王曉霞

為應(yīng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力，2019年積極的財(cái)政政策將成為重要發(fā)力點(diǎn)。更加寬松的財(cái)政政策中，加大減稅降費(fèi)和財(cái)政支出力度是兩大重頭戲，為此，將適度提高財(cái)政赤字率，并大幅增加地方政府專項(xiàng)債券。

春節(jié)剛過(guò)，2019年2月15日和18日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理韓正先后到財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局調(diào)研并召開(kāi)座談會(huì)，重點(diǎn)關(guān)注了實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)、推進(jìn)企業(yè)社保降費(fèi)、加強(qiáng)財(cái)政收支管理等問(wèn)題，向外界釋放的“寬財(cái)政”信號(hào)非同尋常。

在此前，面對(duì)中美貿(mào)易摩擦等外部不確定因素，各界共識(shí)是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力將在2019年明顯加大。為此，2018年12月底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)2019年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)指出，要強(qiáng)化宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)，積極的財(cái)政政策要“加力提效”。

“‘加力指的是加大減稅降費(fèi)力度和加大支出力度。”財(cái)政部部長(zhǎng)助理許宏才在2019年1月15日國(guó)新辦舉辦的新聞發(fā)布會(huì)上表示，加大減稅降費(fèi)力度，一方面要實(shí)施更大規(guī)模的減稅，堅(jiān)持普惠性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅相結(jié)合，重點(diǎn)減輕制造業(yè)和小微企業(yè)負(fù)擔(dān)，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面要推進(jìn)更為明顯的降費(fèi)，清理規(guī)范地方收費(fèi)項(xiàng)目，加大對(duì)亂收費(fèi)查處和整治力度。加大財(cái)政支出力度則是指要根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和各方面支出需求，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模；同時(shí)，較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，支持重大在建項(xiàng)目建設(shè)和補(bǔ)短板。

與這一權(quán)威闡述相呼應(yīng)，國(guó)家發(fā)改委等中央機(jī)構(gòu)及各地方政府隨后密集披露相關(guān)信息，審批通過(guò)計(jì)劃開(kāi)工一系列萬(wàn)億規(guī)模級(jí)別的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目。據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)初步測(cè)算，2019年新增固定資產(chǎn)投資有望達(dá)到3.8萬(wàn)億元，從而將整體固定資產(chǎn)投資規(guī)模擴(kuò)充至67萬(wàn)億元左右，與2018年相比，有望實(shí)現(xiàn)6%左右的增長(zhǎng)。這一切有賴于更加寬松、積極的財(cái)政政策。

“2019年積極的財(cái)政政策更加突出‘加力二字?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政與國(guó)家治理研究中心主任趙福昌向《財(cái)經(jīng)》記者表示，2019年初面臨的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與2018年初有很大不同：受益于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等因素，2017年中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體表現(xiàn)不錯(cuò)，2018年積極的財(cái)政政策注重“聚力增效”，首要任務(wù)是防風(fēng)險(xiǎn)；2019年初，面對(duì)中美貿(mào)易摩擦的不確定性加大、國(guó)際和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)都面臨較大下行壓力，以及防風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中部門政策效應(yīng)疊加對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的沖擊，宏觀調(diào)控的重點(diǎn)已開(kāi)始向穩(wěn)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。但他強(qiáng)調(diào)，2019年穩(wěn)增長(zhǎng)不會(huì)搞強(qiáng)刺激，穩(wěn)增長(zhǎng)的同時(shí)仍會(huì)著力防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆今年1月10日接受媒體采訪時(shí)指出，2019年積極的財(cái)政政策加力提效，絕不是要搞“大水漫灌”式的強(qiáng)刺激，而是要實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)，主動(dòng)預(yù)調(diào)微調(diào)，穩(wěn)定總需求，熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)；絕不是要突破債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線，而是要平衡好穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，在強(qiáng)化政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)上，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模；絕不是要搞政府大包大攬，而是要更多采取改革辦法，更多運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化手段，在“鞏固、增強(qiáng)、提升、暢通”八個(gè)字上下功夫，著力促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

多位專家表示，總體看，2019年更大規(guī)模的減稅和更為明顯的降費(fèi)意味著財(cái)政減收，加大財(cái)政支出力度則意味著增支，減收+增支，無(wú)論中央政府還是地方政府2019年財(cái)政收支平衡壓力都將更為突出。

北京市財(cái)政局局長(zhǎng)吳素芳在2019年1月14日北京兩會(huì)上做2019年預(yù)算草案報(bào)告時(shí)指出，受減稅降費(fèi)和持續(xù)的房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，2019年北京市財(cái)政收入增長(zhǎng)將明顯放緩，而落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、加快疏解非首都功能以及籌備冬奧會(huì)等各方面工作資金需求多，加之2018年超收收入較以往年度大幅減少，導(dǎo)致2019年可動(dòng)用的上年結(jié)轉(zhuǎn)收入、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等可用財(cái)力大幅下降，2019年為近年來(lái)北京市財(cái)力最緊張的一年。

