【摘要】截至2017年年末，超過16.47萬億的地方政府性債務(wù)問題引起了國內(nèi)的廣泛關(guān)注，巨額的債務(wù)規(guī)模給地方財政帶來顯著壓力，債務(wù)風(fēng)險危機(jī)嚴(yán)重，地方政府償債資金來源問題更逐漸成為影響地方政府支出結(jié)構(gòu)與效率的約束性因素。本項目通過分析地方債的風(fēng)險類型及安全隱患，明確償債資金來源的風(fēng)險主體地位，剖析依賴土地出讓為主要償債資金來源的危害，直面地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展中的挑戰(zhàn)，基于償債資金來源視角提出防治地方政府性債務(wù)風(fēng)險的對策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù)? 償債資金來源? 土地財政? 融資平臺

一、地方債的風(fēng)險類型及安全隱患

（一）規(guī)模風(fēng)險

2008年國際金融危機(jī)以來，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)低迷，刺激經(jīng)濟(jì)增長，國家出臺了“四萬億”投資計劃，各級地方政府為實現(xiàn)融資成立了各種融資平臺，債務(wù)規(guī)模呈爆發(fā)式高速度的增長模式。截至2017年，我國政府債務(wù)余額29.95萬億元，其中地方政府債務(wù)余額16.47萬億元。仍然控制在全國人大批準(zhǔn)的范圍之內(nèi)。

由上圖這份數(shù)據(jù)可以看出，我國以貴州為代表的中西部地區(qū)的負(fù)債率處于較高水平，而全國范圍內(nèi)絕大部分地區(qū)債務(wù)率高達(dá)數(shù)倍，由此可以看出，無論是從金額還是范圍上看，我國的債務(wù)規(guī)模都是龐大的。從地方政府債務(wù)余額的增長率明顯超過地方財政收入情況上看，我國地方債務(wù)余額發(fā)展基本獨立于財政收入的增長， “債務(wù)是延遲的稅收”，馬克思的這句話道出當(dāng)今許多國家在債務(wù)壓力下，稅收或許會成為償債的主要來源。

總體來說，當(dāng)前債務(wù)余額或許很難構(gòu)成爆發(fā)式的債務(wù)危機(jī)，但巨額的債務(wù)規(guī)模勢必會給我國大部分地區(qū)地方財政帶來顯著壓力，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可忽視的風(fēng)險隱患。

（二）償債資金來源風(fēng)險

我國地方債務(wù)償付的途徑主要有以下幾個方面：所投項目自身的經(jīng)營收入、政府稅收收入、出讓土地收入、舉借新債等。目前，地方政府性債務(wù)償還的主要來源是土地出讓金收入，有的債務(wù)直接就是使用土地進(jìn)行抵押貸款形成的，也就是我們說的土地財政。未來我國的地方債務(wù)風(fēng)險是否會進(jìn)一步擴(kuò)大，主要取決于未來土地增值和稅收收入情況，本文擬從以下幾個方面分析償債資金來源風(fēng)險。

（1）地方政府過于依賴土地出讓收入。此前財政部發(fā)布的“2017年財政收支情況”顯示，2017年全國國有土地使用權(quán)出讓收入52059億元，同比增長40.7%。這一數(shù)據(jù)創(chuàng)下歷史新高。自2011年至2016年，全國土地出讓收入分別為33166億元、28422億元、41250億元、42940億元、32547億元和37457億元。土地價格很容易受國家土地政策和宏觀調(diào)控的影響，國家對土地調(diào)控的力度直接影響到土地價格的高低。一旦地價下降，地方政府不能從土地出讓中獲取豐厚的土地出讓金，將出現(xiàn)還款困難，地方政府性債務(wù)存在債務(wù)還款的高風(fēng)險。

（2）全面推進(jìn)“營改增”對地方稅收的影響。2016年3月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了全面推開營改增試點方案，明確自2016年5月1日起全面推開營改增試點，將建筑業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)，金融業(yè)，生活服務(wù)業(yè)四個行業(yè)納入試點范圍。作為結(jié)構(gòu)性減稅的重要舉措，全面推進(jìn)營改增會造成中央與地方的財政收入的減少，但具體而言，對地方財政與稅收的影響應(yīng)該更大一點。地方稅收的減少勢必會影響地方政府的償債能力，進(jìn)而擴(kuò)大地方債務(wù)的風(fēng)險問題?，F(xiàn)行營業(yè)稅納稅人改征增值稅，增值稅納稅人分為一般納稅人和小規(guī)模納稅人，征收率降低，造成稅收收入減少;將不動產(chǎn)納入抵扣范圍，減稅規(guī)模增大，受益面拓寬，納稅人總體稅收負(fù)擔(dān)減輕，但會導(dǎo)致繳納稅款的大幅度減小;城建稅等其他稅費收入下降，城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費附加作為流轉(zhuǎn)稅的附稅， 其收入降低;財政補(bǔ)貼支出增大，在試點過程中，地方政府對于稅負(fù)增加的企業(yè)設(shè)立專項資金，采用政府補(bǔ)貼，進(jìn)一步擴(kuò)大了政府的財政支出，加重了地方財政的負(fù)擔(dān)。綜上，“營改增”的全面推進(jìn)對于全社會經(jīng)濟(jì)來說，是減負(fù)有益的好政策，但是會造成地方稅收的大幅度減少，增加地方政府財政壓力，進(jìn)而影響地方政府的償債能力，這就要求地方政府科學(xué)合理地做好財政預(yù)決算工作，彌補(bǔ)稅源不足帶來的缺口。

