朱 昕 昱

(廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005)

一、問題的引出

肇始于20世紀(jì)80年代的村民自治制度,是我國社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。1982年《憲法》第111條將村民自治制度確立為我國的基本政治制度。1988年,《村民委員會(huì)組織法(試行)》的頒布標(biāo)志著村莊民主自治從自發(fā)形成的非正規(guī)制度向國家治理正規(guī)制度安排的轉(zhuǎn)變[1]。村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織,肩負(fù)著農(nóng)村自我管理、自我教育、自我服務(wù)的多重職能。歷經(jīng)近40年的實(shí)踐檢驗(yàn),村民自治制度對(duì)于活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收、提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)影響深遠(yuǎn)。村民自治始終是黨和政府高度關(guān)心和重視的問題。2002年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》(以下簡稱《通知》),指出“搞好村民委員會(huì)換屆選舉,實(shí)行村民自治,擴(kuò)大農(nóng)村基層民主,是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造”。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路,堅(jiān)持和完善……基層群眾自治制度,……保證人民當(dāng)家做主落實(shí)到國家政治生活和社會(huì)生活之中”“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前全國直接參與基層群眾自治的農(nóng)村人口已達(dá)6億[2]?？梢哉f,村民自治是我國民主最微觀、最生動(dòng)、最直接的實(shí)踐。

人事權(quán)是自治權(quán)的重要內(nèi)容,根據(jù)民主合法性的要求,人事權(quán)應(yīng)當(dāng)通過選舉權(quán)體現(xiàn)出來。村民委員會(huì)選舉是村民行使自我原始自治主權(quán)的一種行為,村民選舉權(quán)則是其法律保障之體現(xiàn)[3]，而是否具有村民委員會(huì)選舉選民資格就成為村民行使選舉權(quán)的基礎(chǔ)與前提。《通知》要求村民選舉委員會(huì)要對(duì)選民資格依法審核和確認(rèn),做到不錯(cuò)登、重登、漏登。然而,在村民委員會(huì)換屆選舉過程中,被不當(dāng)剝奪選民資格以及將不具有選民資格者納入選民名單的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。歸納起來,這些情況主要包括:(1)將本村未滿18周歲的村民、死亡村民、精神病人納入選民名單;(2)拒絕為符合選舉資格的村民登記;(3)拒絕為農(nóng)轉(zhuǎn)非人員進(jìn)行選民登記;(4)拒絕給為農(nóng)嫁非人員進(jìn)行選民登記[4]。所謂村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛是指當(dāng)事人對(duì)村選舉委員會(huì)公布的選民名單有異議而引發(fā)的糾紛,其糾紛主體雙方分別為提出異議的當(dāng)事人和村選舉委員會(huì)[5]?，F(xiàn)階段,我國村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制無論在立法抑或?qū)嵺`層面都存在“剪不斷、理還亂”的混亂局面,諸多問題還有待厘清。如地方《村民委員會(huì)選舉辦法》規(guī)定的村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛的救濟(jì)路徑是否合理?在法制統(tǒng)一與地區(qū)差異間應(yīng)當(dāng)如何取舍?村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛與《民事訴訟法》選民資格案件的關(guān)系如何?村民委員會(huì)選舉資格糾紛解決機(jī)制是否需要引進(jìn)外部救濟(jì)方式，以及由此派生出的內(nèi)部救濟(jì)方式與外部救濟(jì)方式應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)等一系列問題。

村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛救濟(jì)機(jī)制長期以來屬于被我國學(xué)界所遺忘的“學(xué)術(shù)洼地”,專以其為研究對(duì)象的成果數(shù)量極少。其余以村民委員會(huì)選舉為研究對(duì)象的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)僅少量篇幅涉及村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛救濟(jì)。這些研究成果主要可歸納為:一是籠統(tǒng)地建議將《民事訴訟法》選民資格案件訴訟程序適用范圍拓展至村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛;二是從機(jī)構(gòu)完善的角度提出新設(shè)村民自治監(jiān)督委員會(huì);三是從司法權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系的視角論證了村委會(huì)選舉選民資格爭議引入訴訟程序并不會(huì)侵奪村民自治權(quán)。這些研究成果可以說為筆者的研究提供了素材積累,但這些既有成果缺乏對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范的分析以及對(duì)現(xiàn)有村民委員會(huì)選舉選民資格爭議解決機(jī)制實(shí)踐運(yùn)行情況的檢視與關(guān)照。因而,筆者通過法律規(guī)范歸納梳理、裁判案例匯總、實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)借鑒等方式,剖析現(xiàn)存村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制立法和實(shí)踐存在的問題,進(jìn)而以此為基礎(chǔ)闡釋村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制的可行性進(jìn)路。合理、高效、公正的村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制,不但有裨于村民選舉權(quán)的保障,而且還有助于將村民自治真正落到實(shí)處。

