孫亞南

摘 ? 要：在推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”與“放管服”改革在提高政務處理效率的同時，在信息共享、信任、安全等領域仍存在諸多問題。區(qū)塊鏈作為一種新的技術架構，為“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”優(yōu)化升級的實現(xiàn)提供了機遇。文章首先通過對比區(qū)塊鏈下的政務與互聯(lián)網(wǎng)模式的不同和優(yōu)勢，并結合域外地區(qū)的經驗，闡述了我國政務創(chuàng)新領域引入?yún)^(qū)塊鏈技術實有必要。其次，文章分析了區(qū)塊鏈技術應用于政務領域對政府傳統(tǒng)行政思維、管理體制、法律規(guī)范等帶來的諸多挑戰(zhàn)。最后，進一步提出政府治理改革路徑與具體措施，以期為政府治理創(chuàng)新提供有益參考和借鑒。

關鍵詞：區(qū)塊鏈;政府治理;互聯(lián)網(wǎng)+政務;去中心化

中圖分類號：D90-052 ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

Abstract： Promoting the reform of "Internet Plus Government Services " and " Streamlining administration " improves the efficiency of government affairs， but there are many problems in the fields of information sharing， trust， and security. Blockchain as a new technology provides opportunities for " Internet Plus Government Services " upgrading. The article first explains the necessity of blockchain in government governance by comparing the differences and advantages with the Internet model， and combining the experience in other regions. Secondly， it analyzes many challenges brought by blockchain to the government's traditional administrative thinking， management system， and legal norms. Finally， the specific measures of government governance reform are proposed in order to provide useful reference.

Key words： blockchain; government governance; internet plus government services; decentralization

1 引言

改革與創(chuàng)新，是活力政府的核心所在，政府治理創(chuàng)新已成為世界各國一項重要的議題。黨的十九大報告強調“加強和創(chuàng)新社會治理，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”也為我國政府治理創(chuàng)新提出更高的要求。目前，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”與“放管服”改革推動下，我國政務處理效率顯著提升，但是仍存在網(wǎng)上政務服務平臺不互通、數(shù)據(jù)不準確、信息不共享、系統(tǒng)不穩(wěn)定等諸多問題，致使電子政務領域業(yè)務協(xié)同無法發(fā)揮最大效力。

近年來，作為比特幣底層技術與基礎結構的區(qū)塊鏈技術快速發(fā)展，并逐漸從金融領域拓展至社會領域，為“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”優(yōu)化升級提供了新的契機。區(qū)塊鏈技術的去中心化、不可篡改性、去信任化、可追溯性等特點，有利于推動政府角色轉化，促進政府組織結構扁平化，構建政府信任共識，建設智能化和專業(yè)化政府。英、美等發(fā)達國家已陸續(xù)開展區(qū)塊鏈政府建設的探索，通過PPP模式等方式將區(qū)塊鏈技術和政府治理、公共服務提供相結合，并取得一定成效。那么，我國政務領域是否亦可以引入?yún)^(qū)塊鏈技術。引入?yún)^(qū)塊鏈技術對傳統(tǒng)政府治理模式會產生哪些挑戰(zhàn)以及政府應如何應對。

2 政務領域與區(qū)塊鏈技術的適配性

在移動互聯(lián)網(wǎng)等相關技術的推動下，我國政府治理從“電子政務”演進為“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的新階段，隨著信息技術的深化應用，區(qū)塊鏈技術憑借其獨特的技術優(yōu)勢在未來可發(fā)展為“區(qū)塊鏈+政務”的升級版本。

2.1 互聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈模式下的政府治理對比

“互聯(lián)網(wǎng)+政務”指各級政務服務實施機構運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術手段，通過構建網(wǎng)絡服務平臺，來整合相關業(yè)務信息，通過第三方平臺為社會提供一站式辦理的政務服務。但是，由于信任、安全、共享等因素導致跨地區(qū)、跨部門和跨層級之間的數(shù)據(jù)交換和信息共享仍未能實現(xiàn)。

區(qū)塊鏈技術是利用塊鏈式數(shù)據(jù)結構以驗證與存儲數(shù)據(jù)、利用分布式節(jié)點共識算法以生成和更新數(shù)據(jù)、利用密碼學的方式保證數(shù)據(jù)傳輸和訪問的安全、利用有自動化腳本代碼組成的智能合約以編程和操作數(shù)據(jù)的一種全新的分布式基礎架構與計算方式。區(qū)塊鏈的分布式、可追溯性、透明性、公開性等技術優(yōu)勢與“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的理念相契合，通過分布式賬本、非對稱加密和授權技術、共識機制和智能合約四項技術創(chuàng)新助力實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務”優(yōu)化升級。因此，區(qū)塊鏈模式下政府治理有助于打破“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的信用和安全藩籬，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換、信息共享、安全可信及公開透明。

