●張 楠

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)和航空出行方式在世界范圍的普及，民用航空產(chǎn)業(yè)逐漸成為交通運(yùn)輸方式的重要組成部分，在過(guò)去較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)出較為快速的增長(zhǎng)趨勢(shì)。然而，由于我國(guó)民航產(chǎn)業(yè)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，在資本和市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用下其盈利能力更被關(guān)注，而忽視了偏遠(yuǎn)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的航空服務(wù)建設(shè)，導(dǎo)致我國(guó)民航服務(wù)的輻射區(qū)域與民航發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然存在較大差距。黨的十九大報(bào)告指出，“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局?！币虼耍⑼晟频拿窈狡毡榉?wù)體制，既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展的有利方式，也是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。

為推進(jìn)民航普遍服務(wù)的實(shí)施，對(duì)其相關(guān)的已有研究進(jìn)行梳理和分析具有一定的重要意義。本文基于民航普遍服務(wù)的立法情況，對(duì)民航普遍服務(wù)的基本概念、包括目標(biāo)、對(duì)象、范圍等問題的研究進(jìn)行梳理，同時(shí)關(guān)注其補(bǔ)償機(jī)制的研究成果，為我國(guó)民航普遍服務(wù)的發(fā)展提供一定的對(duì)策建議。

一、民航普遍服務(wù)的立法狀況

民航普遍服務(wù)的產(chǎn)生來(lái)自于各國(guó)對(duì)民航運(yùn)輸業(yè)管制的放松，在這一過(guò)程中，航空公司出于利益最大化原則，更多地為大型樞紐機(jī)場(chǎng)提供服務(wù)，而放棄高成本低收益的邊遠(yuǎn)地區(qū)和支線航線。為保障公民享有平等權(quán)益和改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)不平衡狀況，美國(guó)率先開始民航普遍服務(wù)的探索。

根據(jù)《航空放松管制法》中的基本需求服務(wù)計(jì)劃（EAS），1997 年以來(lái)，美國(guó)政府為小社區(qū)的航空服務(wù)提供的財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。為進(jìn)一步完善民航普遍服務(wù)，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了小社區(qū)航空服務(wù)發(fā)展計(jì)劃，主要援助對(duì)象是小社區(qū)，提升其航空服務(wù)水平并且維持一定的經(jīng)營(yíng)發(fā)展能力。這一計(jì)劃對(duì)航空承運(yùn)人、航班數(shù)量和機(jī)型都進(jìn)行了一定的改善。

歐盟國(guó)家則通過(guò) 《公共服務(wù)責(zé)任計(jì)劃》（1992）對(duì)民航普遍服務(wù)進(jìn)行支持，主要采用投標(biāo)選取合適的航空公司給予補(bǔ)貼，這一計(jì)劃不僅有效實(shí)施了民航普遍服務(wù)，而且使通用航空得到了同步發(fā)展。促進(jìn)了低成本戰(zhàn)略的航空公司市場(chǎng)份額的占有，充分滿足不同層級(jí)旅客的出行需求，進(jìn)而帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

澳大利亞政府制定了《偏遠(yuǎn)航空服務(wù)援助計(jì)劃》《支線機(jī)場(chǎng)開發(fā)計(jì)劃》《社區(qū)服務(wù)義務(wù)計(jì)劃》《地區(qū)可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃》對(duì)普遍服務(wù)進(jìn)行支持，包括向提供偏遠(yuǎn)地區(qū)航線的航空公司分發(fā)補(bǔ)助，向偏遠(yuǎn)地區(qū)政府提供航空基礎(chǔ)建設(shè)資金，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行直接補(bǔ)貼等方式。

相比于發(fā)達(dá)國(guó)家具有明確的民航普遍服務(wù)體制，我國(guó)民航普遍服務(wù)尚未形成完整的體系，除國(guó)務(wù)院在2012年出臺(tái)了相關(guān)意見外，形式多為民航局發(fā)布的部門規(guī)章。