二、村委會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制規(guī)范之審視

(一)糾紛解決機(jī)制的規(guī)范梳理

我國村民委員會(huì)選舉的法律淵源可分為3個(gè)層次:《憲法》進(jìn)行制度確認(rèn),《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定基本框架,地方《村民委員會(huì)選舉辦法》細(xì)化具體內(nèi)容。2010年,《村民委員會(huì)組織法》迎來了頒行后的首次修訂。修訂后的《村民委員會(huì)組織法》新增村民委員會(huì)選舉選民資格案件救濟(jì)程序。該法第14條規(guī)定,對(duì)登記參加選舉的村民名單有異議的,應(yīng)當(dāng)自名單公布之日起五日內(nèi)向村民選舉委員會(huì)申訴,村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自收到申訴之日起三日內(nèi)作出處理決定,并公布處理結(jié)果。為與新《村民委員會(huì)組織法》的內(nèi)容相協(xié)調(diào),全國各省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)的人大常委會(huì)先后于2010-2017年修訂了本省的《村民委員會(huì)選舉辦法》[注]我國31個(gè)省(市)、自治區(qū)有關(guān)村民委員會(huì)選舉選民資格案件的救濟(jì)內(nèi)容大多規(guī)定在《村民委員會(huì)選舉辦法》中，比較特殊的如河南省規(guī)定在《河南省實(shí)施〈村民委員會(huì)組織法〉辦法》中，四川省規(guī)定在《四川省村民委員會(huì)選舉條例》中。。筆者對(duì)全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市《村民委員會(huì)選舉辦法》中有關(guān)村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛救濟(jì)的內(nèi)容做了歸納總結(jié),具體內(nèi)容見表1。通過表1可以發(fā)現(xiàn),除湖南省《村民委員會(huì)選舉辦法》未作規(guī)定外,其余30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的《村民委員會(huì)選舉辦法》均規(guī)定了村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛的救濟(jì)途徑?？傮w來看,村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制可劃分為4種救濟(jì)模式:內(nèi)部救濟(jì)的一元模式、內(nèi)部救濟(jì)與外部救濟(jì)相結(jié)合的二元模式、內(nèi)部救濟(jì)的二元模式、內(nèi)部救濟(jì)與外部救濟(jì)相結(jié)合的三元模式。

內(nèi)部救濟(jì)的一元模式在內(nèi)容上基本照搬《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定。內(nèi)部救濟(jì)與外部救濟(jì)相結(jié)合的二元模式引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆指導(dǎo)工作小組這種臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)處理選民資格爭議。內(nèi)部救濟(jì)的二元模式賦予當(dāng)事人以雙重救濟(jì),只不過兩種救濟(jì)方式同屬村民內(nèi)部自治解決的范疇。內(nèi)部救濟(jì)與外部救濟(jì)相結(jié)合的三元模式可視為前述3種救濟(jì)模式的結(jié)合體,其整合了村選舉委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆指導(dǎo)工作小組、村民會(huì)議或村民代表大會(huì)3種救濟(jì)方式。