2.2 區(qū)塊鏈技術對政府治理創(chuàng)新的變革

區(qū)塊鏈憑借其獨特優(yōu)勢利于優(yōu)化重構“互聯(lián)網(wǎng)+政務”建設模式，會為政府治理創(chuàng)新開啟一個新時代，打造更為高效的行政體系，推動政府治理創(chuàng)新的變革。

（1）促進政府組織結構扁平化

“互聯(lián)網(wǎng)+政務”模式下政府部門仍沿襲層級制組織結構，存在自上而下推動行政行為因循實施效率低下、上下節(jié)制分明致使信息共享滯后和相互信任難等問題，特別是涉及跨層級、跨部門、跨平臺、跨系統(tǒng)的業(yè)務操作。區(qū)塊鏈基于分布式記賬方式，通過去中心化和去信任的方式共同維護數(shù)據(jù)庫的可靠性，借助在整個鏈上數(shù)據(jù)同步和共享實現(xiàn)節(jié)點之間數(shù)據(jù)的一致性，構建網(wǎng)絡信任機制，形成一條“信任鏈”?；趨^(qū)塊鏈政府基礎信息協(xié)同共享服務模式，各部門通過區(qū)塊鏈系統(tǒng)上的節(jié)點實現(xiàn)點對點連接，通過共識機制和智能合約自動運行實現(xiàn)數(shù)據(jù)的存儲、更新和分享，并在信息數(shù)據(jù)庫得到備份和驗證，從而解決上下級部門間信息交互與處理問題，建構更加扁平化的組織結構。

（2）提高政府治理公開化透明化

我國一直致力于打造“透明政府”，然而互聯(lián)網(wǎng)模式在一定程度上并未真正實現(xiàn)上述目標。如民眾往往只能看見行政命令的實施結果，因而在社會矛盾激化的情形下，民眾不信任政府的決定甚至懷疑政府本身，極大的降低了政府的公信力。區(qū)塊鏈技術作為一種分布式賬本系統(tǒng)，使得點對點網(wǎng)絡中每個成員都能讀取和存儲數(shù)據(jù)，有利于實現(xiàn)政府和民眾組成的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)共享。不可逆的時間戳技術提供了一個完整的數(shù)據(jù)歷史，為政府決策提供強說服力的證據(jù)。公眾可以尋找記錄驗證數(shù)據(jù)，增強公眾對政府的信任和滿意度。同時，該技術也可使用到如食品、藥品行業(yè)等關系社會公眾人身安全的領域，進行同步記錄、實時監(jiān)測。

（3）加強政府數(shù)據(jù)系統(tǒng)安全穩(wěn)定

政府數(shù)據(jù)系統(tǒng)中記載著大量關系公民人身財產安全、經濟命脈及國家安全的相關信息和機密，要求該系統(tǒng)存儲空間大、安全性高、記載高度集中。但是，互聯(lián)網(wǎng)模式下政府數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)依賴于傳統(tǒng)記載模式，一個節(jié)點的損壞泄露或被惡意地篡改和偽造數(shù)據(jù)信息，將會帶來極其惡劣的社會影響，甚至威脅國家安全。由于區(qū)塊鏈技術具有可追溯性、不可篡改性的特點，使數(shù)據(jù)永不可修改和永久保存，保障數(shù)據(jù)具有極強的穩(wěn)定性。區(qū)塊鏈的分布式存儲能夠確保數(shù)據(jù)存在于每一個節(jié)點中，多重數(shù)據(jù)備份提高了政府數(shù)據(jù)的安全性，避免因一個節(jié)點的失靈導致整個數(shù)據(jù)系統(tǒng)的崩潰。

（4）塑造社會信用方式去中介化

傳統(tǒng)社會中兩方主體產生社會交往和信用交易時，需依靠第三方中介信用機構提供信用擔保，加大交易的成本，且即便借助于第三方機構，也常發(fā)生欺詐、信息泄露等問題。區(qū)塊鏈技術借助哈希函數(shù)、不可更改前后順序的時間戳等復雜算法嚴格界定區(qū)塊的次序，利用非對稱加密技術、共識機制和智能合約等新技術，保證信息的不可篡改和偽造，使各方主體可以直接安全高效的進行社會聯(lián)系和開展信用交易。同時，區(qū)塊鏈技術使社會信用方式去中介化，改變了傳統(tǒng)中介組織的控制地位和權力，解決信息中介化帶來的信息不對稱和權力尋租等問題。