國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕24 號(hào)）提出加強(qiáng)干線、支線銜接和支線間的連接，提高中小機(jī)場(chǎng)的通達(dá)性和利用率。以老少邊窮地區(qū)和地面交通不便地區(qū)為重點(diǎn)，采用滿足安全要求的經(jīng)濟(jì)適用航空器，實(shí)施“基本航空服務(wù)計(jì)劃”。《民航專項(xiàng)基金投資補(bǔ)助機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施辦法》利用經(jīng)營(yíng)過(guò)程中收取的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)和中小機(jī)場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)助。《支線航空補(bǔ)貼管理暫行辦法》根據(jù)支線補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和上一年度旅客運(yùn)輸量確定具體補(bǔ)貼額度，并且對(duì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定?！睹窈街行C(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼管理暫行辦法》主要針對(duì)旅客吞吐量對(duì)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行分層并制定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。上述規(guī)章針對(duì)民航普遍服務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制提供具體意見。而 《建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略構(gòu)想》（2010）和《中國(guó)民用航空發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》則提出制定并實(shí)施“基本航空服務(wù)計(jì)劃”，為老、少、邊、窮地區(qū)提供有效的航空運(yùn)輸服務(wù)，重點(diǎn)支持西藏、新疆等區(qū)域支線發(fā)展，選擇西北、西南等“老少邊窮”和地面交通極為不便地區(qū)作為試點(diǎn)，實(shí)施基本航空服務(wù)計(jì)劃。這類規(guī)章明確提出基本航空服務(wù)計(jì)劃，體現(xiàn)出民航普遍服務(wù)逐漸得到重視的過(guò)程。

通過(guò)對(duì)立法情況的梳理和分析可以看出，與民航普遍服務(wù)相關(guān)的法規(guī)主要從航空公司和欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府兩個(gè)角度出發(fā)進(jìn)行制定，引起了社會(huì)各界對(duì)民航普遍服務(wù)的關(guān)注和重視，為其發(fā)展起到一定的指導(dǎo)作用，但是與郵政和電信普遍服務(wù)相比，立法層級(jí)較低，法律體系不完善等問題仍然存在。

二、民航普遍服務(wù)基本概念的界定

對(duì)民航普遍服務(wù)的研究起源于美國(guó)，隨《航空公司放松管制法案》而產(chǎn)生。最早出現(xiàn)于《聯(lián)邦法規(guī)》中針對(duì)民航服務(wù)提出的基本服務(wù)需求原則，這一原則未明確提出“普遍服務(wù)”的概念，但是第一次出現(xiàn)了普遍服務(wù)的含義。其主要內(nèi)容是在放松航空管制的市場(chǎng)化環(huán)境中，確保偏遠(yuǎn)地區(qū)及需求量較小難以盈利的航線與航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的連接，保證居民享有平等的權(quán)益。

而對(duì)于我國(guó)民航普遍服務(wù)的研究起步較晚，主要研究?jī)?nèi)容集中在概念界定、目標(biāo)、范圍等方面?；趯?shí)踐的研究較多，理論研究較少。

在概念界定方面，陳淑正（2005）嘗試將美國(guó)率先提出的基本航空服務(wù)原則（EAS）引入我國(guó)，從EAS的內(nèi)容和原則方面進(jìn)行介紹，并且提出我國(guó)實(shí)施EAS原則面臨的問題與挑戰(zhàn)，呼吁我國(guó)盡早落實(shí)基礎(chǔ)航空服務(wù)，實(shí)現(xiàn)民航業(yè)快速發(fā)展。廖崟伸（2009）從電信普遍服務(wù)的研究出發(fā)對(duì)民航普遍服務(wù)進(jìn)行了定義，認(rèn)為民航普遍服務(wù)是不論貧富狀況和地區(qū)差異，向社會(huì)所有成員持續(xù)提供最基本的、能承受的、安全的航空服務(wù)。通過(guò)強(qiáng)調(diào)其連通性、票價(jià)的平民性和安全性，對(duì)機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和中小型機(jī)場(chǎng)的覆蓋率提出了一定要求。

在民航普遍服務(wù)的目標(biāo)方面，廖崟伸（2009）認(rèn)為一方面是進(jìn)行資源再分配從而促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，另一方面是保障居民的平等權(quán)益。劉光才（2010）認(rèn)為我國(guó)民航普遍服務(wù)的總體目標(biāo)是完善民航基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，保證干線和支線航空的暢通，同時(shí)以交通發(fā)展帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮。

