●龔傳洲

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。這是國家對全面實施預(yù)算績效管理作出的頂層設(shè)計和重大部署，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。《意見》中提出：“力爭用 3－5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。

從系統(tǒng)論的角度看，社會是一個開放復(fù)雜的自組織系統(tǒng)，而人的能動性和目的性等活動可以對這個自組織系統(tǒng)進(jìn)行合乎規(guī)律的控制。實施全面預(yù)算績效管理是一個龐大的系統(tǒng)工程，時間緊，任務(wù)重。為此，可從系統(tǒng)論的視角，運用其基本原理，去優(yōu)化完善預(yù)算績效管理體系建設(shè)。一般認(rèn)為，系統(tǒng)論有八條基本原理：整體性原理，層次性原理，開放性原理，目的性原理，突變性原理，穩(wěn)定性原理，自組織原理，相似性原理。文章嘗試從系統(tǒng)論基本原理的視角出發(fā)，去分析闡釋當(dāng)前我國預(yù)算績效管理體系的建設(shè)實踐，并給出一些建議。

一、系統(tǒng)的層次性和開放性：預(yù)算績效管理體系的層次控制及層次開放與搞活

系統(tǒng)的層次性原理是指：“由于組成系統(tǒng)的諸要素的種種差異包括結(jié)合方式上的差異，從而使系統(tǒng)組織在地位與作用、結(jié)構(gòu)與功能上表現(xiàn)出等級秩序性，形成了具有質(zhì)的差異的系統(tǒng)等級”。系統(tǒng)的開放性原理是指：“系統(tǒng)具有不斷地與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息交換的性質(zhì)和功能，系統(tǒng)向環(huán)境開放是系統(tǒng)得以向上發(fā)展的前提，也是系統(tǒng)得以穩(wěn)定存在的條件”。

系統(tǒng)的層次具有多樣性，層次區(qū)分是相對的。系統(tǒng)和要素、高層系統(tǒng)和低層系統(tǒng)都是相對的。系統(tǒng)之所以被稱為系統(tǒng)，是相對于子系統(tǒng)即要素而言的，其自身則是上級系統(tǒng)的子系統(tǒng)，即要素。相對區(qū)分的不同層次之間又是相互聯(lián)系的。不僅相鄰上下層次之間受到相互影響，相互制約，而且多個層次之間也發(fā)生著相互聯(lián)系，相互作用，甚至發(fā)生多層次間的協(xié)同作用。系統(tǒng)的不同層次，往往發(fā)揮不同的系統(tǒng)功能。從層次性看，高層次制約著低層次，具有低層次所不具有的性質(zhì)，低層次構(gòu)成高層次，受制于高層次，但自身具有一定的獨立性。并且，對于多層次的大系統(tǒng)實施控制時，層次控制通常采用一種分散與集中相結(jié)合的遞階控制。從開放性看，由于系統(tǒng)層次的相對性，系統(tǒng)向環(huán)境的開放意味著系統(tǒng)的低層次向高一層次開放，同時也說明系統(tǒng)的環(huán)境具有相對性。反之，系統(tǒng)的開放，也指系統(tǒng)向自己內(nèi)部的開放。系統(tǒng)向高層次開放，使得系統(tǒng)與環(huán)境之間發(fā)生既競爭又合作的相互作用，而系統(tǒng)向低層次開放，使得系統(tǒng)內(nèi)部可發(fā)生多層次的、多水平的協(xié)同作用，更好地發(fā)揮系統(tǒng)的整體性功能。換句話說，系統(tǒng)不同層次的開放既包括對外開放，也包括對內(nèi)搞活，二者是統(tǒng)一的。需要說明的是，系統(tǒng)的開放強(qiáng)調(diào)的是充分開放，是系統(tǒng)得以保持自身穩(wěn)定發(fā)展基礎(chǔ)上的充分開放，并非是完全開放，否則系統(tǒng)相對于環(huán)境就不存在了。