3 區(qū)塊鏈技術應用政府治理的可行性

3.1域外治理經驗借鑒

作為一種通過去中心化、自信任體系的方式集體維護可靠數(shù)據(jù)的分布式賬簿系統(tǒng)，區(qū)塊鏈技術大致經過了區(qū)塊鏈1.0（數(shù)字貨幣）、區(qū)塊鏈2.0（數(shù)字資產與智能合約）、區(qū)塊鏈3.0（各行業(yè)分布式應用）三個進化階段。越來越多的國家和地區(qū)關注區(qū)塊鏈并采取明確的支持態(tài)度，包括20多個國家的總統(tǒng)首相級別的政治家提出用區(qū)塊鏈應用政府治理。本文對當前區(qū)塊鏈在各國政府的實際應用情況進行梳理和匯總，如表1所示，英、美等發(fā)達國家也已開展區(qū)塊鏈政府建設的探索，通過PPP模式等方式將區(qū)塊鏈技術和政府治理、公共服務相結合，在諸如身份證明、公證服務、信息登記等多個方向嘗試實踐，推動政府治理模式的創(chuàng)新和發(fā)展，表明了區(qū)塊鏈技術應用于政務領域具有一定的可行性，可以為我國政府治理創(chuàng)新方向提供借鑒。

3.2 國內政府部門試點應用

在中央層面，2016年10月，工業(yè)和信息化部發(fā)布了我國區(qū)塊鏈技術應用的第一份官方指導文件《中國區(qū)塊鏈技術與應用發(fā)展白皮書（2016）》，總結了區(qū)塊鏈的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，分析其核心關鍵技術及典型應用場景，將區(qū)塊鏈定位為提升社會治理水平的有效技術手段;2018年5月工業(yè)和信息化部發(fā)布《2018年中國區(qū)塊鏈產業(yè)白皮書》，具體羅列18條國家層面跟區(qū)塊鏈相關的政策及96條地方層面的相關政策。2019年1月中央網(wǎng)信辦發(fā)布《區(qū)塊鏈信息服務管理規(guī)定》，為區(qū)塊鏈信息服務的提供、使用、管理等提供有效地法律依據(jù)。

在地方層面，截至目前全國至少已有24個省份或地區(qū)頒布了自己的區(qū)塊鏈政策，主要在集中租房、扶貧、公證等領域。2016年底，貴陽市政府新聞辦發(fā)布《貴陽區(qū)塊鏈發(fā)展和應用白皮書》，計劃2017年推進主權區(qū)塊鏈首批試點應用12個場景，其中包括政府數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)鐵籠監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管等三個政務領域場景。2018年2月，杭州市政府工作報告中提出“打造區(qū)塊鏈之城”，將區(qū)塊鏈技術在社會治理的應用列入政府工作計劃。2018年9月，深圳市稅務局與騰訊合作開啟區(qū)塊鏈電子發(fā)票項目。2019年6月，重慶上線全國首個區(qū)塊鏈政務服務平臺。區(qū)塊鏈技術應用發(fā)展不只是一場技術革命、經濟創(chuàng)新，更是政府治理的創(chuàng)新，如上所述，我國多地已率先開始區(qū)塊鏈政府建設的初步設想進入試點應用探索階段，證明政務領域區(qū)塊鏈技術應用的可行性。但相較于其他實體領域的嘗試，我國在區(qū)塊鏈技術應用于政務管理方面，仍大有前進空間。

4 區(qū)塊鏈技術應用政府治理面臨挑戰(zhàn)

區(qū)塊鏈技術通過變革政府機構業(yè)務流程、提升政府公共服務效率、保證政府運行基礎安全等為政府治理帶來機遇的同時，也帶來了各種挑戰(zhàn)，需要政府部門不斷探索以應對新問題，更好的建設服務型新政府。

4.1 對行政思維理念的挑戰(zhàn)

