張 璡

水是人類生存所必需的稀缺資源。共享跨境河流的國(guó)家面臨著如何分配和利用跨境河流水資源的問(wèn)題，在決定水資源分配和利用的過(guò)程中，共享跨境河流的國(guó)家之間展開政治互動(dòng)。這些圍繞跨境水資源分配和利用的政治互動(dòng)便構(gòu)成流域國(guó)家之間的水政治。在決定哪個(gè)國(guó)家控制多少水資源的政治互動(dòng)中，同一流域國(guó)家之間的權(quán)力關(guān)系是比流域國(guó)家的地理位置更加重要的決定因素。[注]M. Zeitoun and J. Warner, “Hydro-hegemony — A Framework for Analysis of Trans-boundary Water Conflicts,” Water Policy, Vol. 8, No. 5, 2006, p. 436.本文將用這一框架分析尼羅河水資源分配格局的演變過(guò)程，嘗試揭示尼羅河流域國(guó)家之間的權(quán)力關(guān)系如何塑造了尼羅河的水資源開發(fā)和分配，重點(diǎn)分析尼羅河流域三國(guó)——埃及、蘇丹和埃塞俄比亞之間的權(quán)力關(guān)系和水資源分配之間的聯(lián)系。

一、 歷史上的尼羅河水資源利用與分配

古希臘歷史學(xué)家希羅多德把埃及稱為“尼羅河的贈(zèng)禮”。古埃及人依靠尼羅河的定期泛濫耕種土地，這種生產(chǎn)方式構(gòu)成了古埃及文明的基礎(chǔ)。尼羅河水的漲落有一定的規(guī)律，但每年的水量非常不穩(wěn)定，干旱和洪災(zāi)時(shí)有發(fā)生。

改變這種狀況的努力始于19世紀(jì)前期的穆罕默德·阿里(Muhammad Ali)時(shí)代。他認(rèn)為埃及的前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不能為強(qiáng)大的政治和軍事權(quán)力提供物質(zhì)基礎(chǔ)，改造水利和農(nóng)業(yè)是其現(xiàn)代化改革工程中的關(guān)鍵部分。隨著一系列運(yùn)河、排水溝和堤壩的興建，埃及農(nóng)民第一次能在尼羅河洪峰結(jié)束后灌溉他們的農(nóng)田，這使一年內(nèi)收獲二到三季成為可能。埃及的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅增加，人口也相應(yīng)增長(zhǎng)。在19世紀(jì)之前大約三千年的時(shí)間里，埃及的人口幾乎沒(méi)有變化。而在19世紀(jì)僅僅一百年時(shí)間里，埃及尼羅河兩岸和三角洲地區(qū)的人口就從400萬(wàn)人增長(zhǎng)到超過(guò)1,000萬(wàn)人。[注]Robert O. Collins, The Nile, New Haven and London: Yale University Press, 2002, p. 140.穆罕默德·阿里的改革所開啟的革命性變化給埃及帶來(lái)了巨大的人口潛力和壓力。

19世紀(jì)下半葉，埃及逐步淪為英國(guó)的殖民地。如何滿足埃及迅速增長(zhǎng)的人口對(duì)水資源的需求是殖民當(dāng)局不得不面對(duì)的問(wèn)題。穆罕默德·阿里時(shí)代建造的水利設(shè)施已經(jīng)難以勝任這一使命。英國(guó)翻新和建造了一系列水利工程，包括于1889年建成的第一座阿斯旺大壩。英國(guó)工程師們的努力使埃及成為當(dāng)時(shí)整個(gè)尼羅河流域唯一建有大型水利工程的國(guó)家，也是唯一大規(guī)模利用尼羅河水進(jìn)行灌溉的國(guó)家。

在埃及獲得成功后，英國(guó)人將目光投向了尼羅河流域的其它地方。蘇丹優(yōu)越的灌溉條件對(duì)英國(guó)有很大的吸引力，在蘇丹肥沃的土地上發(fā)展棉花種植能帶來(lái)豐厚的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。但英國(guó)在蘇丹境內(nèi)開發(fā)灌溉工程的計(jì)劃遭到了埃及民族主義者的反對(duì)，在他們看來(lái)，這會(huì)侵犯埃及利用尼羅河水的權(quán)利。1922年埃及取得名義獨(dú)立后，尼羅河水資源成為英埃之間的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一。埃及人懷疑英國(guó)在蘇丹的計(jì)劃是為了利用尼羅河水維持其在埃及的帝國(guó)主義利益。

英埃雙方在經(jīng)歷一番政治沖突后達(dá)成妥協(xié)，其結(jié)果是1929年簽訂的《尼羅河水資源分配協(xié)議》，該協(xié)議對(duì)埃及的水權(quán)利給予了多重保障。根據(jù)該協(xié)議，每年埃及可以使用480億立方米的水量，蘇丹被允許使用40億立方米，埃及有權(quán)在蘇丹境內(nèi)的森納爾大壩派駐觀察員。[注]Patrick Lumumba, “The Interpretation of the 1929 Treaty and Its Legal Relevance and Implications for the Stability of the Region,” African Sociological Review, Vol. 11, No. 1, 2007, p. 13.更重要的是，協(xié)議承認(rèn)埃及對(duì)尼羅河水擁有“天然的和歷史的權(quán)利”[注]Arthur Okoth-owiro, The Nile Treaty — State Succession and International Treaty Commitments: A Case Study of The Nile Water Treaties, Nairobi: Konrad Adenauer Stiftung and Law and Policy Research Foundation, 2004, p. 8.，規(guī)定不得在英國(guó)管轄范圍內(nèi)的尼羅河及其支流上實(shí)施任何會(huì)損害埃及利益的工程[注]Patrick Lumumba, “The Interpretation of the 1929 Treaty and Its Legal Relevance and Implications for the Stability of the Region,” p. 13.，這相當(dāng)于賦予埃及對(duì)尼羅河流域一切水利工程的否決權(quán)。這是對(duì)當(dāng)時(shí)尼羅河水資源開發(fā)現(xiàn)狀的承認(rèn)：埃及是尼羅河水最主要的使用者，除了埃及和蘇丹外，其他尼羅河流域國(guó)家沒(méi)有能力實(shí)施大規(guī)模的灌溉工程，而蘇丹在協(xié)議簽訂前每年消費(fèi)的水量還不到埃及的十分之一。

除埃及外，1929年協(xié)議所涉及到的國(guó)家當(dāng)時(shí)都是英國(guó)的殖民地，這些國(guó)家獨(dú)立后，該協(xié)議的有效性處于有爭(zhēng)議和不確定的狀態(tài)，為有關(guān)國(guó)家之間的矛盾埋下了伏筆。該協(xié)議也沒(méi)有包括尼羅河源頭所在國(guó)之一——埃塞俄比亞，這是其重大缺陷之一，在沒(méi)有埃塞俄比亞參與的情況下，對(duì)整個(gè)尼羅河流域的管理是不可能實(shí)現(xiàn)的。

