò)對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中相關(guān)事項(xiàng)的大數(shù)據(jù)分析得知：四川“申請(qǐng)?jiān)賹彅?shù)”與“再審率”不僅呈現(xiàn)“一升一降”的特點(diǎn)，而且目前“再審率”的“落差”最大，并首次低于全國(guó)平均水平。

2016年，最高法院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)1647份（裁定再審案件225份），再審比例13.66%；全國(guó)高級(jí)法院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)26872份（裁定再審案件2982份），再審比例11.10%；四川高院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)1647份（裁定再審案件377份），再審比例22.89%。

2017年，最高法院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)2329份（裁定再審案件385份），再審比例16.53%；全國(guó)高級(jí)法院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)57059份（裁定再審案件10648份），再審比例18.66%；四川高院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)4397份（裁定再審案件984份），再審比例22.38%。

2018年，最高法院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)4069份（裁定再審案件525份），再審比例12.90%；全國(guó)高級(jí)人民法院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)66702份（裁定再審案件8695份），再審比例13.04%；四川高院發(fā)布再審申訴裁定書(shū)5043份（裁定再審案件552份），再審比例10.95%。

由此可見(jiàn)，目前四川高院的“再審率”不僅低于最高法院和全國(guó)各高級(jí)法院，而且與前兩年相比，“再審率”不足一半！

出路：最高檢表示“加大民事抗訴案件的工作力度”

也許是有備而來(lái)的“大數(shù)據(jù)分析”，也許是不合時(shí)宜的“實(shí)話實(shí)說(shuō)”，筆者的發(fā)言立即引起了與會(huì)者特別是主辦者的關(guān)注，討論會(huì)的議程立即“提速”進(jìn)入主題，即對(duì)“申訴案件的范圍”如何具體明確和為什么要積極推動(dòng)專業(yè)律師來(lái)代理的必要性和可行性。

至于為什么會(huì)出現(xiàn)“申請(qǐng)?jiān)賹彅?shù)量逐年上升，啟動(dòng)再審比例大幅下降”這種現(xiàn)象？筆者分析認(rèn)為，與立法制度的先天不足和司法適用的無(wú)章可循有關(guān)——盡管修訂后的民事訴訟法在增設(shè)“申請(qǐng)?jiān)賹彙敝贫鹊耐瑫r(shí)，在第200條中規(guī)定了人民法院對(duì)當(dāng)事人的再審申請(qǐng)“應(yīng)當(dāng)再審”的13種法定情形，但并未規(guī)定對(duì)“再審申請(qǐng)”應(yīng)當(dāng)如何“進(jìn)行審查”以及對(duì)本應(yīng)“進(jìn)入再審”卻“裁定駁回”的司法救濟(jì)措施。

同時(shí)，筆者從法院系統(tǒng)了解到，當(dāng)“審查是否再審”的法官作出“駁回再審申請(qǐng)”的裁定后，即使以后發(fā)現(xiàn)這個(gè)“駁回裁定”確有錯(cuò)誤，也不會(huì)承擔(dān)責(zé)任（提審或指令再審后又“維持原判”的亦同）——因?yàn)榧幢愫笃诶^續(xù)申訴的對(duì)象也只能是原來(lái)的生效判決書(shū)或裁定書(shū)，再審審查裁定書(shū)不可能成為申訴的對(duì)象?？梢哉f(shuō)，司法責(zé)任制在此程序中處于“空檔”——這就無(wú)異于將審查“再審申請(qǐng)”事實(shí)上越來(lái)越類似于“來(lái)信看看，來(lái)人談?wù)劇钡摹靶旁L程序”，如入“程序空轉(zhuǎn)”的真空地帶！

不僅如此，修訂后的民事訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院的生效裁判進(jìn)行檢察監(jiān)督時(shí)規(guī)定了“前置程序”！即必須是針對(duì)生效裁判被“駁回再審申請(qǐng)”后當(dāng)事人才可以向人民檢察院“申請(qǐng)檢察建議”或“申請(qǐng)抗訴”，且受理當(dāng)事人“申請(qǐng)”的檢察院，并不是作出“裁定駁回”再審申請(qǐng)的高級(jí)法院所對(duì)應(yīng)的省級(jí)檢察院或上級(jí)檢察院，而只能是“生效裁判”所對(duì)應(yīng)的同級(jí)檢察院。這個(gè)制度設(shè)計(jì)本身也無(wú)異于將生效裁判的上級(jí)法院，對(duì)“再審申請(qǐng)”的審查程序“虛化”為可以忽略不計(jì)的“信訪”，不可避免地引發(fā)了前述重慶讀者楊武樂(lè)發(fā)出的怎么可能是“下抗上”的感嘆——“檢察分院”怎么可能“無(wú)視”已經(jīng)高級(jí)法院“駁回再審申請(qǐng)”的裁定？怎么可能對(duì)已經(jīng)高級(jí)法院裁定駁回的生效裁判，履行有效的檢察監(jiān)督職能？！

現(xiàn)在，“兩院一部”和地方司法機(jī)關(guān)都在鼓勵(lì)律師積極代理申訴案件，但這些根本性的問(wèn)題如果不能從法律制度層面上通過(guò)修改立法得到解決，律師代理申訴的“空間”一樣舉步維艱！近日，最高人民檢察院第六檢察廳（負(fù)責(zé)民事案件的監(jiān)督、抗訴事宜）廳長(zhǎng)元明在“新時(shí)代四大檢察”網(wǎng)絡(luò)訪談中表示：“民事檢察將加大監(jiān)督力度，促進(jìn)監(jiān)督事項(xiàng)向?qū)徟腥藛T違紀(jì)違法等更深層次的違法行為延伸?！薄案鞯匾乖V一批引領(lǐng)性案件，促請(qǐng)法院糾正”等等，都旨在加大民事抗訴案件的工作力度。

筆者認(rèn)為，這是最高人民檢察院對(duì)民事訴訟法208條有關(guān)檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件抗訴、監(jiān)督職能的重申和重視！但愿此舉能夠給更多當(dāng)事人的“申訴”打開(kāi)希望之門，也為律師代理申訴案件營(yíng)造出更大的空間！