在民航普遍服務(wù)的范圍方面，劉光才（2010）對(duì)民航普遍服務(wù)的地域范圍進(jìn)行了較為詳細(xì)的分析及闡述，根據(jù)機(jī)場(chǎng)等級(jí)劃分的結(jié)果進(jìn)行問卷調(diào)查及專家訪談，確定民航普遍服務(wù)的機(jī)場(chǎng)申請(qǐng)資格標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行了詳細(xì)列舉。柳青（2012）將普遍服務(wù)的范圍界定為通用航空普遍服務(wù)和運(yùn)輸航空普遍服務(wù)。在確定服務(wù)范圍時(shí)，首先確定服務(wù)半徑的期望值，明確航線預(yù)計(jì)覆蓋地區(qū)和覆蓋程度，其次考慮政府資助的總體情況進(jìn)行合理分配，保證服務(wù)范圍最大化與成本最低化。

在民航普遍服務(wù)的必要性方面，McQuaid等人（2004）在對(duì)全球商業(yè)區(qū)位的文獻(xiàn)進(jìn)行全面回顧的基礎(chǔ)上提出，良好的空中連接對(duì)于國(guó)際規(guī)模的商業(yè)運(yùn)營(yíng)以及 “世界城市”作為商業(yè)區(qū)位的發(fā)展至關(guān)重要。Eddington（2006）認(rèn)為通過(guò)運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)提供聯(lián)系與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在聯(lián)系，城市間和國(guó)際聯(lián)系促進(jìn)了新的生產(chǎn)過(guò)程的發(fā)展，能夠在國(guó)內(nèi)或國(guó)際上進(jìn)行貿(mào)易，地區(qū)和/或國(guó)家將受益于商品和服務(wù)生產(chǎn)專業(yè)化的增加。

三、民航普遍服務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制

（一）交叉補(bǔ)貼

交叉補(bǔ)貼方式是普遍服務(wù)常用的一種思路，具體到民航領(lǐng)域是通過(guò)對(duì)某些高盈利航線制定高資費(fèi)，以其盈利彌補(bǔ)普遍服務(wù)航線造成的虧損，是一種企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。由于我國(guó)民航普遍服務(wù)尚未制定完善的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，本文通過(guò)其他領(lǐng)域的文獻(xiàn)梳理，分析交叉補(bǔ)貼機(jī)制對(duì)民航業(yè)的適用性。

目前對(duì)電信和電力行業(yè)交叉補(bǔ)貼機(jī)制的研究較為廣泛，多數(shù)學(xué)者對(duì)此進(jìn)行實(shí)證和理論分析，并得出交叉補(bǔ)貼容易扭曲經(jīng)濟(jì)配置效率，進(jìn)而使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)受到影響。在發(fā)達(dá)國(guó)家，交叉補(bǔ)貼方式轉(zhuǎn)移給低收入群體的補(bǔ)貼金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其轉(zhuǎn)移給普通居民用戶的金額。在發(fā)展中國(guó)家，部分低收入群體可能根本沒有入網(wǎng)，這部分補(bǔ)貼也被轉(zhuǎn)移給大量普通用戶。唐要家、楊?。?014）通過(guò)對(duì)中國(guó)居民銷售電價(jià)扭曲程度和電價(jià)補(bǔ)貼目標(biāo)群體受益指數(shù)的測(cè)算發(fā)現(xiàn)，交叉補(bǔ)貼會(huì)降低資源配置效率，缺乏一定的公平性。

在民航領(lǐng)域，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，航空公司在航線的選擇方面擁有更廣闊的空間，同時(shí)也在一定范圍內(nèi)擁有制定票價(jià)的能力。由于高盈利航線對(duì)價(jià)格變動(dòng)相對(duì)敏感，因此這種交叉補(bǔ)貼方式可能會(huì)導(dǎo)致一定的利潤(rùn)損失。此外，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人群可能難以享受到航空服務(wù)，這部分補(bǔ)貼的利用效率較低，最終受益方與目標(biāo)不一致的問題也難以避免。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼

財(cái)政補(bǔ)貼的方式主要包括成本補(bǔ)償和收入補(bǔ)償兩種。成本補(bǔ)償是通過(guò)建立成本計(jì)量模型，計(jì)算出履行普遍服務(wù)所需的成本，并且根據(jù)成本計(jì)算結(jié)果對(duì)實(shí)施普遍服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。而收入補(bǔ)償則是直接對(duì)低收入者進(jìn)行補(bǔ)貼，從而確保其有條件享受同等服務(wù)的一種較為直接的方式。根據(jù)歐盟和美國(guó)為民航普遍服務(wù)制定的規(guī)章，其基本需求服務(wù)的思想是對(duì)成本補(bǔ)償?shù)囊环N體現(xiàn)，而小社區(qū)計(jì)劃則是直接針對(duì)社區(qū)提供的經(jīng)濟(jì)援助，更偏向于收入補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。

Joan Calzada 和 Xavier Fageda（2010）以西班牙航空市場(chǎng)為樣本進(jìn)行公共服務(wù)義務(wù)的研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)經(jīng)過(guò)公共服務(wù)責(zé)任計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整與規(guī)范后的航線比調(diào)整前具有更低廉的票價(jià)和更高頻次的航班數(shù)量。因此建議持續(xù)保證公共服務(wù)責(zé)任計(jì)劃的推廣與實(shí)施。雖然樣本數(shù)據(jù)來(lái)源主要是歐洲，但是得出運(yùn)營(yíng)商成本在PSO機(jī)制下變得更高的結(jié)論。Grubesic Tony等（2011）對(duì)EAS項(xiàng)目的準(zhǔn)入和預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行了系統(tǒng)分析，利用空間優(yōu)化模型研究了現(xiàn)有系統(tǒng)的服務(wù)性能，重點(diǎn)介紹了美國(guó)農(nóng)村航空運(yùn)輸服務(wù)的規(guī)劃見解以及可以提高系統(tǒng)效率的方法。Timothy C.Matisziw等（2012）利用2010年的補(bǔ)貼水平和美國(guó)運(yùn)輸統(tǒng)計(jì)局 （Bureau of Transportation statistics）最近的乘客統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行包絡(luò)分析，針對(duì)幾個(gè)基本的航空服務(wù)規(guī)劃目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目社區(qū)與干線機(jī)場(chǎng)之間的補(bǔ)貼服務(wù)進(jìn)行了研究。將觀察到的社區(qū)活動(dòng)與模型進(jìn)行比較，以使航空運(yùn)輸系統(tǒng)中的訪問成本最小化，并使社區(qū)可訪問性最大化。根據(jù)這一評(píng)估結(jié)果對(duì)現(xiàn)有的基本航空服務(wù)計(jì)劃進(jìn)行分析，并通過(guò)建模尋找最優(yōu)的EAS服務(wù)結(jié)構(gòu)和值得改進(jìn)之處。

在我國(guó)，民航普遍服務(wù)可采取成本補(bǔ)償與收入補(bǔ)償方式相輔相成共同作用的模式，在成本補(bǔ)償時(shí)關(guān)注成本補(bǔ)貼后的持續(xù)經(jīng)營(yíng)效果，避免對(duì)補(bǔ)貼過(guò)高程度的依賴。而考慮到航空服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的要求，在對(duì)航空公司進(jìn)行補(bǔ)貼的同時(shí)也要對(duì)接受普遍服務(wù)的地區(qū)政府提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，保證機(jī)場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）普遍服務(wù)基金

相比于交叉補(bǔ)貼和財(cái)政補(bǔ)貼的方式，普遍服務(wù)基金在征收管理和分配方面具有一定的獨(dú)立性，在民航領(lǐng)域主要體現(xiàn)為民航發(fā)展基金。