1956年蘇丹獨(dú)立后，首任總理伊斯瑪儀·艾茲哈里(Ismail al-Azhari)立即要求修訂1929年協(xié)議。與此同時(shí)，埃及正在籌劃阿斯旺大壩建設(shè)項(xiàng)目，這一計(jì)劃遭到蘇丹方面的反對(duì)，而埃及相應(yīng)地撤銷了對(duì)蘇丹在青尼羅河上建造羅塞雷斯大壩的支持。兩國(guó)關(guān)系在蘇丹宣布退出1929年協(xié)議后進(jìn)一步惡化。1958年蘇丹發(fā)生軍事政變，新上臺(tái)的軍政府在水資源問(wèn)題上的立場(chǎng)出現(xiàn)軟化。這一轉(zhuǎn)變發(fā)生的原因，除了蘇丹軍政府與埃及軍政府之間的緊密關(guān)系外，更重要的可能是蘇丹缺乏改變現(xiàn)狀的能力和意愿。蘇丹統(tǒng)治精英缺乏納賽爾所擁有的發(fā)展主義的抱負(fù)和戰(zhàn)略眼光[注]Harry Verhoeven, Water, Civilisation and Power in Sudan-The Political Economy of Military-Islamist State Building, New York: Cambridge University Press, 2015, p. 68，滿足于既有現(xiàn)狀。經(jīng)過(guò)談判后，埃及與蘇丹達(dá)成《1959年全面利用尼羅河水協(xié)議》，以取代1929年協(xié)議。根據(jù)新的協(xié)議，在測(cè)算出的840億立方米尼羅河年徑流量中，埃及有權(quán)使用555億立方米，蘇丹可以使用185億立方米，剩下的100億立方米留作蒸發(fā)和滲漏的損失。[注]Ashok Swain, “Ethiopia, the Sudan, and Egypt: The Nile River Dispute,” Journal of Modern African Studies, Vol. 35, No. 4, 1997, p. 679.協(xié)議允許蘇丹在青尼羅河上建造羅塞雷斯大壩和其它對(duì)利用其份額來(lái)說(shuō)必要的設(shè)施。[注]Ibid.上游國(guó)家則被排除在協(xié)議之外。協(xié)議還規(guī)定，兩國(guó)在達(dá)成一致立場(chǎng)以前不會(huì)與第三國(guó)就尼羅河水問(wèn)題展開談判。[注]Ibid.

1959年協(xié)議構(gòu)成了埃及維護(hù)其尼羅河水權(quán)利的法律基礎(chǔ)，然而，由于該協(xié)議的雙邊性質(zhì)，上游國(guó)家不受其約束，這份協(xié)議也成為此后尼羅河流域水資源問(wèn)題的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。下游國(guó)家埃及和蘇丹堅(jiān)持它們?cè)?959年協(xié)議中獲得的用水權(quán)利不容侵犯，而上游國(guó)家則要求改變?cè)谒鼈兛磥?lái)不公平的水資源利用現(xiàn)狀?？傮w來(lái)看，1959年協(xié)議再次確認(rèn)了埃及在尼羅河水政治中的支配地位，在此后將近半個(gè)世紀(jì)中，埃及的地位幾乎沒(méi)有受到任何實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。

二、 非對(duì)稱的權(quán)力關(guān)系與埃及的水政治主導(dǎo)權(quán)

尼羅河流域的水資源分配長(zhǎng)期呈現(xiàn)一種非對(duì)稱性特征。作為尼羅河下游國(guó)家的埃及和蘇丹使用了大部分水資源，而作為水源地的上游國(guó)家長(zhǎng)期缺乏大規(guī)模利用境內(nèi)水資源的能力。從國(guó)別來(lái)看，埃及一國(guó)每年使用的水量占到尼羅河年徑流量的大部分，遠(yuǎn)超該流域所有其它國(guó)家之和。這種水資源利用的巨大差異可以用流域國(guó)家之間的權(quán)力關(guān)系來(lái)解釋。在跨境河流的水資源分配中，“流域國(guó)家之間的權(quán)力關(guān)系是每個(gè)流域國(guó)家在多大程度上控制水資源的主要決定因素。一個(gè)流域國(guó)家的地理位置及其通過(guò)水利設(shè)施利用水資源的能力也會(huì)產(chǎn)生影響，但并非決定性的，除非它們與權(quán)力有關(guān)”[注]M. Zeitoun and J. Warner, “Hydro-hegemony — a Framework for Analysis of Trans-boundary Water Conflicts,” p. 436.。由于埃及長(zhǎng)期以來(lái)是尼羅河流域最有權(quán)力的國(guó)家，因此其雖是下游國(guó)家，卻能長(zhǎng)期控制尼羅河的大部分水資源。

(一) 非對(duì)稱的權(quán)力關(guān)系

在國(guó)際關(guān)系中，“權(quán)力”是一個(gè)核心概念。與“實(shí)力”不同，權(quán)力體現(xiàn)為國(guó)際行為體之間的互動(dòng)關(guān)系，是國(guó)際行為體為改變其他行為體的行為而施加的影響或施加影響的能力。在涉及跨境水資源分配與利用的國(guó)家間互動(dòng)中，每一方必然利用自身的優(yōu)勢(shì)和能力對(duì)對(duì)方施加影響，從而獲得最有利于自身的結(jié)果。這種互相施加權(quán)力的關(guān)系便構(gòu)成當(dāng)事國(guó)之間的權(quán)力關(guān)系。

國(guó)家權(quán)力可以從三個(gè)維度進(jìn)行分析。首先是物質(zhì)權(quán)力，這是權(quán)力最顯而易見的維度，包括國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力、政治穩(wěn)定性，以及獲取外部政治和資金支持的能力，還包括一些更為穩(wěn)定的因素，比如在流域中的位置和領(lǐng)土大小等[注]M. Zeitoun and J. Warner, “Hydro-hegemony — a Framework for Analysis of Trans-boundary Water Conflicts,” p. 442.。權(quán)力的第二個(gè)維度主要指對(duì)議程和談判底線的影響和控制。第三個(gè)維度是意識(shí)形態(tài)權(quán)力，主要指強(qiáng)勢(shì)一方影響弱勢(shì)一方的認(rèn)知和構(gòu)建弱勢(shì)方所使用的話語(yǔ)。一個(gè)國(guó)家在某一領(lǐng)域的權(quán)力弱勢(shì)可以由其在另一領(lǐng)域相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力彌補(bǔ)。[注]Ibid.然而，在尼羅河流域中，權(quán)力關(guān)系長(zhǎng)期呈現(xiàn)出高度的非對(duì)稱性，即埃及在權(quán)力的上述三個(gè)維度中都是尼羅河流域最有權(quán)力的國(guó)家，而其他國(guó)家對(duì)于埃及幾乎沒(méi)有權(quán)力或只有很小的權(quán)力。