減稅降費(fèi)力度空前

2019年更大規(guī)模的減稅降費(fèi)具體有多大規(guī)模，猜測(cè)頗多，相關(guān)數(shù)據(jù)將在今年3月5日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)做政府工作報(bào)告時(shí)對(duì)外公布。

據(jù)財(cái)政部預(yù)計(jì)，2018年的減稅降費(fèi)政策全年為市場(chǎng)主體減負(fù)約1.3萬(wàn)億元，以此推斷，2019年的減稅降費(fèi)規(guī)模將更大。

劉昆表示，2019年“減稅降費(fèi)”方案將突出普惠、簡(jiǎn)明易行并盡早實(shí)施，重點(diǎn)內(nèi)容包括：繼續(xù)深化增值稅改革，推進(jìn)實(shí)質(zhì)性減稅；全面實(shí)施修改后的個(gè)人所得稅法及其實(shí)施條例，落實(shí)好6項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除政策，減輕居民稅負(fù)；配合相關(guān)部門，積極研究制定降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案，進(jìn)一步減輕企業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；以及今年1月9日中央已出臺(tái)的小微企業(yè)普惠性稅收減免政策。

其中，下調(diào)增值稅稅率和企業(yè)社保繳費(fèi)率，備受關(guān)注。有觀點(diǎn)認(rèn)為，不大幅下調(diào)相關(guān)稅率和繳費(fèi)率，企業(yè)生存壓力大，很容易導(dǎo)致虧損或裁員。也有人士擔(dān)憂，這將進(jìn)一步加大財(cái)政稅收的壓力，也會(huì)減弱社保的籌資能力，并不利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)?！敦?cái)經(jīng)》接觸的相關(guān)機(jī)構(gòu)和專家們傾向于認(rèn)為，保增長(zhǎng)是更重要的任務(wù)，為此應(yīng)采取各種手段。

啟動(dòng)于2017年的深化增值稅改革，有專家認(rèn)為是中國(guó)將減稅和稅制改革相結(jié)合的典范。但企業(yè)界也有人士認(rèn)為政府減稅帶來(lái)的獲得感不強(qiáng)。

2017年7月起中國(guó)取消了13%檔增值稅稅率，將農(nóng)產(chǎn)品、天然氣等增值稅稅率從13%降至11%，使增值稅還剩17%、11%、6%三檔稅率。

同時(shí)，按照全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，中央和地方將著力構(gòu)建“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系，提高財(cái)政資金的配置效率和使用效益。

財(cái)政增收是增加財(cái)政支出的重要基礎(chǔ)和保障，2011年以來(lái)全國(guó)公共預(yù)算收支增速總體均呈下降趨勢(shì)。2015年-2018年，全國(guó)公共財(cái)政支出增速要高于收入增速，財(cái)政赤字和發(fā)行專項(xiàng)債對(duì)支出增長(zhǎng)起了重要作用（見(jiàn)圖1）。

2018年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入超18.33萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)6.2%，低于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的GDP增速（6.6%），其中的稅收收入為15.64萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)8.3%，分月看一般公共預(yù)算收入和稅收收入的增速總體均呈下降態(tài)勢(shì)；全國(guó)一般公共預(yù)算支出超22.09萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)8.7%。當(dāng)年預(yù)算安排的全國(guó)財(cái)政赤字2.38萬(wàn)億元，地方政府專項(xiàng)債券1.35萬(wàn)億元。

財(cái)政部國(guó)庫(kù)司副巡視員李大偉2019年1月23日在財(cái)政部新聞發(fā)布會(huì)上預(yù)計(jì)，2019年全國(guó)財(cái)政收入增速可能進(jìn)一步放緩。

《財(cái)經(jīng)》記者對(duì)全國(guó)各省份2019年預(yù)算報(bào)告草案的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，除西藏未公布增速目標(biāo)，全國(guó)30個(gè)省份無(wú)一調(diào)高2019年一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)目標(biāo)，內(nèi)蒙古、湖北、遼寧、吉林、四川等5省份2019年一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)目標(biāo)與2018年持平，其余25個(gè)省份下調(diào)了2019年的一般公共預(yù)算收入目標(biāo)。

圖1：2008年-2018年全國(guó)公共財(cái)政收支增速

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計(jì)，北京、上海、廣東、浙江、湖北、內(nèi)蒙古等省份2019年一般公共預(yù)算支出增速目標(biāo)均低于收入增速目標(biāo)。