表1 村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛的救濟(jì)途徑

從數(shù)量分布看,絕大多數(shù)省份采用《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的一元模式,給予當(dāng)事人雙重救濟(jì)的省份有6個(gè),僅重慶賦予當(dāng)事人三重救濟(jì)保障。若以時(shí)間軸為坐標(biāo)縱向來看,全國僅青海省在本省1999年《村民委員會(huì)選舉辦法》中規(guī)定訴訟救濟(jì)方式[注]1999年，青海省《村民委員會(huì)選舉辦法》第14條規(guī)定，對(duì)選舉委員會(huì)處理決定仍有不同意見的，可以在選舉日的5日以前向人民法院起訴。。但該省2014年修訂后的《村民委員會(huì)選舉辦法》取消了訴訟救濟(jì)方式。至此,村民委員會(huì)選舉選民資格案件的司法救濟(jì)通道已徹底關(guān)閉。此外,廣東省高級(jí)人民法院民一庭編寫的《2003年第一期民商事案例參考》認(rèn)為：依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第17條,針對(duì)村民委員會(huì)選舉選民資格爭議,當(dāng)事人可以向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門申訴,由有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查處理。筆者認(rèn)為此種觀點(diǎn)有待商榷，理由在于：(1)第17條規(guī)制的是選舉過程中的違法行為,而村民委員會(huì)選舉選民資格爭議發(fā)生在選舉前階段;(2)即便退一步講,第17條適用于選舉前階段,但村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛并非都源于采用不正當(dāng)選舉手段;(3)從體系解釋的視角觀之,既然第14條已規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)方式,再將第17條適用于解決村民委員會(huì)選舉選民資格爭議從邏輯上也難以自洽。

(二)糾紛解決機(jī)制規(guī)范之述評(píng)

《村民委員會(huì)組織法》第14條之所以僅規(guī)定村選舉委員會(huì)處理這一內(nèi)部救濟(jì)方式,其立法意旨在于尊重村民自治。各地的《村民委員會(huì)選舉辦法》在此之上進(jìn)行了相應(yīng)變通,但并未僭越《立法法》的規(guī)定,亦未與《村民委員會(huì)組織法》相抵觸或相矛盾[6]。一元模式側(cè)重于追求糾紛解決的效率,但其缺點(diǎn)在于對(duì)當(dāng)事人的程序性保障不足。特別是在村民內(nèi)部自治能力欠缺的當(dāng)下,此種解決機(jī)制很難達(dá)致糾紛的徹底解決,由此造成當(dāng)事人選擇作為外部救濟(jì)途徑的申訴、上訪等方式尋求幫助。內(nèi)部救濟(jì)與外部救濟(jì)相結(jié)合的二元模式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆指導(dǎo)工作小組處理作為村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛的最終救濟(jì)方式。換屆指導(dǎo)工作小組成員一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員組成。壓力傳導(dǎo)型的行政體制使得基層政府部門與村民委員會(huì)存在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益交織。因此,作為糾紛裁斷者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆指導(dǎo)工作小組自身的中立性、公正性不免受到質(zhì)疑。另外,村民自治強(qiáng)調(diào)外部行政力量對(duì)村民自治事務(wù)的不干涉,故鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆指導(dǎo)工作小組處理村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛似乎有干預(yù)村民自治之嫌。內(nèi)部救濟(jì)的二元模式較一元模式表面上給予當(dāng)事人多一層的保障,但《村民委員會(huì)組織法》第12條規(guī)定,村民選舉委員會(huì)由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者各村民小組會(huì)議推選產(chǎn)生。依此條,村民選舉委員會(huì)成員能夠代表本村村民行使權(quán)力。如果在此基礎(chǔ)上增設(shè)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定的救濟(jì)方式,則會(huì)出現(xiàn)代表機(jī)構(gòu)不能決定其代表事項(xiàng)的悖論。隨著農(nóng)村人口流動(dòng)性日趨增強(qiáng),村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的召集已變得愈發(fā)困難。若僅就單個(gè)或數(shù)個(gè)當(dāng)事人是否應(yīng)當(dāng)列入或排除村民委員會(huì)選舉的選民名單召開村民會(huì)議、村民代表會(huì)議,在實(shí)踐操作中缺乏可行性。單論救濟(jì)次數(shù)而言,三元模式無疑為當(dāng)事人提供了最為充裕的保障。不過,救濟(jì)程序的增加需要以效率的犧牲為代價(jià),而村民委員會(huì)選舉的時(shí)效性要求在保障當(dāng)事人救濟(jì)利益的前提下盡可能提高糾紛解決效率。除此之外,前文提及的兩種二元模式缺陷同樣反映在三元模式中。