Cremer（2001）提出在放松市場(chǎng)管制后根據(jù)各企業(yè)利潤(rùn)按比例提取普遍服務(wù)基金，再通過(guò)公開招標(biāo)選定承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)的企業(yè)，通過(guò)普遍服務(wù)基金向其提供補(bǔ)貼，使普遍服務(wù)計(jì)劃由暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ)，間接補(bǔ)貼變?yōu)橹苯友a(bǔ)貼，這既有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也可以有效避免資源利用效率低下的問題。Austin Smyth（2012）對(duì)蘇格蘭資助機(jī)制進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，并強(qiáng)調(diào)了分析該計(jì)劃的效果所面臨的困難。通過(guò)實(shí)證研究方法分析民航普遍服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)、金融和社會(huì)環(huán)境的影響。研究結(jié)果表明，該基金顯著增加了商務(wù)和休閑旅客的客流量，提升了旅行條件，并增加了對(duì)蘇格蘭整體經(jīng)濟(jì)的總附加值影響，為航線發(fā)展基金的政策實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)。

根據(jù)財(cái)政部 《民航發(fā)展基金征收使用暫行管理辦法》（2012）的規(guī)定，民航發(fā)展基金納入政府性基金預(yù)算，?？顚Ｓ茫褂梅秶窈交A(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對(duì)貨運(yùn)航空、支線航空、中小型民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼；民航節(jié)能減排；通用航空發(fā)展；民航科教、信息研發(fā)和應(yīng)用；安全能力和適航審定能力建設(shè)；征管經(jīng)費(fèi)、代征手續(xù)費(fèi)的支出等七方面。為推進(jìn)民航普遍服務(wù)的實(shí)施提供了有力支撐。

普遍服務(wù)基金作為一種獨(dú)立的資金管理體系，更符合普遍服務(wù)公平，非歧視和競(jìng)爭(zhēng)中立的原則。由于基金征收面臨所有航空公司和機(jī)場(chǎng)，因此不會(huì)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制產(chǎn)生矛盾。

（四）民航普遍服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制

監(jiān)管是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中矯正市場(chǎng)失靈的重要工具。研究普遍認(rèn)為，我國(guó)民航業(yè)具有自然壟斷行業(yè)的特征。根據(jù)傳統(tǒng)自然壟斷理論，為保證有限資源的分配和利用，政府需要進(jìn)行監(jiān)管。特別是民航普遍服務(wù)涉及利潤(rùn)較低甚至不盈利的航線及業(yè)務(wù)，與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境相違背，因此對(duì)民航普遍服務(wù)的準(zhǔn)入、定價(jià)、產(chǎn)量及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管是民航普遍服務(wù)發(fā)展的必然要求。

經(jīng)過(guò)《民航管理體制改革方案》（2002）的修訂，目前我國(guó)民航產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管體制主要為民航綜合和地區(qū)管理局的二級(jí)監(jiān)管，同時(shí)在人流較多的機(jī)場(chǎng)設(shè)置民航地區(qū)管理局的派出機(jī)構(gòu)。

對(duì)我國(guó)監(jiān)管機(jī)制的研究主要集中于對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體系的效果分析。孫澤生、顧衛(wèi)平（2004）通過(guò)對(duì)中國(guó)民航價(jià)格監(jiān)管和準(zhǔn)入監(jiān)管進(jìn)行實(shí)證分析指出，民航總局的準(zhǔn)入和價(jià)格監(jiān)管體制對(duì)提升企業(yè)盈利能力無(wú)顯著影響。白讓讓（2007）基于民航產(chǎn)業(yè)價(jià)格同盟現(xiàn)象進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究及模型分析，指出監(jiān)管過(guò)程中形成的行政壟斷造成了航空企業(yè)實(shí)施價(jià)格合謀和政府對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)度干預(yù)。

在市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管方面，我國(guó)目前尚未形成具體的準(zhǔn)入制度。根據(jù)對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體制效果的分析，我國(guó)準(zhǔn)入機(jī)制的改革方向應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步放松監(jiān)管，逐漸引入市場(chǎng)機(jī)制。

