□徐唯伊

一、引言

黨的十八大報告提出了到2020年全面建成小康社會的歷史任務(wù)。而這個任務(wù)實現(xiàn)的一個前提條件是，到2020年基本消除我國社會中的貧困人口與貧困地區(qū)。因此，2020年既是全面建成小康社會的關(guān)鍵之年，也是扶貧工作的最后攻堅年份。

眾所周知，歷史上，中國是一個社會生產(chǎn)力發(fā)展極其緩慢的農(nóng)業(yè)大國，在人口結(jié)構(gòu)上，基本是90%左右的勞動力從事于以人力為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，只有10%的人口從事于社會的管理、或者從事于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的其它手工業(yè)勞動。經(jīng)過1979年以來改革開放時期，我國的人口結(jié)構(gòu)開始發(fā)生巨大的改變，農(nóng)村人口呈現(xiàn)逐年快速下降的態(tài)勢。然而，即使經(jīng)歷了經(jīng)濟社會長達40年的高速增長和發(fā)展，我國的農(nóng)村人口仍然有近6億之多，占社會總?cè)丝诘?0%以上。根據(jù)國家統(tǒng)計局報告顯示，2018年末，全國農(nóng)村貧困人口為1,660萬人，比上年末減少1,386萬人。如果到2019年末，貧困人口繼續(xù)減少1,000萬的話，那么，我國相對貧困人口的數(shù)量將首次降到百萬的程度，可見，我國自改革開放以來，在消除社會貧困方面取得了前所未有的巨大成績。

二、發(fā)揮公共財務(wù)的扶貧功能

公共財政的管理是一項惠及全民的事業(yè)。因此，扶貧是公共財政必須承擔的一項極其重要的民生工作。公共財政在社會扶貧工作中具有不可替代的重要作用，是扶貧的最重要的一個路徑與渠道，而充分發(fā)揮公共財政的扶貧功能，需要建立完備的轉(zhuǎn)移支付制度與扶貧機制。

公共財政的扶貧功能不同于社會救濟，而是政府財政職能的運行和發(fā)揮作用。公共財政需要充分發(fā)揮在扶貧中的功能，這些功能包括：第一，在扶貧過程中的引領(lǐng)性功能，公共財政扶貧在社會扶貧工作中具有龍頭作用，因為財政是資金分配的一個核心渠道。由于公共財政對于社會資金的轉(zhuǎn)移支付起著支配和決定的作用，因此，在扶貧工作中必須有效使用和配置財政資金，引領(lǐng)貧困人口獲得相應(yīng)的勞動技能，并且推動貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級；第二，公共財政對扶貧工作的協(xié)調(diào)性功能。公共財政需要引導(dǎo)和協(xié)調(diào)其它職能部門共同發(fā)揮作用，一方面充分發(fā)揮扶貧資金的杠桿作用；另一方面協(xié)調(diào)相關(guān)的政府職能部門和相關(guān)的社會機構(gòu)共同扶貧；第三，公共財政在扶貧中必須發(fā)揮持續(xù)性功能。這是我國社會的特點決定的，徹底消除社會的貧困現(xiàn)象本身就是一個長期的政策使命，因此，公共財政必須發(fā)揮在扶貧工作中的持續(xù)性功能。

三、把扶貧工作轉(zhuǎn)變成一種“授之以漁”的過程

對于現(xiàn)代國家來說，充分發(fā)揮公共財政的扶貧功能，是促進貧困人口和貧困地區(qū)較為迅速的擺脫貧困的有效的方法。然而，必須認識到，公共財政的扶貧也僅僅是整個社會扶貧工作的一個側(cè)面，而不是全部。公共財政的扶貧必須與貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級以及貧困人口的職業(yè)培訓(xùn)緊密地結(jié)合起來，才能夠從根本上解決貧困問題。因此，在扶貧中，一方面需要充分發(fā)揮公共財政的主導(dǎo)作用；另一方面更需要產(chǎn)業(yè)與教育領(lǐng)域的相互協(xié)作。公共財政只有充分發(fā)揮在扶貧工作中的引導(dǎo)性、協(xié)調(diào)性與持續(xù)性等重要功能，才能夠推動政府扶貧工作的有效性和快速性。同時，還必須結(jié)合貧困地區(qū)相對的區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，扶持貧困地區(qū)具有遠大發(fā)展前途和潛力的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

總之，扶貧是一項綜合性的工作，公共財政扶貧是一個“授之以漁”的過程，而不是簡單地向貧困者個人或者家庭、向貧窮地區(qū)注入資金的過程。扶貧是一項綜合性的政府工作，公共財政旨在促進貧窮區(qū)域社會的教育與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。一句話，扶貧的關(guān)鍵是“授之以漁”，而不是簡單的“授之以魚”。