埃及的物質(zhì)權(quán)力相較于尼羅河流域其他國(guó)家占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模在該地區(qū)長(zhǎng)期占據(jù)首位，經(jīng)濟(jì)的多樣性和與全球經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系程度也超過(guò)其他國(guó)家。[注]Ana E. Casc?o, “Changing Power Relations in the Nile River Basin: Unilateralism vs. Cooperation?” Water Alternatives, Vol. 2, No. 2, 2009, p. 248.埃及的軍事實(shí)力在該地區(qū)更是首屈一指。此外，由于地理位置的戰(zhàn)略重要性，埃及一直受到世界超級(jí)大國(guó)的重視，蘇聯(lián)曾為埃及興建阿斯旺大壩提供貸款，成為美國(guó)的盟友后也得到了大量援助。而該地區(qū)其他國(guó)家都無(wú)法獲得如此多的外部支持。

埃及的議價(jià)權(quán)力是尼羅河流域所有國(guó)家中最強(qiáng)的，長(zhǎng)期主導(dǎo)著尼羅河流域水政治的議程。埃及成功地將1959年協(xié)議和其“歷史權(quán)利”的觀點(diǎn)設(shè)定為所有相關(guān)雙邊和多邊談判的出發(fā)點(diǎn)[注]Ibid.，并為談判設(shè)下不可逾越的“紅線”。

在意識(shí)形態(tài)權(quán)力上，埃及同樣是尼羅河流域最強(qiáng)大的國(guó)家，能夠構(gòu)建有利于自己的話語(yǔ)。在埃及建構(gòu)的話語(yǔ)體系中，埃及的生存依賴于尼羅河水，水關(guān)系到其“國(guó)家安全”，它對(duì)尼羅河水享有“歷史權(quán)利”。埃及的政治精英經(jīng)常在各種場(chǎng)合將埃及的國(guó)家安全與尼羅河水聯(lián)系起來(lái)。通過(guò)這一安全化過(guò)程，這種將水視為國(guó)家安全的看法成為該地區(qū)的主流觀點(diǎn)。這套話語(yǔ)體系不斷自我復(fù)制，形塑了尼羅河流域的水政治。

通過(guò)施加以上權(quán)力，埃及成為了尼羅河流域水政治的主導(dǎo)國(guó)。埃及構(gòu)建了討論該問(wèn)題所使用的話語(yǔ)，制定了尼羅河水資源利用和管理的規(guī)則，為相關(guān)國(guó)際談判和討論設(shè)定議程。而當(dāng)上游國(guó)家在該問(wèn)題上違反其意志采取行動(dòng)時(shí)，埃及便動(dòng)用第一個(gè)維度的權(quán)力予以阻止。比如，埃及利用其國(guó)際影響力阻止上游國(guó)家從外國(guó)和國(guó)際組織獲得資金支持。2004年，埃塞俄比亞貿(mào)易部長(zhǎng)指責(zé)埃及阻撓埃塞俄比亞獲得國(guó)際貸款，他說(shuō)，“埃及一直在向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)施壓，以阻止資助埃塞俄比亞在尼羅河流域?qū)嵤╅_發(fā)計(jì)劃?！盵注]Majeed A. Rahman, “Water Security: Ethiopia-Egypt Transboundary Challenges over the Nile River Basin,” Journal of Asian and African Studies, Vol. 48, No. 1, 2012, p. 39.

與埃及相比，該流域其他國(guó)家在上世紀(jì)末以前處于十分弱勢(shì)的地位，它們能對(duì)埃及產(chǎn)生的影響很小。除了埃及和蘇丹外，該流域其他國(guó)家直到20世紀(jì)末都缺乏大規(guī)模開發(fā)尼羅河水資源的能力，因此無(wú)法將上游的地理位置轉(zhuǎn)化為談判籌碼。部分國(guó)家長(zhǎng)期陷于內(nèi)戰(zhàn)和沖突，大部分國(guó)家資源都被用于軍事和安全用途；同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，國(guó)內(nèi)缺乏建造大型水利工程所需的資金，也很難獲得外部資金支持。這些國(guó)家控制和影響水政治議程和談判的能力較弱，無(wú)法提出替代性的議程。坦桑尼亞、烏干達(dá)等前英國(guó)殖民地國(guó)家雖然拒絕承認(rèn)1929年協(xié)議的有效性，但也提不出替代性的方案。此外，上游國(guó)家深受埃及構(gòu)建的話語(yǔ)體系的影響，無(wú)法用其它話語(yǔ)體系取而代之。

(二) 不均衡的水資源開發(fā)

尼羅河流域的非對(duì)稱權(quán)力關(guān)系決定了該流域的水資源開發(fā)利用也呈現(xiàn)非常不均衡的局面。埃及一方面要求其它國(guó)家遵守歷史上簽訂的尼羅河水分配協(xié)議，另一方面，其自身實(shí)際上卻不斷超越已有協(xié)議，單方面增加尼羅河水的使用量。為了應(yīng)對(duì)快速增長(zhǎng)的人口造成的糧食和空間壓力，埃及自20世紀(jì)90年代以來(lái)實(shí)施了三個(gè)雄心勃勃的灌溉發(fā)展計(jì)劃：西三角洲灌溉計(jì)劃(the West Delta Irrigation Project)、北西奈農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃(the North Sinai Agriculture Development Project)、托什卡發(fā)展計(jì)劃(Toshka Development Project)，每一項(xiàng)工程都旨在開墾上萬(wàn)公頃的荒地。[注]Ana E. Casc?o, “Changing Power Relations in the Nile River Basin: Unilateralism vs. Cooperation?”, p. 249.這將大大增加尼羅河水的使用量。