層次性從系統(tǒng)的縱向揭示了系統(tǒng)的等級性和處于不同水平的共性，而類型性則從系統(tǒng)的橫向來揭示系統(tǒng)的多種狀態(tài)及其共性。系統(tǒng)的層次與類型是緊密聯(lián)系、縱橫交錯的。只強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的層次性而忽視系統(tǒng)的類型性是片面的。一定的類型可以貫穿多個層次，而一定的層次往往也橫跨多種類型。人們往往是在認(rèn)識類型的基礎(chǔ)上再進(jìn)行進(jìn)一步的層次分析。因此，對于復(fù)雜系統(tǒng)的構(gòu)建，可以依據(jù)系統(tǒng)的層次性和開放性原理，在區(qū)分類型的基礎(chǔ)上，將總?cè)蝿?wù)進(jìn)行層層分解，實行層次遞階控制，并注重層次間的互動以及低層次與被控對象的直接聯(lián)系。具體而言，為了建設(shè)好全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，就需要分層次建設(shè)，區(qū)分任務(wù)類型并賦予相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限，保持層次間的充分開放，鼓勵低層次積極行動，同時建立起相應(yīng)的層次控制方式。實際上，《意見》就明確提出了建立績效自評和外部評價相結(jié)合的多層次的績效評價體系：“各部門各單位對預(yù)算執(zhí)行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，評價結(jié)果報送本級財政部門。各級財政部門建立重大政策、項目預(yù)算績效評價機(jī)制，逐步開展部門整體績效評價，對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價，必要時可以引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價?！?/p>

需要看到，預(yù)算管理過程同時也是政治過程和行政過程。從預(yù)算績效管理層次上看，政府層次和部門層次是兩個重要層次。政府圍繞使命、愿景和戰(zhàn)略形成政策體系和預(yù)算體系，政策和預(yù)算通過“產(chǎn)出”而聯(lián)結(jié)在一起。政策上，戰(zhàn)略形成規(guī)劃，規(guī)劃分解為計劃，計劃分解為措施，措施形成任務(wù)，任務(wù)與產(chǎn)出對應(yīng)。預(yù)算上，有政府（整體）支出、部門整體支出、政策和項目支出等，支出有成本，成本與產(chǎn)出掛鉤。預(yù)算績效管理通過成本與產(chǎn)出掛鉤，將成本和質(zhì)量信息納入績效管理，促進(jìn)政策與預(yù)算與之間的協(xié)同。具體而言，政府層次對應(yīng)本級政府預(yù)算和政府行政，部門層次對應(yīng)本級部門預(yù)算和部門行政。政府層次確定政府在一定時期的戰(zhàn)略規(guī)劃、重大政策和重點任務(wù)，為部門預(yù)算和施政提供基本框架，部門層次則依據(jù)部門職責(zé)和權(quán)限范圍，編制包含政策和項目支出的部門預(yù)算，按照政府要求施政。

就政府預(yù)算績效管理這一類來看，上級政府和下級政府又是兩個重要的管理層次，既要加強(qiáng)高層次對低層次的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制，又要重視保持低層次的靈活性和獨立性。例如，上級政府可加強(qiáng)對下級政府預(yù)算績效管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，制定出臺操作性的制度文件，鼓勵下級政府先試先行，推動進(jìn)行相關(guān)的行政體制改革、政府會計制度改革、中期財政規(guī)劃改革、公共支出管理改革等配套改革和有關(guān)預(yù)算績效管理的法律法規(guī)建設(shè)，以營造有利的社會環(huán)境。這種有利社會環(huán)境的營造既是一個外界環(huán)境需求不斷輸入以產(chǎn)生內(nèi)在調(diào)整的過程，也是一個建設(shè)成果不斷輸出以塑造更加有利環(huán)境的過程。同時，下級政府的預(yù)算績效管理要按照上級政府的有關(guān)要求施行，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嵡?，積極探索創(chuàng)新，加強(qiáng)橫向交流，總結(jié)地方特色，主動反饋上報，便于上級政府匯總分析，進(jìn)一步優(yōu)化完善預(yù)算績效管理體系的規(guī)劃建設(shè)等。

二、系統(tǒng)的突變性和自組織：預(yù)算績效管理體系關(guān)鍵要素的提質(zhì)升級與自組織機(jī)制構(gòu)建

系統(tǒng)的突變性原理是指：“系統(tǒng)通過失穩(wěn)從一種狀態(tài)進(jìn)入另一種狀態(tài)是一種突變過程，它是系統(tǒng)質(zhì)變的一種基本形式，突變方式多種多樣，同時系統(tǒng)發(fā)展還存在著分叉，從而有了質(zhì)變的多樣性，帶來系統(tǒng)發(fā)展的豐富多彩。”系統(tǒng)的自組織原理是指：“開放系統(tǒng)在系統(tǒng)內(nèi)外兩方面因素的復(fù)雜非線性相互作用下，內(nèi)部要素的某些偏離系統(tǒng)穩(wěn)定狀態(tài)的漲落可能得以放大，在系統(tǒng)中產(chǎn)生更大范圍的更強(qiáng)烈的長程相關(guān)作用，自發(fā)組織起來，使系統(tǒng)從無序到有序，從低級有序到高級有序?！?/p>