三、現(xiàn)有村委會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制的三重矛盾

(一)地方性立法差異與國家法制統(tǒng)一

我國國土面積遼闊,各地農(nóng)村的發(fā)展水平、風(fēng)俗習(xí)慣各異,并且各省在村民委員會(huì)選舉問題上的認(rèn)識(shí)程度、重視程度以及其他方面的不同[7],導(dǎo)致各地的村民自治立法呈現(xiàn)出地方性差異。《立法法》第63條規(guī)定地方性法規(guī)在不抵觸上位法的前提下,可以進(jìn)行變通?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第40條賦予省級(jí)人大常委會(huì)結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況,制定實(shí)施辦法的權(quán)力。從表1也可看出,各地《村民委員會(huì)選舉辦法》關(guān)于村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛救濟(jì)的路徑迥異。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),地方性差異始終存在,但筆者認(rèn)為權(quán)利救濟(jì)事關(guān)當(dāng)事人的切身利益,其涉地方屬性并不明顯。如果地方性法規(guī)在此問題上各自為政,對(duì)于當(dāng)事人的權(quán)利保障實(shí)屬不利。試設(shè)想當(dāng)事人若未被列入村民委員會(huì)選舉選民名單,在A省其僅有一次救濟(jì)機(jī)會(huì),而到了B省卻能夠獲得兩次救濟(jì)機(jī)會(huì)。同一情形只因地域原因而導(dǎo)致不同結(jié)果,以各地情況不同為解釋理由顯然蒼白無力。作為一個(gè)統(tǒng)一的單一制國家,法制統(tǒng)一是我國依法治國的重要原則和目標(biāo)之一[8]。在村民委員會(huì)選舉選民資格爭議的救濟(jì)上,由法律進(jìn)行同一化規(guī)制而非賦權(quán)地方性法規(guī)更具合理性。

(二)司法需求、司法能動(dòng)與法律規(guī)范

法諺云,有權(quán)利必有救濟(jì)。司法最終救濟(jì)原則作為現(xiàn)代法治理念,已被世界各國廣泛接受認(rèn)可。作為村民自治權(quán)的重要部分,村民委員會(huì)選舉權(quán)同樣應(yīng)以司法裁判為最終救濟(jì)方式。2010年,《村民委員會(huì)組織法》修訂前,讓司法介入村民自治糾紛的呼聲不斷。王禹教授起草的《村民委員會(huì)選舉法》第40條規(guī)定,申訴人不服的,可以在選舉日的五日以前向當(dāng)?shù)氐幕鶎尤嗣穹ㄔ浩鹪V,人民法院應(yīng)當(dāng)在選舉日以前作出判決。人民法院的判決為最后決定[9]。最高人民法院在《村民委員會(huì)組織法修訂草案》座談會(huì)上建議可參照《民事訴訟法》第164條(現(xiàn)《民事訴訟法》第181條),允許對(duì)選民資格認(rèn)定不服的村民向法院起訴[10]。遺憾的是,由于我國立法宜粗不宜細(xì)的立法傳統(tǒng)以及《村民委員會(huì)組織法》不宜引入程序性事項(xiàng)等諸多原因,司法救濟(jì)的內(nèi)容并未加入修訂后的《村民委員會(huì)組織法》。然而,與此形成鮮明對(duì)比的是,現(xiàn)實(shí)生活中,當(dāng)事人對(duì)于通過司法途徑解決村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛有著強(qiáng)烈的需求,當(dāng)事人期冀通過訴訟糾正村選舉委員會(huì)的錯(cuò)誤決定。但是,無論是按照《選舉法》的立意還是《民事訴訟法》的語言,都無歧義地指示選民資格訴訟關(guān)注的是縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)的直接選舉,而非適用于村民委員會(huì)選舉[11]。