面對區(qū)塊鏈帶來的困難，社會各界莫衷一是。有的堅持“區(qū)塊鏈大勢所趨，不可逆轉”應學習、培訓區(qū)塊鏈技術，持開放態(tài)度。也有的認為復雜技術向社會公眾發(fā)行推廣會產生危害和消耗能源。在政府領域，也同時并存兩種聲音。即便是支持者，也缺乏大膽創(chuàng)新應用區(qū)塊鏈的意識。然而綜合國內外實踐以及新事物客觀發(fā)展規(guī)律，區(qū)塊鏈的發(fā)展趨勢是明顯的，政府不應固步自封，消極對待。但同時也存在對技術崇拜心理和盲目冒進行為，誠然區(qū)塊鏈技術有諸多優(yōu)勢和機遇，也不能過度依賴區(qū)塊鏈技術。主要是長期以來政府機構運行科層制的管理模式，單項溝通、垂直領導、以經驗為主的行政體制，導致行政思維趨于保守。

4.2 對管理體系機制的挑戰(zhàn)

區(qū)塊鏈技術對傳統(tǒng)的以政府機構為中心化、層級制的政府部門內部結構、政府和公民間信息不對稱等特征的政府管理體系機制提出挑戰(zhàn)。其中，最突出的便是傳統(tǒng)中心化記賬本和分布式記賬本的問題，如何并行使用以及如何將新型技術與政府治理和公共服務之間的有效銜接?，F(xiàn)有的管理體制和新興技術的應用之間必然存在矛盾，如何把握好二者的區(qū)別亟待解決。

4.3 對傳統(tǒng)法律制度的挑戰(zhàn)

區(qū)塊鏈技術的發(fā)展與應用也面臨著法律規(guī)范空白和與現(xiàn)行制度矛盾沖突的問題，在探索區(qū)塊鏈技術進步的同時，更需要結合實踐對現(xiàn)行制度及時調整，填補法律空白。一方面，區(qū)塊鏈技術的應用缺乏可配套的法律規(guī)范。比如區(qū)塊鏈作為新興技術，其法律性質和法律地位并未明確規(guī)定，以及其所衍生出來的相關數(shù)據(jù)、信息等物品性質也未予以確定，難以受到法律的規(guī)制和保護;作為聯(lián)網(wǎng)技術的一種，隨著技術的發(fā)展，區(qū)塊鏈也將會由于其技術原理受到如偽裝節(jié)點等技術攻擊，侵犯相關主體的合法權益，需要政府制定明確的法律規(guī)范予以監(jiān)管和保護。另一方面，區(qū)塊鏈技術的應用有與先行制度矛盾沖突的地方，亟待解決。比如基于共識機制等自動確認的法律效力如何界定，與現(xiàn)行民法的意思自治是否沖突以及如果有沖突，該如何解決;非基于自然人或法人組織的意思自治而自動生成的智能合約是否屬于《中華人民共和國合同法》中合同的一種，效力又該如何界定呢，以及合同不成立時、違反合同時又有何種法律效果。

5 基于區(qū)塊鏈技術的政府治理創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑

如今我國正處于發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期，面對現(xiàn)今國內外形勢的深刻復雜變化，應用區(qū)塊鏈技術與建設智能化、專業(yè)化政府的目標高度契合。但是，也要認識到在具體實施中的安全性、可靠性以及長期使用性仍存在一定的缺陷。為最大化發(fā)揮區(qū)塊鏈技術的正面效應，政府部門及公眾應在充分認識面臨新挑戰(zhàn)的前提下不斷采取創(chuàng)新舉措。

5.1 明確區(qū)塊鏈應用集體共識，培養(yǎng)適應新技術理念

作為繼互聯(lián)網(wǎng)革命之后最有潛力引起第五輪顛覆性革命浪潮的技術創(chuàng)新，區(qū)塊鏈憑借其固有的優(yōu)勢與電子政務的發(fā)展需求具有高度契合性。目前，多數(shù)國家的政府已經開始支持和推廣區(qū)塊鏈在政務創(chuàng)新領域的應用與推廣，但是仍有大部分人對其認識不明或抱有質疑。應當明確區(qū)分區(qū)塊鏈技術與虛擬貨幣，前者是虛擬貨幣的基礎架構隸屬技術創(chuàng)新，而有資本市場操作之嫌的虛擬貨幣僅是區(qū)塊鏈技術在數(shù)字貨幣領域的實踐應用，準確構建區(qū)塊鏈技術應用的集體共識。政府機構應當結合我國國情，借鑒域外經驗，轉變傳統(tǒng)行政思維，培養(yǎng)適應新技術的理念。