埃及增加尼羅河水使用量的部分原因在于，其長(zhǎng)期的水政治主導(dǎo)權(quán)使之認(rèn)為，埃及擺脫了作為一個(gè)下游國(guó)家對(duì)上游水源的依賴，能夠確保對(duì)水資源的持續(xù)獲取。這一想法使埃及人長(zhǎng)期缺乏節(jié)約水資源的意識(shí)和動(dòng)力，而快速增長(zhǎng)的人口和污染等問(wèn)題都在擴(kuò)大稀缺的水資源與增長(zhǎng)的需求之間的鴻溝。2000年，埃及的水資源需求量已經(jīng)達(dá)到了733億立方米，其中農(nóng)業(yè)部門的需求量占到607億立方米，到2025年，農(nóng)業(yè)部門對(duì)水的需求預(yù)計(jì)將達(dá)到694.3億立方米。[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 693.2010年，埃及需要進(jìn)口40%的糧食，小麥進(jìn)口依存度達(dá)到60%。[注]“Egypt’s Food Problem In A Nutshell,” Business Insider, January 31, 2011, http://www.businessinsider.com/egypts-food-problem-in-a-nutshell-2011-1, 登錄時(shí)間：2018年4月21日。為了養(yǎng)活更多的人口并保障一定程度的糧食自給，埃及不但必須確保1959年協(xié)議中規(guī)定的555億立方米用水份額，還需要使用大大超過(guò)這一份額的尼羅河水，事實(shí)上違反了之前的協(xié)議規(guī)定。

在上游國(guó)家看來(lái)，尼羅河水資源分配的現(xiàn)狀明顯是不公平的。埃及堅(jiān)持其對(duì)尼羅河水的既得權(quán)利不容談判和單方面擴(kuò)大用水的事實(shí)，無(wú)異于告訴上游國(guó)家談判是無(wú)效的，改變現(xiàn)狀最好的方法是采取單邊行動(dòng)。這事實(shí)上加深了埃及的水安全困境。一方面埃及需要使用超出既有協(xié)議規(guī)定的水量，另一方面其單方面擴(kuò)大用水又在刺激上游國(guó)家采取自己的水資源開發(fā)行動(dòng)。上游國(guó)家的水資源開發(fā)行動(dòng)沖擊了原有的水資源利用格局，對(duì)埃及長(zhǎng)期視為當(dāng)然并力圖維持的現(xiàn)狀構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

三、 尼羅河流域權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)變與多邊機(jī)制的發(fā)展

埃及曾憑借其權(quán)力在尼羅河水資源分配中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但該地區(qū)其他國(guó)家的崛起和國(guó)際形勢(shì)的變化改變了尼羅河流域的權(quán)力關(guān)系。20世紀(jì)90年代以來(lái)，尼羅河流域其他國(guó)家在政治上趨向穩(wěn)定，蘇丹、埃塞俄比亞等國(guó)曠日持久的沖突得到和平解決。雖然該地區(qū)仍存在一些沖突，但大多數(shù)國(guó)家已經(jīng)走出了動(dòng)蕩和內(nèi)戰(zhàn)的泥潭，實(shí)現(xiàn)了更大程度的政治穩(wěn)定，這為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。比較而言，雖然埃及的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、外國(guó)直接投資仍然超過(guò)尼羅河流域其他任何國(guó)家，但其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出現(xiàn)了長(zhǎng)足進(jìn)步，而且獲得了新的資金來(lái)源，能通過(guò)各種外部資助渠道為其水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資。這一變化顯著改變了尼羅河流域水政治的圖景，上游國(guó)家在尼羅河水政治中的議價(jià)能力有所提高，開始影響尼羅河水政治的議程，而埃及的主導(dǎo)權(quán)在弱化。這突出體現(xiàn)在尼羅河流域多邊合作機(jī)制的發(fā)展演變上。

從20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著上游國(guó)家權(quán)力的上升，尼羅河流域多邊合作機(jī)制的發(fā)展逐步加快。1999年正式成立的“尼羅河流域倡議”成為第一個(gè)包括尼羅河流域全部十個(gè)國(guó)家的國(guó)際多邊合作機(jī)制。作為一個(gè)過(guò)渡性安排，它的最終目標(biāo)是建立一個(gè)覆蓋整個(gè)尼羅河流域的永久法律和制度框架。在此基礎(chǔ)上，包括埃及在內(nèi)的成員國(guó)就一項(xiàng)“共同愿景”達(dá)成一致，尋求“通過(guò)平等地使用和從共同的尼羅河流域水資源中獲益以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 692.。

埃及愿意參與多邊合作機(jī)制顯示出其在尼羅河水資源政策上的重大變化，這一轉(zhuǎn)變受到多個(gè)因素的深刻影響。第一，埃及意識(shí)到需要與上游國(guó)家合作來(lái)解決其水安全問(wèn)題，20世紀(jì)80年代埃塞俄比亞高原的大旱讓埃及遭遇了一次水資源危機(jī)，使之意識(shí)到并沒(méi)有擺脫對(duì)上游水源的依賴。第二，隨著上游國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，它們開始提出自己的水資源開發(fā)計(jì)劃，埃及已經(jīng)不能繼續(xù)無(wú)視這些國(guó)家對(duì)尼羅河水資源的要求。第三，國(guó)際組織的壓力促使埃及參與多邊合作。世界銀行對(duì)尼羅河流域合作機(jī)制展現(xiàn)出了特別的熱情，牽頭推動(dòng)多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家為尼羅河流域倡議捐獻(xiàn)了大量資金，并向埃及施加壓力，這迫使經(jīng)濟(jì)狀況不佳、需要國(guó)際資金支持的埃及在尼羅河水問(wèn)題上不得不表現(xiàn)出合作意愿。[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 693.

雖然尼羅河流域國(guó)家均表現(xiàn)出了合作意愿，但“尼羅河流域倡議”在推動(dòng)流域水資源管理一體化方面的進(jìn)展十分有限。流域國(guó)家原本計(jì)劃經(jīng)談判達(dá)成尼羅河流域合作框架協(xié)議(the Nile Basin Cooperative Framework Agreement)，以取代1929年和1959年的尼羅河水協(xié)議，作為規(guī)范整個(gè)流域的水資源管理和利用的法律框架。然而，由于埃及、蘇丹與上游國(guó)家對(duì)于前兩者既有權(quán)利地位的巨大分歧，一直未能就協(xié)議達(dá)成一致。埃及和蘇丹堅(jiān)持它們對(duì)尼羅河水的既有權(quán)利不容損害，而上游國(guó)家則認(rèn)同“平等利用”原則，主張所有流域國(guó)家都有使用尼羅河水的平等權(quán)利。埃及和蘇丹與上游國(guó)家的主要分歧體現(xiàn)在協(xié)議的第十四條，該條中包含如下內(nèi)容：“尼羅河流域國(guó)家因此同意，在合作的精神下，(a)共同致力于確保所有國(guó)家獲得和維持水安全，并且(b)不明顯影響任何其他尼羅河流域國(guó)家的水安全?！盵注]Ibid., p. 696.這是上游國(guó)家贊同的條文。而埃及和蘇丹則主張將(b)款改為：“不對(duì)任何其他尼羅河流域國(guó)家的水安全、現(xiàn)有的使用和權(quán)利造成不利影響?！盵注]Ibid.上游國(guó)家極力反對(duì)這一更改。