司法實(shí)踐中,多數(shù)基層法院對(duì)于此類案件以不屬于法院受案范圍為由不予受理或受理后駁回起訴。但吊詭的是,仍有少部分基層法院對(duì)此類案件受理并作出裁判。這其中福建省屏南縣人民法院審理的吳少暉不服選民資格處理決定案被載入最高人民法院公報(bào)2003年第6期,似乎在一定程度上表明最高人民法院彼時(shí)持認(rèn)可法院受理村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛案件的立場。筆者通過無訟案例將“選民資格特別程序”設(shè)為關(guān)鍵詞,檢索出符合要求的裁判文書9份,再結(jié)合見諸媒體的案例,共搜集到案例20件[注]需要說明的是：對(duì)于法院受理的系列案件，雖然存在數(shù)份裁定書，但鑒于裁定書內(nèi)容的相似性，故在統(tǒng)計(jì)時(shí)視為1例案件。因村民委員會(huì)選舉選民資格爭議相對(duì)于其他糾紛數(shù)量較少，并且相關(guān)案件未對(duì)外公開披露，使得收集到的案例數(shù)量有限，但筆者認(rèn)為，該數(shù)據(jù)反映的問題仍具有一定的代表性、參考性。表2為筆者整理的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。(見表2)。對(duì)于此種統(tǒng)計(jì)結(jié)果,我們不禁要問,《民事訴訟法》第181條、《村民委員會(huì)組織法》、地方《村民委員會(huì)選舉辦法》都將訴訟方式排除在村民委員會(huì)選舉選民資格案件救濟(jì)之外,為何有法院依然受理,難道是法官不了解法律規(guī)定?實(shí)則不然,在法官職業(yè)化、專業(yè)化水平不斷增強(qiáng)的情況下,這一假設(shè)很難成立。

表2 法院對(duì)于村民委員會(huì)選舉選民資格案件的處理結(jié)果

筆者認(rèn)為,地方基層法院積極發(fā)揮司法能動(dòng),提升其在政治權(quán)力體系中的話語權(quán),將受理村民委員會(huì)選舉選民資格案件作為本院政績,成為其受理村民委員會(huì)選舉選民資格案件的深層原因。這點(diǎn)也能夠從法院的宣傳報(bào)道中得到確證。十堰市茅箭區(qū)人民法院、汕尾市海豐縣人民法院都強(qiáng)調(diào)其受理的村民委員會(huì)選舉選民資格案件系屬本轄區(qū)首例案件。案件的審理對(duì)于保障公民選舉權(quán)意義深遠(yuǎn),達(dá)到了良好的法律效果和社會(huì)效果[注]有關(guān)案件的具體報(bào)道，參見：耿明軍. 十堰城區(qū)首例選民資格確認(rèn)案在茅箭法院落錘[EB/OL].[2018-05-29].http://hubeigy.chinacourt.org/article/detail/2005/11/id/2653995.shtml.。海豐縣人民法院更是高度重視本院受理的首例案件,由法院副院長和兩位庭長親自掛帥,組成合議庭對(duì)案件加班加點(diǎn)進(jìn)行審理。雖然我們不能否認(rèn)法院能動(dòng)司法對(duì)當(dāng)事人權(quán)益保障的積極意義,但司法能動(dòng)并非是無條件的、無原則的,它必須在法律的框架范圍內(nèi)能動(dòng)[12]。法院作為審判機(jī)關(guān)而非立法機(jī)關(guān),其創(chuàng)造性地解釋運(yùn)用法律必須遵守立法原意,不能通過擴(kuò)大解釋的方式延展法院的主管范圍。否則,將造成司法秩序的無序以及司法公信的貶損。當(dāng)事人的司法需求和法院的功利性催生了法院司法能動(dòng)的熱情,然而立法上的掣肘使得司法能動(dòng)的合法性備受挑戰(zhàn)。