在價(jià)格監(jiān)管方面，劉光才（2010）對(duì)英國(guó)和美國(guó)的價(jià)格監(jiān)管模式進(jìn)行了理論分析。美國(guó)主要采取投資回報(bào)率的方式，而英國(guó)主要采取價(jià)格上限模型。相比之下，價(jià)格監(jiān)管模式有助于提升生產(chǎn)效率，促進(jìn)社會(huì)分配，實(shí)施方式較為簡(jiǎn)便。通過(guò)對(duì)價(jià)格上限的限定，被監(jiān)管的航空公司在市場(chǎng)定價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)方面擁有更高程度的自主權(quán)，在經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略制定和選擇及降低成本方面具有一定優(yōu)勢(shì)。從另一方面也為消費(fèi)者提供了價(jià)格不斷下降的服務(wù)，是一種雙贏機(jī)制。

四、發(fā)展民航普遍服務(wù)的對(duì)策建議

（一）加快民航普遍服務(wù)立法進(jìn)程，強(qiáng)化普遍服務(wù)法治保障

我國(guó)目前針對(duì)民航普遍服務(wù)的法律層級(jí)較低，在《中華人民共和國(guó)民用航空法》中尚未對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的航空服務(wù)實(shí)施作出明確規(guī)定。因此應(yīng)當(dāng)加快民航普遍服務(wù)立法進(jìn)程，添加可操作性條款，對(duì)民航普遍服務(wù)的基本概念進(jìn)行明文規(guī)定，納入法律體系進(jìn)行規(guī)范管理。在進(jìn)一步建立健全普遍服務(wù)法律體系的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)制定具體的普遍服務(wù)財(cái)政補(bǔ)償條例。我國(guó)普遍服務(wù)財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制缺乏專門規(guī)范，尚不存在具體的普遍服務(wù)財(cái)政補(bǔ)償規(guī)章制度，缺乏相關(guān)部門出臺(tái)的系統(tǒng)性補(bǔ)償機(jī)制法律法規(guī)，對(duì)民航普遍服務(wù)的開展形成一定局限。具體而言，政府應(yīng)當(dāng)建立可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)保障長(zhǎng)效機(jī)制，針對(duì)不同航空公司承擔(dān)的普遍服務(wù)現(xiàn)狀、政策性虧損情況，進(jìn)行適當(dāng)合理的財(cái)政補(bǔ)償；同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)制定長(zhǎng)期、持續(xù)性的政策和措施，切實(shí)保障我國(guó)民航普遍服務(wù)工作順利推進(jìn)和服務(wù)水平穩(wěn)步提高，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

（二）推進(jìn)民航普遍服務(wù)有序運(yùn)行

為保障民航普遍服務(wù)良好運(yùn)行，一方面應(yīng)當(dāng)確定其目標(biāo)、范圍及對(duì)象。民航普遍服務(wù)主要針對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，為該地區(qū)居民提供航空服務(wù)，而不是對(duì)所有缺乏航空服務(wù)的地區(qū)都提供服務(wù)。另一方面應(yīng)當(dāng)參考其他國(guó)家已有模型，完善價(jià)格機(jī)制。

（三）完善民航普遍服務(wù)財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制

根據(jù)我國(guó)民航普遍服務(wù)發(fā)展需要構(gòu)建完整的財(cái)政補(bǔ)償體系，選用成本補(bǔ)償與收入補(bǔ)償相結(jié)合的方式，對(duì)提供普遍服務(wù)的航空公司進(jìn)行一定的財(cái)政補(bǔ)貼，并且就其補(bǔ)貼航線和金額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算與規(guī)范，提升財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效率。此外，對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府進(jìn)行專項(xiàng)撥款，通過(guò)直接補(bǔ)償?shù)褪杖肴后w使其有能力享受航空服務(wù)。

（四）監(jiān)管適度，適當(dāng)放松市場(chǎng)管制

我國(guó)民航業(yè)始終處于較為嚴(yán)格的市場(chǎng)監(jiān)管狀態(tài)下，特別是民航發(fā)展基金的監(jiān)管體制存在一定的監(jiān)管冗余，不利于其效率和效果的提升，因此我國(guó)應(yīng)當(dāng)深化監(jiān)管體系改革，簡(jiǎn)化不必要的監(jiān)管層級(jí)，同時(shí)合理把握監(jiān)管程度，使民航業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中發(fā)展?！?/p>