上游國(guó)家決定不顧兩個(gè)下游國(guó)家的反對(duì)推進(jìn)合作框架協(xié)議。埃塞俄比亞、烏干達(dá)、坦桑尼亞、盧旺達(dá)和肯尼亞五國(guó)于2010年簽署了它們所認(rèn)同的協(xié)議版本。埃及外交部長(zhǎng)阿布·蓋特(Abu al-Ghait)立即對(duì)此做出回應(yīng)：“任何尼羅河流域上游國(guó)家簽署的單方面協(xié)議對(duì)下游國(guó)家都沒(méi)有效力，而且缺乏合法性?！盵注]Fred H. Lawson, “Egypt, Ethiopia, and the Nile River: The Continuing Dispute,” Mediterranean Quarterly，Vol. 27, No. 1, 2016, p. 103.隨后，布隆迪也簽署了這份協(xié)議。這是第一次幾乎所有的上游國(guó)家在尼羅河水資源問(wèn)題上聯(lián)合起來(lái)對(duì)抗下游國(guó)家。

上游國(guó)家通過(guò)簽署合作協(xié)議向下游的埃及和蘇丹傳達(dá)出明確信息：下游國(guó)家的既得權(quán)利不再是不可碰觸的紅線，上游國(guó)家將按照“平等利用”原則開發(fā)境內(nèi)的尼羅河水資源。這反映出上游國(guó)家作為一個(gè)整體與埃及的權(quán)力關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。雖然仍然沒(méi)有任何一個(gè)上游國(guó)家的實(shí)力可以與埃及相提并論，但上游國(guó)家之間的聯(lián)系和團(tuán)結(jié)程度有所加強(qiáng)，它們作為一個(gè)整體的權(quán)力明顯上升，與埃及之間的權(quán)力關(guān)系正在發(fā)生有利于前者的重大變化。

四、 新的水資源開發(fā)計(jì)劃與水政治博弈

21世紀(jì)初，隨著尼羅河流域上游國(guó)家權(quán)力的增長(zhǎng)，它們紛紛開始實(shí)施自己的水資源開發(fā)計(jì)劃，其中表現(xiàn)最突出的是埃塞俄比亞。埃塞俄比亞過(guò)去一直被認(rèn)為是尼羅河流域“沉默的大國(guó)”，雖然它是尼羅河的發(fā)源地之一，但在尼羅河水政治中長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位。然而，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，埃塞俄比亞的權(quán)力出現(xiàn)了顯著增長(zhǎng)，發(fā)展成為該地區(qū)的新興大國(guó)，對(duì)尼羅河水政治帶來(lái)前所未有的重大變化。埃塞俄比亞的水資源開發(fā)計(jì)劃正在改變?cè)摰貐^(qū)的水政治格局，也引發(fā)了其與埃及之間的爭(zhēng)端。此外，蘇丹也加大了對(duì)尼羅河水資源的開發(fā)力度，對(duì)于埃及來(lái)說(shuō)也成為尼羅河水資源的潛在競(jìng)爭(zhēng)者。

(一) 埃塞俄比亞權(quán)力的上升及其水資源開發(fā)計(jì)劃

雖然埃塞俄比亞境內(nèi)的青尼羅河貢獻(xiàn)了尼羅河三分之二的水量，但埃塞俄比亞在20世紀(jì)90年代之前幾乎沒(méi)有開發(fā)過(guò)尼羅河的水資源。這主要是因?yàn)榘Ｈ肀葋喸谡魏徒?jīng)濟(jì)上有著結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)，長(zhǎng)期缺乏強(qiáng)有力的國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行水資源開發(fā)，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，位列世界上最貧窮國(guó)家行列，缺乏資金建設(shè)大規(guī)模水利工程。

1991年，埃塞俄比亞人民革命民主陣線(EPRDF)推翻門格斯圖(Mengistu Haile Mariam)政權(quán)上臺(tái)，該黨主席梅萊斯·澤納維(Meles Zenawi)出任新政府領(lǐng)導(dǎo)人，此后連續(xù)擔(dān)任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人超過(guò)20年。埃塞俄比亞國(guó)內(nèi)政治基本穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)狀況逐步改善，并在2000年之后呈現(xiàn)高速發(fā)展態(tài)勢(shì)。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織測(cè)算，從2000年到2016年，埃塞俄比亞是1,000萬(wàn)以上人口國(guó)家中人均國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)第三快的國(guó)家。[注]“The Story of Ethiopia’s Incredible Economic Rise,” Quartz Africa, October 26, 2017, https://qz.com/1109739/ethiopia-is-one-of-the-fastest-growing-economies-in-the-world/, 登錄時(shí)間：2018年4月30日。

農(nóng)業(yè)在埃塞俄比亞經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，吸納了85%的全國(guó)勞動(dòng)力，并貢獻(xiàn)了其國(guó)民生產(chǎn)總值的40%和出口總收入的90%。[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 694.其傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要依靠埃塞俄比亞高原的降雨，降雨量減少往往導(dǎo)致農(nóng)作物歉收。20世紀(jì)80年代中期，埃塞俄比亞高原降水量稀少，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量銳減，約100萬(wàn)埃塞俄比亞人因干旱和饑荒死亡。[注]Andrew Carlson, “Who Owns the Nile? Egypt, Sudan, and Ethiopia’s History-Changing Dam,” Origins, Vol. 6, No. 6, March 2013, http://origins.osu.edu/article/who-owns-nile-egypt-sudan-and-ethiopia-s-history-changing-dam，登錄時(shí)間：2018年3月17日。這場(chǎng)災(zāi)難也是門格斯圖政權(quán)垮臺(tái)的原因之一。埃塞俄比亞新政府領(lǐng)導(dǎo)人從中吸取了深刻的教訓(xùn)，保障糧食安全成為他們不惜一切代價(jià)也要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 695.。開發(fā)尼羅河水資源以發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必由之路。

為了實(shí)現(xiàn)糧食安全和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，埃塞俄比亞決定著手制定本國(guó)的尼羅河流域水資源開發(fā)計(jì)劃。1997年，就在埃及重啟托施卡運(yùn)河工程的同一年，埃塞俄比亞宣布將在青尼羅河流域建造一系列堤壩和運(yùn)河，這一工程被命名為“千禧年計(jì)劃”(the Millennium Project)。此后，埃塞俄比亞在青尼羅河和阿特巴拉河上建造了數(shù)座小型堤壩，還建造了用于發(fā)電的泰卡扎大壩(Tekezze Dam)。除了利用本國(guó)的財(cái)政資源之外，埃塞俄比亞還獲得了世界銀行等國(guó)際投資者對(duì)其水資源開發(fā)計(jì)劃的資助，并且在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面與包括中國(guó)公司在內(nèi)的外國(guó)公司開展合作。