多位專家認(rèn)為，在此背景下，財(cái)政支出增速難有大幅提升，2019年適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模的資金來(lái)源除財(cái)政收入的增長(zhǎng)，還包括壓減一般性支出、削減低效無(wú)效支出、盤活存量財(cái)政資金，以及提高預(yù)算赤字，增發(fā)地方政府專項(xiàng)債券。增支的重點(diǎn)是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、“三農(nóng)”、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、民生等領(lǐng)域。

比如，山東省2019年預(yù)算報(bào)告顯示，2019年國(guó)家將進(jìn)一步提高居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程，落實(shí)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等系列政策，化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、彌補(bǔ)融資政策調(diào)整后在建項(xiàng)目資金缺口，落實(shí)調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資政策等相關(guān)剛性支出將大幅增長(zhǎng)，各級(jí)財(cái)政預(yù)算平衡難度很大。

為此，山東省規(guī)定，堅(jiān)持厲行節(jié)約，嚴(yán)控“三公” 經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等一般性開(kāi)支，努力降低行政成本，除剛性支出和重點(diǎn)項(xiàng)目外，2019年將省級(jí)業(yè)務(wù)類項(xiàng)目預(yù)算壓減8%，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)較差的項(xiàng)目壓減10%，壓減資金全部用于保障新增硬性支出。

江蘇全省2018年累計(jì)盤活存量資金超過(guò)2100億元。山東省2018年全年消化、盤活各類財(cái)政存量資金1509億元，2019年將繼續(xù)積極盤活存量資金，將難以支出的資金統(tǒng)籌調(diào)整用于其他急需支持的領(lǐng)域。但也有某省份財(cái)政廳預(yù)算部門人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，該省盤活存量的空間幾乎已沒(méi)有了。

2008年國(guó)際金融危機(jī)后，許多地方政府利用地方融資平臺(tái)進(jìn)行融資，大量上馬基建投資項(xiàng)目，一方面推高了地方政府基建投資增速，進(jìn)而拉動(dòng)了固定資產(chǎn)投資增速，另一方面這些不受預(yù)算約束的支出也在財(cái)政預(yù)算之外形成了大量顯性和隱性地方政府性債務(wù)。

一位負(fù)責(zé)政府債務(wù)監(jiān)管工作的人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，自去年中央下發(fā)地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法后，地方政府對(duì)于違法違規(guī)舉借隱性債務(wù)變得較為謹(jǐn)慎，這對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的影響很大。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2018年全國(guó)固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)5.9%，比 2017年下降1.3個(gè)百分點(diǎn)，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資僅增長(zhǎng)3.8%，比2017年下降15.2個(gè)百分點(diǎn)。

國(guó)家發(fā)改委副主任寧吉喆近期表示，2019年全國(guó)投資數(shù)據(jù)有望比2018年強(qiáng)勁一點(diǎn)。

不過(guò)，投資增速較快增長(zhǎng)的可能性不大。海通證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家姜超在近期的研報(bào)中認(rèn)為，“投資沖動(dòng)已成往事”，2019年淡化固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)的特征較突出，12個(gè)省份未公布固定資產(chǎn)投資增速目標(biāo)，除上海、北京、浙江、湖北、黑龍江等連續(xù)多年未提增速目標(biāo)的省份，新晉淡化投資目標(biāo)的省份集中在中西部省份，反映中西部投資高增長(zhǎng)難以為繼。公布了投資增速目標(biāo)的省份中，除天津小幅上調(diào)目標(biāo)，4個(gè)省份目標(biāo)與去年持平，其余十幾個(gè)省份普遍下調(diào)了增速目標(biāo)。

預(yù)算赤字率會(huì)提多高？

面對(duì)財(cái)政減收、財(cái)政支出加大的雙重壓力，多數(shù)機(jī)構(gòu)和專家相信，2019年中國(guó)將提高預(yù)算赤字率，增加地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行量，以彌補(bǔ)財(cái)政政策加大寬松力度形成的資金缺口。但赤字率提高到多少合適，尚有爭(zhēng)議。

受全球金融危機(jī)、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)下行壓力等因素影響，2008年—2018年中國(guó)始終奉行積極的財(cái)政政策，每年的赤字率和赤字規(guī)模有所不同，但從全國(guó)預(yù)算整體來(lái)看，赤字率均未超過(guò)3%這一警戒線（見(jiàn)圖2）。

在2011年-2015年這幾年，當(dāng)財(cái)政收入形勢(shì)較好時(shí)，中央財(cái)政會(huì)適度減少赤字，如2010年和2011年中央財(cái)政分別減少發(fā)行500億元國(guó)債，2012年全國(guó)財(cái)政赤字率低至1.5%。

按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，2019年將適度增加地方政府債券規(guī)模，特別是較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，具體額度將在今年3月經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議后確定。