5.2 探索調整管理體制，創(chuàng)新政府與公民共同監(jiān)管機制

堅持在區(qū)塊鏈技術實踐的基礎上進行不斷探索并調整管理機制，創(chuàng)新構建政府與公民多主體共同監(jiān)管模式，建立系統(tǒng)的預防監(jiān)控機制。多主體共同參與的分布式賬本、去中心化和去信任化易導致責任不明、監(jiān)管缺位。因此，建立政府、企業(yè)、社會組織、公民共同參與、錄入、維護的分布式數(shù)據(jù)庫，各節(jié)點應當對自己錄入的數(shù)據(jù)信息承擔責任，同時通過驗證、辨別其他數(shù)據(jù)對其他節(jié)點擔責，所有節(jié)點共同承擔區(qū)塊鏈的監(jiān)管責任。亦可委托具有公信力的第三方獨立監(jiān)督進行核實，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管責任，并設立激勵機制，創(chuàng)新政府與公民共同監(jiān)管機制。

5.3 完善配套法律規(guī)范，保障與現(xiàn)行法律規(guī)范協(xié)調性

應重點研究區(qū)塊鏈技術在實施中的法律風險，及時健全區(qū)塊鏈技術應用的法律規(guī)范和制度體系，填補規(guī)范空白以減少技術適用后果的不確定性。在推動區(qū)塊鏈應用政府治理創(chuàng)新的同時，加強技術應用的頂層規(guī)劃設計，為技術推動提供政策支持與法律保障。鼓勵地方先行先試，在實踐的檢驗中為國家制度總結經驗。同時，理順區(qū)塊鏈新技術特征與現(xiàn)行制度的矛盾沖突，立足公共利益，根據(jù)區(qū)塊鏈的技術特性，修改不適應區(qū)塊鏈技術發(fā)展的法律規(guī)范，保障與現(xiàn)行法律的規(guī)范協(xié)調性。

5.4 借鑒“監(jiān)管沙盒”選準技術應用突破口，采取有限發(fā)展策略

目前，區(qū)塊鏈技術處于生長初期階段，一系列的消極風險相伴而生，多呈現(xiàn)“先發(fā)展再規(guī)范”的狀態(tài)，無法保證區(qū)塊鏈應用風險的可預期性。而且社會治理涉及社會生活縱橫向各個方面，多領域并駕深度發(fā)展難度較大。因此，為有效控制“試錯”成本，各地區(qū)需要遵循地區(qū)發(fā)展實踐選取如數(shù)字公證、確權鑒證等某個領域作為技術應用突破口深度推廣，并以此基礎延伸至其他領域。英國提出的“監(jiān)管沙箱”作為適應新技術的監(jiān)管模式也為區(qū)塊鏈技術應用提供了一種思路。建立一個“容錯空間”，以便減輕實踐錯誤帶來的損失和消極影響，并通過良性互動對實踐中存在的問題提前進行改進，逐步推動管理機制的調整與完善。

5.5 涉及公民權利領域，注重人權保護與人性化設計

區(qū)塊鏈技術在社會治理中的應用涉及公民的基本權益與社會的正常運營，諸如隱私權，一旦出現(xiàn)錯誤，公民的個人隱私將會泄露、數(shù)據(jù)信息將會丟失，從而造成嚴重的后果，引發(fā)諸多法律問題。涉及公民權利領域要堅決杜絕“先發(fā)展再規(guī)范”的狀態(tài)，實行“規(guī)則先行”原則。治理創(chuàng)新的本質是為了改善民生水平，堅持以人為本的發(fā)展理念，技術創(chuàng)新進步不能以犧牲公民合法權益為代價，治理創(chuàng)新應注重人權保護與人性化設計。

6 結束語

作為一種新興的、極具變革性的新技術，區(qū)塊鏈技術猶如一把雙刃劍，憑借其開放性、安全性、可追溯性等諸多獨特優(yōu)勢為政府治理提供新的思路和推動治理創(chuàng)新，同時也會為政府治理帶來機遇和挑戰(zhàn)。如何處理區(qū)塊鏈技術對傳統(tǒng)政府職能帶來的問題，如何保持區(qū)塊鏈技術的發(fā)展與配套法律法規(guī)以及監(jiān)管措施的同步等亟待解決。政府應抓住技術變革的機遇，不斷更新自己的理念和提高治理水平，在積極推動區(qū)塊鏈應用于其他領域的同時，更應該積極將區(qū)塊鏈技術應用于政府治理和公共服務過程中，促進政府治理創(chuàng)新的變革，擁抱挑戰(zhàn)。

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