埃塞俄比亞權(quán)力的上升是20世紀(jì)末以來(lái)尼羅河流域水政治發(fā)生的最重大變化。經(jīng)濟(jì)力量的增長(zhǎng)為埃塞俄比亞實(shí)施水資源開發(fā)計(jì)劃創(chuàng)造了條件，對(duì)尼羅河上游水資源的開發(fā)利用也增加了其在尼羅河水政治中的話語(yǔ)權(quán)。

(二) “復(fù)興大壩”工程與尼羅河流域三國(guó)的博弈

在埃塞俄比亞權(quán)力上升的同時(shí)，埃及的權(quán)力在下降。特別是在2011年“阿拉伯之春”運(yùn)動(dòng)爆發(fā)后，埃及國(guó)內(nèi)政局動(dòng)蕩，在地區(qū)事務(wù)中的影響力也明顯下降。就在埃及前總統(tǒng)穆巴拉克(Muhammed Hosni Mubarak)下臺(tái)后2個(gè)月，埃塞俄比亞總理梅萊斯·澤納維宣布實(shí)施“千禧年計(jì)劃”的第一階段工程，包括這項(xiàng)計(jì)劃的核心項(xiàng)目——被命名為“復(fù)興大壩”的大型水利工程。這座大壩建成后預(yù)計(jì)蓄水740億立方米，裝機(jī)容量將達(dá)到6,450兆瓦[注]“Grand Ethiopian Renaissance Dam，”Wikipedia， https://en.wikipedia.org/wiki/Grand_Ethiopian_Renaissance_Dam，登錄時(shí)間：2019年2月14日。，兩項(xiàng)數(shù)據(jù)都超過(guò)埃及的阿斯旺大壩。權(quán)力關(guān)系和現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化導(dǎo)致埃及不得不與埃塞俄比亞就尼羅河水資源問(wèn)題展開協(xié)商。在澤納維發(fā)布聲明后不久，埃及總理伊薩姆·沙拉夫(Essam Sharaf)會(huì)見了埃塞俄比亞駐埃及大使，表示愿意重新考慮關(guān)于尼羅河水資源利用的總體立場(chǎng)[注]Fred H. Lawson, “Egypt, Ethiopia, and the Nile River: The Continuing Dispute,” p. 104.。

從穆巴拉克下臺(tái)到阿卜杜勒·法塔赫·塞西(Abdel Fattah al-Sisi)就任總統(tǒng)，埃及的注意力被國(guó)內(nèi)政治所牽扯，在尼羅河水資源問(wèn)題上無(wú)法采取有力和連貫的政策。埃及的基本立場(chǎng)是承認(rèn)埃塞俄比亞開發(fā)其境內(nèi)水資源的權(quán)利，只要其開發(fā)計(jì)劃不會(huì)減少流往埃及的尼羅河水量。2011年9月17日，兩國(guó)總理達(dá)成協(xié)議，組建一個(gè)包括埃及、埃塞俄比亞和蘇丹三方水利專家在內(nèi)的委員會(huì)來(lái)評(píng)估復(fù)興大壩的影響。[注]“Egypt, Ethiopia to Review Impact of Mega Dam,” Reuters, September 17, 2011, http://www.trust.org/item/20110917142000-tqnhe, 登錄時(shí)間：2018年4月30日。

此后三方圍繞復(fù)興大壩展開的談判進(jìn)展緩慢。與此同時(shí)，暗中的較量從未停止。維基揭秘2012年7月泄露的機(jī)密文件顯示，埃及請(qǐng)求蘇丹允許其在蘇丹靠近埃塞俄比亞的地區(qū)修建一座空軍基地，以便在萬(wàn)一關(guān)于尼羅河水資源問(wèn)題談判失敗的情況下對(duì)埃塞俄比亞的大壩進(jìn)行空中打擊[注]“Wikileaks Reports Say Egypt Was Planning to Bomb the Ethiopian Grand Renaissance Dam，”Tigrai Online, September 4, 2012, http://www.tigraionline.com/articles/article120911.html，登錄時(shí)間：2019年2月14日。。雖然埃及和蘇丹政府否認(rèn)這一報(bào)道的真實(shí)性，但這一消息仍為地區(qū)局勢(shì)蒙上了陰影。

除了施加軍事壓力，埃及還發(fā)動(dòng)外交攻勢(shì)，要求埃塞俄比亞“暫時(shí)”停止復(fù)興大壩的施工，“直到達(dá)成一項(xiàng)雙邊解決方案”；同時(shí)埃及試圖說(shuō)服埃塞俄比亞的國(guó)際合作伙伴向其施壓，以阻滯其大壩建設(shè)工程。然而，埃塞俄比亞拒絕就延遲復(fù)興大壩的施工進(jìn)行討論。為了抵抗外部壓力，宣布將用自有資金負(fù)擔(dān)這一工程的全部開支，而不再尋求國(guó)際貸款。這無(wú)疑將使埃塞俄比亞背負(fù)沉重的債務(wù)壓力，但也昭示了其修建復(fù)興大壩的決心，使埃及的外交攻勢(shì)無(wú)果而終。

經(jīng)過(guò)反復(fù)談判，埃及、埃塞俄比亞和蘇丹三國(guó)水利部長(zhǎng)于2015年3月簽訂了一份諒解備忘錄，其內(nèi)容包括雇傭一家國(guó)際咨詢公司來(lái)測(cè)算復(fù)興大壩的水庫(kù)庫(kù)容大小，并制定一項(xiàng)計(jì)劃以保障埃及得到的尼羅河水量不會(huì)減少。隨后的3月23日，三國(guó)總統(tǒng)簽署了包括以上條款的原則宣言。然而，三方在關(guān)于如何實(shí)施技術(shù)評(píng)估的磋商中仍然分歧很大，導(dǎo)致談判進(jìn)展緩慢，與此同時(shí)，復(fù)興大壩的施工在馬不停蹄地進(jìn)行。埃塞俄比亞堅(jiān)持，相關(guān)磋商和研究不應(yīng)該影響復(fù)興大壩的施工。一名了解談判的埃及外交官說(shuō)：“埃塞俄比亞看起來(lái)對(duì)舉行一次又一次會(huì)議而又達(dá)不成結(jié)果感到滿意。他們?cè)诶速M(fèi)時(shí)間，這對(duì)埃及不利，因?yàn)檫@有助于埃塞俄比亞造成新的事實(shí)?！盵注]Doaa El-Bey, “More Meetings, No Outcome,” Al-Ahram Weekly, July 9-22, 2015, http://weekly.ahram.org.eg/News/12776.aspx, 登錄時(shí)間：2018年5月5日。