(三)村民自治能力與糾紛解決

村民委員會(huì)選舉選民資格爭議屬于村民內(nèi)部爭議,而村民內(nèi)部爭議的內(nèi)化處理屬于村民自治的重要事務(wù)。公民自行管理地方事務(wù),其最大的優(yōu)勢在于一方面可以激發(fā)公民對(duì)公共福祉的責(zé)任心和參與熱情,另一方面可以借此利用公民有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的興趣、地方性知識(shí)和專業(yè)知識(shí)[13]。爭議的村內(nèi)調(diào)處解決而非外力介入是村民自治的理想樣態(tài)。從統(tǒng)計(jì)的案例中能夠發(fā)現(xiàn),村民在向法院提起訴訟前基本都已向村選舉委員會(huì)申訴,僅有1例案件村民在未向村選舉委員會(huì)申訴的情況下直接向法院起訴[注](2017)新0121民初100號(hào)裁定書指出，該村委會(huì)選舉已經(jīng)結(jié)束，起訴人未根據(jù)法律規(guī)定申訴并提起訴訟，其以侵權(quán)為由提起訴訟不符合法律規(guī)定。,表明村民了解村選舉委會(huì)申訴機(jī)制且該機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中得到普遍適用。應(yīng)當(dāng)說,《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的村選舉委員會(huì)申訴機(jī)制能夠?qū)⒉糠旨m紛過濾,吸附在自治體內(nèi)部。不過,當(dāng)前內(nèi)部自我解決的方式尚且無法完全獲得村民的信任,且一些村選舉委員會(huì)受利益糾葛、傳統(tǒng)觀念等因素的影響,未嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》第13條之規(guī)定認(rèn)定當(dāng)事人的村委會(huì)選舉選民資格,使得作出的申訴處理決定自身不適當(dāng)、缺乏法律依據(jù),導(dǎo)致糾紛外溢。因而,村民仍選擇向政府部門申訴或向法院起訴。通過對(duì)收集案例的裁判意見進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn),駁回起訴的8例案件中,法院未就村選舉委員會(huì)的申訴處理決定作出評(píng)價(jià);在法院受理并作出裁判的10例案件中,法院均否定了村選舉委員會(huì)對(duì)當(dāng)事人所做的申訴處理決定。例如,(2017)粵0204民特2、3、4號(hào)裁定書指出“東聯(lián)村選舉委員會(huì)以當(dāng)事人是非轉(zhuǎn)農(nóng)人員、空掛戶,未盡村民義務(wù)為由,作出不予認(rèn)可楊濤在其選區(qū)選民資格的處理決定,沒有法律依據(jù)”。這也反映出若外部中立救濟(jì)機(jī)制缺位將使得村選舉委員會(huì)所做的錯(cuò)誤申訴處理決定成為終局裁斷,且無法得到補(bǔ)偏救弊,進(jìn)而侵蝕當(dāng)事人依法享有的村民委員會(huì)選舉權(quán)。

村民選舉委員會(huì)作為選舉的主持機(jī)構(gòu),其承擔(dān)著選舉前、選舉時(shí)以及選舉后的與選舉相關(guān)的各項(xiàng)工作,保障選舉工作的順利開展。村民選舉委員會(huì)能否依法依規(guī)扮演好主持者的角色對(duì)民主選舉的合法合規(guī)起著重要作用[14]。為確保選舉程序和選舉結(jié)果的公平公正,村民選舉委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)由本村公道正派、有責(zé)任心的村民擔(dān)任。如果嚴(yán)格恪守《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,那么推選出的村選舉委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)深得村民信任。但村民選舉委員會(huì)成員與參選的人員經(jīng)常會(huì)發(fā)生人事安排上的重疊,直接造成選舉委員會(huì)成員不作為,或不敢出面制止違法行為,只顧忙于自己競選[15]。農(nóng)村基層民主制度的發(fā)育,需要政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法制等多方面的因素共同促成,這是個(gè)長期的過程。從現(xiàn)在的狀況看,內(nèi)部救濟(jì)還有相當(dāng)長的路要走,僅借助內(nèi)部力量而不依靠外部救濟(jì)顯然還不太現(xiàn)實(shí)[16]。賦予村民委員會(huì)選舉選民資格爭議外部救濟(jì)彌補(bǔ)了村民選舉委員會(huì)保障不足的缺陷,也有助于協(xié)助村民自治制度的茁壯成長。

四、村委會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制的重構(gòu)

(一)程序性救濟(jì)的數(shù)量供給

糾紛解決資源的稀缺性決定了不能為追求實(shí)體正義而投入無限的程序性救濟(jì)。程序性救濟(jì)的數(shù)量供給決定了當(dāng)事人能夠獲得的救濟(jì)次數(shù)的多寡。糾紛解決的時(shí)效性、糾紛的最終化解、糾紛解決成本成為為救濟(jì)數(shù)量賦值的重點(diǎn)考量要素。村民委員會(huì)選舉選民名單的公布時(shí)間與村民委員會(huì)選舉的時(shí)間間隔一般較短,因而,爭議應(yīng)當(dāng)盡可能在村民委員會(huì)正式選舉日前處理完畢。