突變是一種普遍的自然現(xiàn)象和社會現(xiàn)象。如果說系統(tǒng)的突變論描述了系統(tǒng)的外在變化，那么系統(tǒng)的自組織理論則揭示了這種變化的內(nèi)在根據(jù)。自組織相對于他組織而言，表示“系統(tǒng)的運動是自發(fā)地、不受特定外來干預(yù)地進(jìn)行的，其自發(fā)運動是以系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾為根據(jù)、以系統(tǒng)的環(huán)境為條件的系統(tǒng)內(nèi)部以及系統(tǒng)與環(huán)境的交叉作用的結(jié)果?！庇捎谙到y(tǒng)的層次性，自組織便表現(xiàn)出相對性。對于一個自組織系統(tǒng)而言，這個系統(tǒng)是自組織的，但同時又會在不同程度上受到作為其環(huán)境的其他系統(tǒng)的制約，不可能有完全自由的自發(fā)運動和自我組織。系統(tǒng)的突變論與自組織理論密切相連，揭示了原因連續(xù)的作用導(dǎo)致結(jié)果的突然變化，系統(tǒng)通過漲落達(dá)到新的有序。從整體上看，系統(tǒng)要素的穩(wěn)定是相對的，不穩(wěn)定是絕對的，系統(tǒng)要素的突變可以看做是系統(tǒng)之中的漲落，不論是要素的結(jié)構(gòu)功能發(fā)生變異，還是要素的運動狀態(tài)顯著不同于其他要素，都可視為同一之中出現(xiàn)的差異。當(dāng)這種差異得到系統(tǒng)中其他子系統(tǒng)即要素的響應(yīng)時，子系統(tǒng)之間的差異會進(jìn)一步擴(kuò)大，加大系統(tǒng)內(nèi)的非平衡性，誘發(fā)系統(tǒng)的自組織過程。系統(tǒng)的自組織之所以得以實現(xiàn)，其內(nèi)在根據(jù)則在于系統(tǒng)內(nèi)部復(fù)雜的非線性作用。在非線性作用下，要素之間既相互競爭，又相互合作，甚至相互牽制，引發(fā)系統(tǒng)的自組織，使系統(tǒng)的合乎規(guī)律的運動通過隨機(jī)性表現(xiàn)出來。特別是當(dāng)它得到整個系統(tǒng)的響應(yīng)時，漲落放大，系統(tǒng)整體地動起來，系統(tǒng)就會發(fā)生突變，進(jìn)入新的狀態(tài)。綜上所述，從一種組織狀態(tài)自發(fā)地變成另一種組織狀態(tài)，是系統(tǒng)進(jìn)化內(nèi)在機(jī)制發(fā)揮作用的體現(xiàn)，是系統(tǒng)的自組織，而系統(tǒng)的開放、要素漲落的放大以及競爭和協(xié)同的相互作用對這種機(jī)制作用的發(fā)揮具有決定性的意義。

如果說天然系統(tǒng)的自組織演化是在系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用中通過自然選擇來實現(xiàn)，那么人工系統(tǒng)的優(yōu)化則可以在深入理解各種自組織機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過人為的設(shè)計構(gòu)建，使得人工組織起來的系統(tǒng)也具有一定的自發(fā)組織、自我適應(yīng)和自我修復(fù)等自組織功能。具體到建設(shè)全面預(yù)算績效管理體系方面，可以重點并持續(xù)抓好關(guān)鍵要素的建設(shè)，同時研究分析乃至設(shè)計構(gòu)建該要素與體系中其他要素的關(guān)聯(lián)機(jī)制，以期通過關(guān)鍵要素的提質(zhì)升級，來自發(fā)促進(jìn)并帶動整個體系的演進(jìn)發(fā)展。實際上，《意見》中也提出：“預(yù)算績效管理既要全面推進(jìn)，將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，又要突出重點，堅持問題導(dǎo)向，聚焦提升覆蓋面廣、社會關(guān)注度高、持續(xù)時間長的重大政策、項目的實施效果?！庇纱丝梢姡谌娴念A(yù)算績效管理體系建設(shè)中，政策和項目預(yù)算績效管理體系建設(shè)是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。因為，無論是部門和單位預(yù)算績效管理，還是政府預(yù)算績效管理，均包含了政策和項目績效管理。同時也正是由于其重要性，《意見》在多處都強(qiáng)調(diào)了（重大的）政策和項目績效管理。