埃塞俄比亞堅(jiān)持進(jìn)行復(fù)興大壩的施工向下游國(guó)家傳達(dá)出的信息是：無(wú)論下游國(guó)家是否與埃塞俄比亞達(dá)成協(xié)議，埃塞俄比亞都將完成復(fù)興大壩的建設(shè)。而埃及在談判中的底線是其對(duì)尼羅河水的既有權(quán)利不容損害。2017年11月，塞西在公開講話中稱：“沒(méi)有人可以碰觸埃及的水。”[注]“No One Can Touch Egypt’s Share of Nile Waters: Sisi,”Egypt Independent, November 18, 2017, https://ww.egyptindependent.com/no-one-can-touch-egypts-share-of-nile-waters-sisi/, 登錄時(shí)間：2019年2月14日。復(fù)興大壩的設(shè)計(jì)目的是發(fā)電，從理論上說(shuō)并不會(huì)減少流向下游國(guó)家的水量。但大壩建成后需要蓄水，下游國(guó)家會(huì)受到多大程度的影響取決于蓄水的速度，蓄水速度越快，下游受到的影響越大。根據(jù)三方之前達(dá)成的框架協(xié)議，三國(guó)談判團(tuán)隊(duì)正就如何在不減少流向下游水量的情況下完成蓄水進(jìn)行磋商。

無(wú)論談判能否達(dá)成結(jié)果，埃塞俄比亞在不顧埃及反對(duì)的情況下堅(jiān)持復(fù)興大壩的建設(shè)，這一事實(shí)本身已經(jīng)改寫了尼羅河流域的水政治。在尼羅河上，過(guò)去在沒(méi)有埃及同意的情況下不可能興建任何水利設(shè)施。如今，埃及的這一歷史性權(quán)力已被埃塞俄比亞打破，后者作為尼羅河流域新崛起的水政治大國(guó)正在改寫該地區(qū)的水資源利用格局。

(三) 蘇丹： 新的水資源競(jìng)爭(zhēng)者

自從與埃及簽訂1959年協(xié)議后，蘇丹長(zhǎng)期以來(lái)在尼羅河水資源分配問(wèn)題上與埃及保持相同立場(chǎng)，兩國(guó)作為同盟共同維護(hù)協(xié)議規(guī)定的水資源分配機(jī)制。然而，隨著兩國(guó)之間權(quán)力關(guān)系的變化，兩國(guó)之間的水政治關(guān)系也發(fā)生了微妙的變化。

1959年協(xié)議簽訂時(shí)，蘇丹沒(méi)有能力建造像埃及的阿斯旺大壩那樣的水利設(shè)施，只能消耗分配給它的水量中的一小部分，因此它也滿足于現(xiàn)狀。直到20世紀(jì)90年代中期，蘇丹仍缺乏實(shí)施長(zhǎng)期的水資源開發(fā)計(jì)劃的能力[注]Ana E. Casc?o, “Changing Power Relations in the Nile River Basin: Unilateralism vs. Cooperation?” p. 257.。南北內(nèi)戰(zhàn)、政治不穩(wěn)定、國(guó)際孤立、水利和農(nóng)業(yè)政策沒(méi)有連續(xù)性等因素都制約了蘇丹的水資源開發(fā)。

然而，過(guò)去20年中情況發(fā)生了重大變化。1999年，蘇丹成為石油出口國(guó)，石油收入和外來(lái)投資的增長(zhǎng)刺激了蘇丹的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2005年，《全面和平協(xié)議》結(jié)束了蘇丹曠日持久的內(nèi)戰(zhàn)，極大地改善了其安全形勢(shì)。與此同時(shí)，蘇丹政府開始將水資源開發(fā)列為優(yōu)先事項(xiàng)，設(shè)立了新的國(guó)家機(jī)構(gòu)——大壩執(zhí)行局(the Dams Implementation Unit)，全面負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)水資源開發(fā)計(jì)劃。此外，蘇丹還能夠獲得外部對(duì)其大型水利工程的資助。在海灣阿拉伯國(guó)家和中國(guó)等國(guó)際伙伴的幫助下，蘇丹先后實(shí)施了兩個(gè)大型水利基建工程。一是2009年竣工的麥洛維大壩，其主要設(shè)計(jì)用途是發(fā)電；二是羅塞雷斯大壩加高項(xiàng)目，該項(xiàng)目旨在增加大壩的蓄水量以提供更多的灌溉用水。

蘇丹的水資源開發(fā)計(jì)劃在一定程度上改變了尼羅河水資源利用格局。蘇丹正在開發(fā)利用更多的尼羅河水，而埃及從不允許從上游流下的水量減少。對(duì)埃及來(lái)說(shuō)，蘇丹正從一個(gè)忠實(shí)的盟友轉(zhuǎn)變?yōu)闈撛诘母?jìng)爭(zhēng)者。此外，在關(guān)于復(fù)興大壩問(wèn)題的談判中，蘇丹表現(xiàn)出向埃塞俄比亞立場(chǎng)靠攏的傾向。就在2017年11月塞西發(fā)表講話稱埃及的尼羅河水份額不容任何人損害后不久，蘇丹時(shí)任外長(zhǎng)易卜拉欣·甘杜爾(Ibrahim Ghandour)在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，埃塞俄比亞復(fù)興大壩將使蘇丹能使用其全部的尼羅河水份額，1959年協(xié)議分配給蘇丹的水中一部分流到了埃及。甘杜爾還說(shuō)，埃及之所以擔(dān)心復(fù)興大壩，是因?yàn)樗鼘⑹テ湔加玫脑瓕儆谔K丹的那部分水量[注]《蘇丹：埃塞俄比亞大壩把我們的尼羅河水份額還給我們》(阿拉伯文)，半島網(wǎng)，2017年11月21日，http://www.aljazeera.net/news/arabic/2017/11/21/%D8%A7%D9%84%D8%B3%D9%88%D8%AF%D8%A7%D9%86-%D8%A7%D9%84%D8%B3%D8%AF-%D8%A7%D9%84%D8%A5%D8%AB%D9%8A%D9%88%D8%A8%D9%8A-%D8%A3%D8%B9%D8%A7%D8%AF-%D9%84%D9%86%D8%A7-%D8%AD%D8%B5%D8%AA%D9%86%D8%A7-%D9%85%D9%86-%D8%A7%D9%84%D9%86%D9%8A%D9%84，登錄時(shí)間：2018年5月5日。。埃及外長(zhǎng)隨后否認(rèn)埃及占用了蘇丹的尼羅河水份額。2018年初，埃塞俄比亞媒體報(bào)道稱，埃及向埃塞俄比亞提議舉行關(guān)于復(fù)興大壩的雙邊會(huì)談，將蘇丹排除在外。[注]“Egypt Wants ‘Sudan Out’ of Contentious Dam Talks,”Aljazeera, January 2, 2018, https://www.aljazeera.com/news/2018/01/egypt-sudan-contentious-dam-talks-180102123313038.html, 登錄時(shí)間：2019年2月15日。