一次救濟(jì)機(jī)會(huì)用盡即無,意含著對(duì)解紛機(jī)構(gòu)的充分信任,未考慮處理決定錯(cuò)誤或瑕疵,但錯(cuò)誤與瑕疵在所難免,故一次救濟(jì)機(jī)會(huì)對(duì)權(quán)利人的保護(hù)并不周延。不僅如此,當(dāng)事人如果對(duì)處理結(jié)果有異議,其不再享有其他救濟(jì)方式,從而造成糾紛無法徹底解決。遺留的未決糾紛很可能成為基層農(nóng)村矛盾的導(dǎo)火索,尤其許多村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛涉及的當(dāng)事人人數(shù)眾多,如廣東韶關(guān)市湞江區(qū)樂園鎮(zhèn)六合村55名村民、鄭州市管城回族區(qū)隴海馬路街道辦事處隴海村22名村民請(qǐng)求法院確認(rèn)選民委員會(huì)選舉選民資格。一旦處理稍有不慎,將事關(guān)村民委員會(huì)換屆選舉的正常進(jìn)行以及選舉結(jié)果的正當(dāng)性。三次救濟(jì)機(jī)會(huì)僅從數(shù)量上看確實(shí)最有利于權(quán)利人,但過多的救濟(jì)機(jī)會(huì)反而造成糾紛解決遲緩與糾紛解決資源的過量消耗。

程序性救濟(jì)的數(shù)量供給實(shí)際上是多重因素相互協(xié)調(diào)平衡的結(jié)果。而兩次救濟(jì)機(jī)會(huì)平衡了權(quán)利保障、解糾成本與解決效率,契合了村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛的特點(diǎn)。與其相似的選民資格案件,同樣為當(dāng)事人提供選舉委員會(huì)前置處理與法院裁判相結(jié)合的兩次救濟(jì)機(jī)會(huì)。縱觀訴訟救濟(jì)程序,可以發(fā)現(xiàn),賦予一次性權(quán)利救濟(jì)的場景基本為程序性權(quán)利的救濟(jì),實(shí)體權(quán)利的救濟(jì)多為兩次或兩次以上救濟(jì)。相比之下,將救濟(jì)次數(shù)賦值為二是最優(yōu)之選,即各種影響因素的交匯點(diǎn)。

(二)村民自治——糾紛解決的內(nèi)部資源

村民內(nèi)部糾紛的自我解決能夠提升村民自治能力。村民自治體內(nèi)部的糾錯(cuò)機(jī)制解決不僅治本且成本最低。彭真委員長曾說“他們把一個(gè)村的事情辦好了,逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情;把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了,逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情,逐步鍛煉、提高議政能力”[17]。隨著村民自治能力的增強(qiáng),村民內(nèi)部糾紛的化解終要回歸村內(nèi)自我處理,從而實(shí)現(xiàn)村民自治糾紛解決的良性內(nèi)循環(huán)。