就現(xiàn)實工作而言，“預(yù)算項目支出 （含轉(zhuǎn)移支付專項）占我國各級總預(yù)算50%至70%，邊際增長率超過90%?？梢?，對項目的強(qiáng)烈需求既是財政擴(kuò)張動力，也是導(dǎo)致浪費、低效率和地方債務(wù)無序擴(kuò)張的根源。為此，從發(fā)揮財政的控制和管理功能看，也必須開展項目績效管理?！倍?，我國各級政府包括財政部門和預(yù)算部門，已經(jīng)開展了多年的政策和項目績效評價，有大量的經(jīng)驗教訓(xùn)可以總結(jié)借鑒。事實上，我國完全可以將政策和項目預(yù)算績效管理作為工作抓手，構(gòu)建一個預(yù)算績效管理的相對微觀層次的閉環(huán)系統(tǒng)。

進(jìn)一步分析可見，在政策和項目預(yù)算績效管理系統(tǒng)中，設(shè)定績效目標(biāo)是工作起點，也是一個關(guān)鍵要素。從一定程度上說，預(yù)算績效管理是基于績效目標(biāo)的管理。但是，現(xiàn)實工作中，部門在編制政策和項目的績效目標(biāo)時，普遍存在以下問題：一是不習(xí)慣、也不會用量化的方式描述預(yù)算項目的目標(biāo)，往往以上級工作文件代替預(yù)算目標(biāo)；二是不理解“產(chǎn)出”與“效益”的關(guān)系，構(gòu)建指標(biāo)體系時，可以描述“產(chǎn)出”，卻不能描述“效益”；三是不清楚預(yù)算申報與日后檢查監(jiān)督的關(guān)系，導(dǎo)致自己申報的預(yù)算卻無法使用。著名的管理大師德魯克就認(rèn)為，不能正確地評價(考核)，就不能正確地管理。實際上，績效目標(biāo)問題關(guān)乎部門預(yù)算是否符合部門（行業(yè)）的發(fā)展戰(zhàn)略和政策規(guī)劃問題，應(yīng)是各預(yù)算部門編制部門預(yù)算時需要思考的首要問題。根據(jù)工作實際需要，項目（政策）績效目標(biāo)設(shè)定可采取組建專家組、委托第三方等方式開展編制，需要部門（單位）的負(fù)責(zé)人高度重視并最終決策。如果能夠按照預(yù)算績效管理的要求，設(shè)定政策（項目）的年度目標(biāo)和長期目標(biāo)，并能設(shè)置相應(yīng)的績效（考核）指標(biāo)時，則必定會大大深化對項目實施的必要性、可行性及合理性的認(rèn)識，增強(qiáng)項目實施方案的科學(xué)性。這樣，申報批復(fù)后的績效目標(biāo)就成為今后工作的藍(lán)本，就為績效評價乃至預(yù)算績效管理打下了堅實的基礎(chǔ)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，政策和項目預(yù)算績效管理系統(tǒng)不應(yīng)僅僅是命令推動的行政管理系統(tǒng)，同時還應(yīng)是具有自組織功能的有機(jī)系統(tǒng)。顯然，要發(fā)揮這種自組織功能，系統(tǒng)中的要素——政策和項目就要有所區(qū)別和差異，這需要通過績效評價來實現(xiàn)。在這之后，最為關(guān)鍵的一環(huán)是促成要素漲落的放大，而這需要通過評價結(jié)果運用來實現(xiàn)。由此可見，評價結(jié)果運用既是政策和項目預(yù)算績效管理系統(tǒng)與外界環(huán)境進(jìn)行信息交換的結(jié)果，也是實現(xiàn)要素（政策和項目）漲落的動力。這種評價結(jié)果運用究竟是建立強(qiáng)激勵弱懲罰還是強(qiáng)懲罰弱激勵的激勵約束機(jī)制，或是其他的激勵約束機(jī)制，則需要結(jié)合工作實際因地制宜。在這方面，可參考杭州的經(jīng)驗。在這種持續(xù)的評價結(jié)果運用機(jī)制的作用下，系統(tǒng)中的要素——不同的政策和項目之間必然產(chǎn)生既競爭又合作的復(fù)雜的非線性作用關(guān)系，從而實現(xiàn)系統(tǒng)的自組織，推動系統(tǒng)從低級有序走向高級有序，從而最終實現(xiàn)系統(tǒng)的突變發(fā)展。如果政策和項目預(yù)算績效管理系統(tǒng)實現(xiàn)了突變發(fā)展，則在全方位的預(yù)算績效管理格局中，部門和單位預(yù)算績效管理乃至各層次的政府預(yù)算績效管理都可利用系統(tǒng)的自組織原理來設(shè)計相應(yīng)的機(jī)制，并結(jié)合試點推廣的行政管理機(jī)制來實現(xiàn)整個體系建設(shè)的突變發(fā)展。