（三）地方政府融資平臺問題風(fēng)險

近些年，隨著地方債務(wù)的較快發(fā)展，地方政府面對大幅度增加的社會支出成本和財政壓力不得不采用各種手段進(jìn)行債務(wù)融資活動。地方政府融資規(guī)模越來越大，債務(wù)規(guī)模也相應(yīng)增大，由于地方債務(wù)管理和風(fēng)險防范機(jī)制機(jī)制不健全，其凸顯的問題也越來越多。部分融資平臺擔(dān)保行為不規(guī)范，涉嫌虛假注冊，違規(guī)舉債。很多融資平臺自身可持續(xù)發(fā)展能力弱，受國家宏觀調(diào)控的不確定性因素大，很難做到穩(wěn)健持久發(fā)展。

2015年元月，《新預(yù)算法》正式出臺施行，新預(yù)算法規(guī)定，除在國務(wù)院限額發(fā)行的地方政府債務(wù)外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，真正實現(xiàn)了地方政府嚴(yán)格管理舉債的原則，緊接著國務(wù)院又出臺關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見，提出要剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)，上述地方政府債務(wù)管理新規(guī)的出臺，真正做到了嚴(yán)格管理政府債務(wù)。對今后融資平臺公司發(fā)展是一個極大的挑戰(zhàn)，因此融資平臺如何化解政府債務(wù)，如何轉(zhuǎn)型發(fā)展，應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)工作者們考慮的問題。

二、防治地方政府性債務(wù)風(fēng)險的對策和建議

（一）建立健全地方債務(wù)管理與風(fēng)險控制體系

建立健全地方債務(wù)管理體系，嚴(yán)格把控債務(wù)風(fēng)險，明確地方政府的信用主體認(rèn)知，制定地方政府債務(wù)的償還與救助機(jī)制，從做好政府預(yù)決算做起，針對不同的債務(wù)類型，采取不同的應(yīng)對措施;把債務(wù)的舉借與償還納入規(guī)范化，限制新債發(fā)行的主體、手段、償還方式等;建立健全債務(wù)審核與監(jiān)察機(jī)制，把地方債務(wù)的負(fù)債率、債務(wù)規(guī)模作為指標(biāo)公開化、透明化，這樣才能防止債務(wù)失控，防治債務(wù)風(fēng)險，讓地方債務(wù)在陽光下得到健康發(fā)展。

（二）加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培養(yǎng)穩(wěn)定財源

一方面，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，創(chuàng)新發(fā)展理念與模式，改變過去單純依靠壟斷和大企業(yè)增加財源的發(fā)展觀念，注重經(jīng)濟(jì)的生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展。地方政府要大力扶持民營企業(yè)、小微企業(yè)，鼓勵中小型企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，例如依靠稅收優(yōu)惠政策來扶持民營企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)的活力與動力;另一方面，發(fā)揮好財政的再分配作用，通過調(diào)節(jié)稅收、轉(zhuǎn)移支付等方式完善稅制體制，合力開辟新稅種，改革分稅制完成后地方稅制體制的落后性，構(gòu)建地方稅制新體系，提高地方政府事權(quán)財權(quán)匹配程度，更好發(fā)揮財政職能，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）促進(jìn)地方融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展

面對當(dāng)前融資平臺存在的種種問題，首先要妥善處理好現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)，理清和排查現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)的數(shù)量與規(guī)模，摸清其中存在不合法合規(guī)的問題并加以規(guī)范管理，對剩余的地方融資平臺的未來盈利能力和存續(xù)發(fā)展情況進(jìn)行合理預(yù)估;其次要轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y平臺的自身發(fā)展結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理定位融資平臺未來可持續(xù)發(fā)展模式和自身發(fā)展方向，積極轉(zhuǎn)型升級，讓融資平臺真正成為市場經(jīng)營的主體;最后建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，充分發(fā)揮股份制經(jīng)濟(jì)模式下的檢查監(jiān)管能力，加強(qiáng)對融資平臺運行各項流程的監(jiān)管，做到監(jiān)察的規(guī)范化、制度化，真正把債務(wù)風(fēng)險關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

參考文獻(xiàn)：

[1]姚瑤.我國地方政府債務(wù)膨脹成因及風(fēng)險防范[D]. 江西：江西財經(jīng)大學(xué)，2013.

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基金項目：本文系安徽財經(jīng)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目研究成果，項目編號：201710378340。

作者簡介：余越（1997-），女，安徽蕪湖人，安徽財經(jīng)大學(xué)2015級財政與公共管理學(xué)院本科生，研究方向：財政學(xué)。