四、創(chuàng)建良好的扶貧機制

(一)創(chuàng)建良好的扶貧工作機制，把公共財政扶貧與社會扶貧有機結(jié)合在一起。這是公共財政充分發(fā)揮扶貧功能的基礎(chǔ)。一種富于效率的扶貧機制的建立，要比單純的資金投入更加重要，也更加關(guān)鍵。因此，我國需要在公共財政政策的引導(dǎo)和推動下，逐步建立起財政—企業(yè)—教育—科研等領(lǐng)域密切配合的綜合性的扶貧機制。創(chuàng)建富于效率的扶貧機制，把扶貧工作深入到社會生活的每個角落，并且，覆蓋社會的全部貧困人口與家庭。充分發(fā)揮以公共財政扶貧為引導(dǎo)的教育、文化、醫(yī)療等協(xié)調(diào)性職能，才能夠從根本上引導(dǎo)貧困人口和貧困地區(qū)逐步徹底地擺脫貧困。

(二)建立公共財政引導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、科技扶貧等綜合性的工作機制。把單一型的資金支持轉(zhuǎn)化為整體性的社會支持，從而改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施以及推動教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共事業(yè)水平的提升。只有如此，才能夠從根本上消除社會的貧困現(xiàn)象。

貧困人口與貧困地區(qū)的存在，是人類社會一個固有的現(xiàn)象。貧困是一種涉及多個社會領(lǐng)域的綜合型的問題。單靠一方面的社會政策不可能徹底消除貧困地區(qū)和貧困人口。因此，扶貧和脫貧需要一整套的社會政策的相互作用，才能夠獲得成效。

從概念上說，貧困人口與貧困地區(qū)具有不同的指代性質(zhì)。必須認識到，貧困人口與貧困地區(qū)是兩個具有不同含義的概念。即使在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)和城市社會中，也存在一定數(shù)量的貧困人口或者貧困家庭；即使在貧困地區(qū)，也存在相對富裕的人口。貧困地區(qū)和貧困人口是一種動態(tài)的概念，而不是固定不變的概念。

對于經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的區(qū)域性扶貧，公共財政的著眼點應(yīng)該在引領(lǐng)貧困地區(qū)勞動力的轉(zhuǎn)移和勞動技能的提升方面，并且，把貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級作為重點和長期戰(zhàn)略。對于貧困人口的扶貧，要結(jié)合我國城鄉(xiāng)社會的不同特點。實質(zhì)上，扶貧一個是一種“授之以漁”的過程，不僅要通過注入資金，更應(yīng)該通過提高教育水平、改善貧困地區(qū)的文化設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施以及企業(yè)發(fā)展環(huán)境等方法和途徑進行。

通過財政支付制度的改革，針對經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后的地區(qū)，制定一系列減稅退稅以及專項補助的政策，對于貧困地區(qū)，結(jié)合當?shù)氐淖匀毁Y源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先支持貧困地區(qū)的教育與文化設(shè)施建設(shè)。對于貧困人口的扶持，要制定普及性的、完備的勞動力教育與培訓(xùn)方案。

針對貧困地區(qū)和貧困人口的扶貧，需要制定不同的政策方法。中國的貧困人口，主要集中在農(nóng)村社會中，因此，公共財政的扶貧，需要緊密結(jié)合農(nóng)村社會的特點。一方面，積極促進和推動農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移；另一方面，大力促進和推動農(nóng)村社會的教育與文化建設(shè)。

城市貧困人口和家庭，在數(shù)量上和存在形態(tài)方面，都與農(nóng)村社會的貧困人口和家庭有著不同的表現(xiàn)。在現(xiàn)價段，我國城市貧困人口和家庭的表現(xiàn)，具有如下特點：一是在改革開放時期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，原有的國有企業(yè)下崗分流的員工，這部分貧困人口屬于結(jié)構(gòu)性的，并且是城市貧困人口的主體；二是由農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到城市中，由于自身缺乏良好的教育水平而從事簡單的體力勞動，并且子女超過兩個，家庭負擔沉重的家庭；三是城市中原有的沒有受到良好的教育并且長期從事低收入的工作，且沒有被納入社會保障體系的人口與家庭。

對于城市貧困人口與家庭，需要加強詳細的統(tǒng)計工作，并且制定具有準對的幫扶政策，從而引導(dǎo)城市貧困人口和家庭的快速脫貧。而且，就目前的現(xiàn)狀看，對于城市貧困人口與家庭的社會關(guān)注以及政策關(guān)注，遠不及對于農(nóng)村貧困人口與家庭的重視程度。中國的扶貧重心固然在農(nóng)村，但是，對于城市貧困人口與家庭的扶助，同樣是一項長期的任務(wù)，這也是涉及城市綜合治理的一個重要環(huán)節(jié)。因此，需要加強公共財政政策對于城市貧困人口群體的關(guān)注，推動城市貧困人口與家庭的快速脫貧。