尼羅河水資源問(wèn)題上的分歧和其它原因共同導(dǎo)致了蘇丹與埃及之間關(guān)系緊張。2018年1月4日，蘇丹在沒(méi)有說(shuō)明原因的情況下宣布召回駐埃及大使。[注]“Sudan Recalls Its Ambassador from Egypt Amid Tensions,”Reuters, January 5, 2018, https://www.reuters.com/article/us-sudan-egypt/sudan-recalls-its-ambassador-to-egypt-for-talks-foreign-ministry-idUSKBN1ET29P, 登錄時(shí)間：2019年 2月15日。雖然埃及和蘇丹隨后改善了關(guān)系，但雙方在水資源問(wèn)題上的分歧并沒(méi)有消除。隨著蘇丹權(quán)力的上升，其對(duì)尼羅河水資源利用現(xiàn)狀表現(xiàn)出更多的不滿。未來(lái)埃及和蘇丹之間在此問(wèn)題上可能會(huì)出現(xiàn)更多的分歧。

五、 結(jié) 語(yǔ)

作為最早開發(fā)尼羅河水資源的國(guó)家和尼羅河流域最有權(quán)力的國(guó)家，埃及長(zhǎng)期以來(lái)在尼羅河水政治中占據(jù)著主導(dǎo)地位，運(yùn)用自身優(yōu)勢(shì)權(quán)力維持對(duì)其有利的水資源分配機(jī)制。然而，從20世紀(jì)90年代開始，尼羅河流域的權(quán)力關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，埃及之外的其他國(guó)家權(quán)力上升，這導(dǎo)致尼羅河水政治出現(xiàn)了一系列變化。

埃及在尼羅河水政治中的主導(dǎo)權(quán)在弱化，既有的水資源利用格局正受到越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，該地區(qū)各國(guó)對(duì)水資源的需求正不斷上升，尼羅河流域國(guó)家比過(guò)去更加需要合作來(lái)應(yīng)對(duì)水資源匱乏的挑戰(zhàn)?！澳崃_河流域倡議”的建立及合作框架協(xié)議的談判即是該地區(qū)國(guó)家合作應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的努力。然而，權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)變使尼羅河流域國(guó)家之間的關(guān)系面臨更大的不確定性。在尼羅河流域的不同次流域地區(qū)，流域國(guó)家之間的關(guān)系呈現(xiàn)出差異：維多利亞湖流域國(guó)家——烏干達(dá)、肯尼亞和坦桑尼亞等國(guó)在水資源問(wèn)題上的合作更加緊密，建立了一系列多邊合作機(jī)制，朝著流域一體化的方向邁進(jìn)；而埃及、蘇丹與埃塞俄比亞之間的合作較少，沖突的可能性則更高。由于埃塞俄比亞被排除在1959年協(xié)議之外，埃及、蘇丹與埃塞俄比亞之間沒(méi)有任何關(guān)于尼羅河流域水資源利用和管理的法律安排。埃及將埃塞俄比亞看成對(duì)其歷史權(quán)利的挑戰(zhàn)者，擔(dān)憂埃塞俄比亞的復(fù)興大壩會(huì)減少埃及能獲取的尼羅河水量。而埃塞俄比亞則認(rèn)為流域內(nèi)各國(guó)有平等使用尼羅河水資源的權(quán)利，正全力推行本國(guó)的尼羅河水資源開發(fā)計(jì)劃，以充分利用境內(nèi)的水資源。

埃塞俄比亞與埃及的根本分歧體現(xiàn)出對(duì)水資源的不同認(rèn)識(shí)。埃及仍然將水視為國(guó)家安全，認(rèn)為流入埃及的水量減少將威脅到國(guó)民的生計(jì)。這一理解視角使埃及與埃塞俄比亞之間很難達(dá)成妥協(xié)，因?yàn)樵诎＜翱磥?lái)，流入埃及的水量出現(xiàn)任何減少都是不可接受的。然而，在關(guān)于復(fù)興大壩問(wèn)題的談判中，埃塞俄比亞則提出了一種“利益交換”的觀點(diǎn)。埃塞俄比亞主張，復(fù)興大壩不會(huì)對(duì)下游國(guó)家產(chǎn)生負(fù)面影響，相反，復(fù)興大壩建成后將惠及所有人。其論據(jù)是，在青尼羅河谷中蓄水將減少蒸發(fā)量，從而增加下游的水量，復(fù)興大壩還能為整個(gè)地區(qū)提供電力，并有利于控制洪水，減少下游的淤泥堆積，延長(zhǎng)下游大壩的使用壽命。如果下游國(guó)家能夠看到上游水利設(shè)施帶來(lái)的利益，并且允許上游國(guó)家使用一定的水量作為交換，那么達(dá)成協(xié)議的可能性就會(huì)大大提升。

目前看來(lái)，蘇丹已經(jīng)意識(shí)到埃塞俄比亞復(fù)興大壩可能為其帶來(lái)的利益。蘇丹長(zhǎng)期受缺電問(wèn)題的困擾，而復(fù)興大壩的設(shè)計(jì)發(fā)電量遠(yuǎn)超埃塞俄比亞國(guó)內(nèi)的用電量，多余的電力可以出售給蘇丹，彌補(bǔ)蘇丹的電力缺口。如果相關(guān)國(guó)家能轉(zhuǎn)換思路，超越以往的水資源分配單一視角，將為解決在此問(wèn)題上的分歧提供更大可能性。

作為世界上人口增長(zhǎng)最快的地區(qū)之一，尼羅河流域國(guó)家對(duì)水資源的需求還將進(jìn)一步增長(zhǎng)。氣候變化和污染等問(wèn)題也對(duì)該地區(qū)的水安全提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。該地區(qū)國(guó)家必須看到，要實(shí)現(xiàn)尼羅河流域的和平穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展，必須為整個(gè)流域的水資源開發(fā)利用建立一個(gè)法律和制度框架。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，該地區(qū)國(guó)家需要拋棄國(guó)家間水資源分配的既有思維，而將尼羅河流域的可持續(xù)發(fā)展和水資源的可持續(xù)利用提升到更重要的位置上來(lái)，從維護(hù)尼羅河流域的可持續(xù)發(fā)展這一各國(guó)的共同利益出發(fā)重新思考尼羅河水資源問(wèn)題。