三、系統(tǒng)的穩(wěn)定性和目的性：預(yù)算績效管理體系反饋機(jī)制的目標(biāo)導(dǎo)向與適時調(diào)整

系統(tǒng)的穩(wěn)定性原理是指：“在外界作用下開放系統(tǒng)具有一定的自我穩(wěn)定能力，能夠在一定范圍內(nèi)自我調(diào)節(jié)，從而保持和恢復(fù)原來的有序狀態(tài)、保持和恢復(fù)原有的結(jié)構(gòu)和功能?！毕到y(tǒng)的目的性原理是指：“組織系統(tǒng)在與環(huán)境的相互作用中，在一定的范圍內(nèi)其發(fā)展變化不受或少受條件變化或途徑經(jīng)歷的影響，堅持表現(xiàn)出某種趨向預(yù)先確定的狀態(tài)的特性。”

系統(tǒng)的穩(wěn)定性首先是指開放之中的穩(wěn)定性，同時也是動態(tài)之中的穩(wěn)定性。在任何時候，系統(tǒng)之中總存在要素的漲落，系統(tǒng)的穩(wěn)定性總是不完全的。系統(tǒng)中的不穩(wěn)定因素，常常成為系統(tǒng)演化發(fā)展的積極因素，并使系統(tǒng)的目的性在系統(tǒng)的發(fā)展變化之中表現(xiàn)出來。系統(tǒng)的穩(wěn)定性與目的性是聯(lián)系在一起的。由于系統(tǒng)是開放的，系統(tǒng)與環(huán)境的物質(zhì)、能量和信息發(fā)生交換，使得系統(tǒng)受到環(huán)境的影響，而系統(tǒng)也會對環(huán)境的實際情況作出反應(yīng)和調(diào)整，使自己潛在的發(fā)展能力得以表現(xiàn)出來。這樣一來，系統(tǒng)對于環(huán)境的輸入作出反應(yīng)，而又要把自己對于環(huán)境的反應(yīng)輸出給環(huán)境，從而影響環(huán)境。于是，在這種周而復(fù)始的 “輸入—輸出—再輸入—再輸出”的開放、交換之中，系統(tǒng)潛在的發(fā)展能力得以表現(xiàn)，所謂目的性也就表現(xiàn)于其中。系統(tǒng)潛在的發(fā)展能力是系統(tǒng)內(nèi)部復(fù)雜的反饋機(jī)制發(fā)揮作用的體現(xiàn)，并且，這種反饋機(jī)制源于系統(tǒng)內(nèi)部以及系統(tǒng)與環(huán)境之間的復(fù)雜的非線性相互作用。由于系統(tǒng)的自保持和自調(diào)節(jié)，因而系統(tǒng)的發(fā)展就表現(xiàn)出某種確定不夠的方向。在一定的發(fā)展階段和一定的范圍之內(nèi)，無論環(huán)境條件怎樣改變，系統(tǒng)總是要朝著某種確定的方向發(fā)展，異因同果。