(三)必須實現(xiàn)公共財政扶貧方法的有效轉(zhuǎn)型，改善貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與社會文化環(huán)境。顯然，公共財政扶貧功能是一種綜合型的政府職能的發(fā)揮，而決不是簡單的扶貧資金的分配和使用。事實上，為了確保2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，中央和地方財政投入扶貧資金的數(shù)量連續(xù)加大。2019年安排的中央專項扶貧資金為1,261億元，在過去4年里每年連續(xù)凈增200億元。財政扶貧資金，除了中央用于脫貧攻堅目標的各類轉(zhuǎn)移支付資金，還包括地方用于扶貧的各類資金。然而，如果缺乏一種有效的扶貧機制，便會在實際工作中造成扶貧資金的嚴重浪費或者成效不佳，甚至滋生腐敗。事實上，貧困問題的存在是一種涉及諸多社會領(lǐng)域的綜合性問題，單純依靠資金的投入不能夠根除貧困的根源。在以后的公共財政扶貧中，必須實現(xiàn)公共財政扶貧方式方法的有效轉(zhuǎn)型，使得公共財政扶貧既要快速見效，又要持續(xù)發(fā)揮效果。

由于中國的社會特點，在未來一個較為漫長的歷史時期，貧困人口和貧困地區(qū)都會是一種固有的社會存在。因此，中國政府面對的扶貧任務(wù)，也注定是一項長期的工作和任務(wù)。中國社會主義初級價段的固有特點，注定使得公共財政在一個較為長期的歷史時期內(nèi)，必須扮演扶貧、助貧、脫貧的主角。因為公共財政職能是整個政府系統(tǒng)職能的重要的組成部分，它與金融行業(yè)不同。中國自1980年代改革開放以來，尤其是20世紀90年代以來，金融行業(yè)的市場化程度越來越高，因此，在扶貧方面，公共財政在扶貧方面，必然要發(fā)揮比金融行業(yè)更加重要的作用。

隨著我國全面建成“小康社會”，公共財政扶貧也必須適應(yīng)新形勢，大力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的扶貧方式和路徑，由單一型的資金為主導(dǎo)的扶貧方式，轉(zhuǎn)化為推動貧困地區(qū)的社會基礎(chǔ)設(shè)施與教育、文化、醫(yī)療等公共事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而實現(xiàn)全社會的共同富裕的目標。

在任何一個國家里，貧困人口與貧困地區(qū)的存在都是一種固有的社會現(xiàn)象。公共財政必須充分發(fā)揮在扶貧方面的特有功能，在社會資金的支付轉(zhuǎn)移、以及社會的收入分配政策方面，不斷地及時調(diào)整政策的思路和方向，使得公共財政充分而有效地發(fā)揮在扶貧方面的主導(dǎo)性功能，再結(jié)合貧困地區(qū)和貧困人口的勞動技能培訓(xùn)以及教育等方面的工作，逐步提升貧困地區(qū)人口的教育水平和勞動力的職業(yè)素養(yǎng)，由此為前提，改善貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與社會文化環(huán)境。由此，才是消除貧困的根本方法。

(四)我國需要創(chuàng)建一種具有綜合性協(xié)調(diào)能力的扶貧機制，并且在各級政府系統(tǒng)中發(fā)揮作用。因為，扶貧、助貧、減貧、脫貧是一項長期的社會任務(wù)，相對貧困問題是一個長期的社會存在。顯然，公共財政的扶貧功能，不僅簡單是準對貧困人口或者貧困地區(qū)的資金配置，而且是致力于促進貧困人口和貧困地區(qū)的綜合性發(fā)展的過程。公共財政需要充分發(fā)揮對于貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會的政體進步，以及促進貧困人口和家庭的自主的致富能力。

必須認識到，對于中國這樣的一個擁有近14億人口的國家來說，消除貧困的問題是一項長期而艱巨的社會任務(wù)。即使在2020年全面實現(xiàn)“小康社會”后，貧困人口和貧困地區(qū)的存在，也將是一個長期存在的社會現(xiàn)象。因此，公共財政需要協(xié)調(diào)政府其它職能部門制定長遠的扶貧戰(zhàn)略，并且制定完備且可持續(xù)性的扶貧方法，如此，才能夠使得扶貧工作收到顯著成效，并且賦予貧困人口獲得脫貧致富的本領(lǐng)以及賦予貧困地區(qū)可持續(xù)的發(fā)展能力。