為盡快發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債券穩(wěn)投資、促消費(fèi)的作用，2019年地方政府債券發(fā)行使用進(jìn)度加快，2018年底全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)1.39萬(wàn)億元的2019年地方債限額，其中新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項(xiàng)債務(wù)限額8100億元，占2018年新增債務(wù)限額的63%左右。

許宏才在前述國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示，上述新增債務(wù)限額已經(jīng)提前下達(dá)各地，經(jīng)過(guò)地方人大審議批準(zhǔn)后新增債券發(fā)行工作即會(huì)啟動(dòng)，時(shí)間上比去年大幅度提前。此外，3月份，全國(guó)人大批準(zhǔn)2019年全年地方政府債務(wù)限額后，財(cái)政部會(huì)將批準(zhǔn)的限額及時(shí)下達(dá)給地方，由地方在預(yù)算年度內(nèi)均衡發(fā)債，并且要求爭(zhēng)取在9月底之前完成，以便使發(fā)行的地方政府債券在當(dāng)年用出去。

中金公司梁紅預(yù)計(jì)，2019年預(yù)算赤字率比2018年2.6%有所提高，但不會(huì)突破3%。在一般預(yù)算赤字之外，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行量將大幅增加，可能從2018年的1.35萬(wàn)億元增加到2萬(wàn)億元以上?！熬C合考慮一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算，廣義預(yù)算赤字率有望比去年提高1個(gè)百分點(diǎn)?！?/p>

需要說(shuō)明的是，中國(guó)發(fā)行的地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券兩種。一般債券的還本付息資金來(lái)源于一般公共財(cái)政預(yù)算，因此要納入赤字；地方政府專項(xiàng)債券的還本付息資金來(lái)源于政府性基金預(yù)算，發(fā)債時(shí)要求做到自求平衡，不納入財(cái)政赤字。

趙福昌也認(rèn)為預(yù)算赤字率突破3%的可能性不大，與地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)要求做到自求平衡因而不會(huì)給財(cái)政帶來(lái)過(guò)多壓力不同，納入赤字的一般債券還本付息資金來(lái)源為一般公共預(yù)算收入，因此確定赤字規(guī)模時(shí)會(huì)更為謹(jǐn)慎。

“另外，從目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，預(yù)算赤字率突破3%也不太可能。”他表示，近期的中美貿(mào)易談判顯示中美貿(mào)易摩擦或?qū)②呌诰徍?，?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力雖然依舊存在，但是今年已提前下達(dá)地方的1.39萬(wàn)億元新增債務(wù)對(duì)基建投資會(huì)有明顯拉動(dòng)作用，目前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)比去年底召開(kāi)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議時(shí)已有所好轉(zhuǎn)。

圖2：2008年-2018年預(yù)算赤字率、赤字、專項(xiàng)債

表：2008年-2018年預(yù)算赤字在中央和地方的分配情況及地方專項(xiàng)債預(yù)算情況

因此在他看來(lái)，綜合各方面情況考量，預(yù)算赤字率不可能突破3%。

不過(guò)，有關(guān)預(yù)算赤字率是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置3%的警戒紅線，財(cái)政專家們一直存在爭(zhēng)議。

中國(guó)人民銀行金融研究所前所長(zhǎng)姚余棟在2018年11月《財(cái)經(jīng)》年會(huì)上表示，中國(guó)面臨的中長(zhǎng)期的抵押品不足的問(wèn)題已影響了貨幣政策傳導(dǎo)。要維持貨幣政策傳導(dǎo)的有效性，維持支持中小微企業(yè)融資，支持金融體系正常的交易量和滿足《巴塞爾Ⅲ》的一系列監(jiān)管要求，就需要提供抵押品，而抵押品的主渠道是國(guó)債，在當(dāng)前中央政府債務(wù)占GDP的比重較低的背景下，中央財(cái)政應(yīng)增發(fā)國(guó)債，以解決抵押品不足的問(wèn)題，因此赤字率應(yīng)設(shè)為4%。

不過(guò)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)高培勇在多個(gè)場(chǎng)合表示，對(duì)于赤字水平應(yīng)當(dāng)高度警惕，出于控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)的必要，中國(guó)當(dāng)下必須把財(cái)政赤字占GDP的比重鎖定在3%以內(nèi)。這或可解釋在過(guò)去十年里，雖然中國(guó)的財(cái)政赤字率多次觸及3%，但始終未被突破。

無(wú)論如何，隨著財(cái)政各項(xiàng)措施落到實(shí)處，2019年中國(guó)的財(cái)政赤字率的確面臨適度上調(diào)的可能性，即使上調(diào)幅度有限，寬財(cái)政、保增長(zhǎng)的政策思路，也將以各種方式充分體現(xiàn)，相關(guān)政策措施有望在3月初召開(kāi)的全國(guó)“兩會(huì)”上陸續(xù)揭曉。