系統(tǒng)的穩(wěn)定性原理和目的性原理說明，系統(tǒng)的穩(wěn)定與發(fā)展緊密相連，具有同一性。系統(tǒng)以穩(wěn)定存在為基礎(chǔ)，又在發(fā)展變化中表現(xiàn)出目的性。這種認(rèn)識具有重大的實踐指導(dǎo)意義。這就意味著：“一個系統(tǒng)的狀態(tài)不僅可以利用其現(xiàn)實的狀態(tài)來表示，還可以用一定發(fā)展階段的終態(tài)來表示，可以用現(xiàn)實狀態(tài)與發(fā)展終態(tài)的差距來表示。于是，人們不僅可以從原因來研究結(jié)果，以一定原因來實現(xiàn)一定的結(jié)果，而且可以從結(jié)果來研究原因，按照一定的預(yù)先設(shè)想的藍(lán)圖即結(jié)果來要求一定的原因。”這樣，人們就可以充分發(fā)揮人的認(rèn)識的能動性作用，通過預(yù)先設(shè)計并構(gòu)建相應(yīng)的反饋機(jī)制來達(dá)成預(yù)期目的。具體而言，在建設(shè)全面預(yù)算績效管理體系的過程中，為了保證實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，就可以設(shè)計構(gòu)建目標(biāo)導(dǎo)向的反饋機(jī)制，并且，這種反饋機(jī)制要根植現(xiàn)在，著眼未來，能夠動態(tài)適時調(diào)整，以正確處理穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系。一方面，這需要建設(shè)并整合各管理層次的績效管理數(shù)據(jù)和信息平臺，引入大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)并打通各層次的聯(lián)系通道，以建立通暢的信息交流反饋機(jī)制。另一方面，還需要根據(jù)我國預(yù)算績效管理的現(xiàn)實狀況，從解決現(xiàn)實問題入手，適時調(diào)整階段性的工作任務(wù)和重點，確保體系建設(shè)朝著“實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果”的目標(biāo)方向發(fā)展。例如，為解決我國當(dāng)前的“一些地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識”、“一些領(lǐng)域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出”、“績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建立”等問題，經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)在績效管理中的重要性仍然需要強(qiáng)調(diào)。這既是對現(xiàn)實環(huán)境需求的響應(yīng)，也是我國實施全面預(yù)算績效管理的工作切入點。借鑒國外的經(jīng)驗，我國的預(yù)算績效管理也應(yīng)有一個從投入預(yù)算到規(guī)劃預(yù)算再向績效預(yù)算不斷調(diào)整發(fā)展的過程。例如，目前我國的預(yù)算績效管理仍然需要“強(qiáng)化和改進(jìn)投入預(yù)算的財務(wù)控制功能，確保政府開支被置于‘必要且適當(dāng)’的約束之下，并努力避免對效率和有效性的忽視與損害?！痹诖嘶A(chǔ)上，預(yù)算績效管理的重點應(yīng)促進(jìn)投入預(yù)算向規(guī)劃預(yù)算轉(zhuǎn)變。

“規(guī)劃預(yù)算可定義為圍繞范圍廣泛的規(guī)劃組織資源配置并與成果相聯(lián)結(jié)的預(yù)算體制?！币?guī)劃與規(guī)劃目標(biāo)根據(jù)政府政策和任務(wù)目標(biāo)而確定，成果指與預(yù)算相對應(yīng)的產(chǎn)出與目標(biāo)，凡是可能即應(yīng)量化。規(guī)劃預(yù)算的主要優(yōu)勢強(qiáng)調(diào)將規(guī)劃意識融入預(yù)算過程，這是績效意識彌足珍貴的關(guān)鍵方面，對整合當(dāng)前我國碎片化的項目支出具有重要意義。與規(guī)劃預(yù)算有所不同，“績效預(yù)算的理論基礎(chǔ)是‘以結(jié)果換取自由’：管理者（支出部門與機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)對結(jié)果負(fù)責(zé)，但為了實現(xiàn)既定的產(chǎn)出與成果，應(yīng)當(dāng)享有充分的運營管理自主權(quán)?！薄敖Y(jié)果”（產(chǎn)出與成果）和“自由”（放松投入控制）都是針對特定規(guī)劃而言的，這樣績效預(yù)算便和規(guī)劃預(yù)算聯(lián)系在一起了。

綜上所述，在建設(shè)全面預(yù)算績效管理體系的過程中，構(gòu)建溝通及時、交流順暢的信息交流反饋機(jī)制必不可少，同時要在制度設(shè)計上兼顧現(xiàn)實需求和未來發(fā)展的需要，保持現(xiàn)有制度相對穩(wěn)定的同時又能適時調(diào)整，通過完善投入預(yù)算控制功能而向規(guī)劃預(yù)算乃至績效預(yù)算發(fā)展，秉持“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重要論斷，高效高質(zhì)地去推行全面預(yù)算績效管理，最終實現(xiàn)以“人民為中心”的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>