村民委員會(huì)選舉選民資格爭議的內(nèi)部救濟(jì)具體應(yīng)由何種機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?關(guān)于具體的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu),主要有村選舉委員會(huì)、村民大會(huì)(或村民代表大會(huì))以及其他機(jī)構(gòu)。上文已提及村民大會(huì)(或村民代表大會(huì))的召集較為困難。如果出現(xiàn)《村民委員會(huì)組織法》第13條第2款第3項(xiàng)的情形[注]《村民委員會(huì)組織法》第13條第2款第3項(xiàng)規(guī)定，戶籍不在本村在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民。,村民大會(huì)(或村民代表大會(huì))已經(jīng)就當(dāng)事人的申請(qǐng)作出決定,再由同一機(jī)構(gòu)處理當(dāng)事人的異議,其變更決定的可能微乎其微。有學(xué)者建議設(shè)立村民自治監(jiān)督委員會(huì),負(fù)責(zé)監(jiān)督村民委員會(huì)選舉的整個(gè)過程,解決村民委員會(huì)選舉中的選民資格糾紛[18]。新設(shè)機(jī)構(gòu)作為第三方,中立性高于村選舉委員會(huì),但村民自治屬于微觀民主范疇,機(jī)構(gòu)應(yīng)該是少而精,另起爐灶設(shè)立新機(jī)構(gòu)既增加換屆選舉的負(fù)擔(dān),又增加運(yùn)行成本[19]。還有觀點(diǎn)主張改革村選舉委員會(huì),建議村選舉委員會(huì)成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派官員、縣人大下派監(jiān)督員、村中黨員、大學(xué)生村官、普通村民以及其他村的村民組成[20]。拓寬村選舉委員會(huì)成員的構(gòu)成目的在于實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督與制衡,但其忽略了村民委員會(huì)選舉屬于自治事項(xiàng),由非本村村民擔(dān)任村選舉委員會(huì)成員違背了村民自治的基本原理。而按照要求,村選舉委員會(huì)成員在選舉前需要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆指導(dǎo)工作小組的培訓(xùn),熟悉村民委員會(huì)選舉相關(guān)的法律規(guī)范。因此,村選舉委員會(huì)處理當(dāng)事人申訴的專業(yè)性毋庸置疑。當(dāng)然,部分地區(qū)存在村選舉委員會(huì)組成不符合規(guī)范的情況。與其新設(shè)其他機(jī)構(gòu)處理當(dāng)事人爭議或改革村選舉委員會(huì)成員構(gòu)成,不如嚴(yán)格規(guī)定村選舉委員會(huì)成員的遴選資格,落實(shí)村民選舉委員會(huì)回避制度[21],規(guī)定參加村民委員會(huì)成員競選的村民及其近親屬不得擔(dān)任村選舉委員會(huì)成員,從而阻斷村選舉委員會(huì)成員與村民委員會(huì)選舉的利害關(guān)系,增強(qiáng)村選舉委員會(huì)的公正性、獨(dú)立性。

(三)司法救濟(jì)——糾紛解決的外部保障

1.外部救濟(jì)選擇之辨。外部救濟(jì)機(jī)制主要包括行政救濟(jì)與司法救濟(jì)。村民自治脫胎于政社合一的人民公社體制[22],《村民委員會(huì)組織法》將基層人民政府的職能界定為指導(dǎo)、支持和幫助。若允許行政機(jī)關(guān)處理村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛,則行政力量將重新嵌入村民自治,為行政力量干預(yù)村民自治提供入口。這也意味著村民自治為擺脫行政力量干預(yù)的努力付諸東流。那么,同屬外部糾紛解決機(jī)制的司法救濟(jì)會(huì)否干預(yù)村民自治?修訂后的《村民委員會(huì)組織法》的最大改變之處在于初步打破了戶籍制下的“惟身份論”,根據(jù)自治權(quán)益的實(shí)際享有者適當(dāng)擴(kuò)大了自治的主體范圍[13]?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第13條第2款已經(jīng)清楚地列明應(yīng)當(dāng)納入選民名單的三類情形:(1)戶籍在本村且在本村居住;(2)戶籍在本村,但不在本村居住,本人表示參加選舉的村民;(3)戶籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申請(qǐng)參加選舉,并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民。對(duì)于滿足前2項(xiàng)的村民,村選舉委員會(huì)必須無條件予以登記,不得隨意剝奪其選舉權(quán)。對(duì)于本村以外的當(dāng)事人,村民的自治范圍限于同意或不同意他參加選舉,這是法律規(guī)定的自治內(nèi)容[23]。倘若符合前2項(xiàng)的村民未被列入村委會(huì)選舉選民名單,且村選舉委員會(huì)未支持村民的申訴請(qǐng)求,致使當(dāng)事人向法院起訴,法院僅需按照法律規(guī)定作出是與非的判斷即可,無需再行分析與論證。假使符合第3項(xiàng)的非本村當(dāng)事人經(jīng)村民大會(huì)(或村民代表大會(huì))決定同意其參加選舉,但村選舉委員會(huì)未將其列入?yún)⒓舆x舉的選民名單,并對(duì)該當(dāng)事人的申訴不予支持,當(dāng)事人選擇起訴的,法院直接按照村民大會(huì)(或村民代表大會(huì))的決定作出相應(yīng)判決即可。第13條第2款壓縮了法院自由裁量的空間,所以無論是依法律還是依村民大會(huì)(或村民代表大會(huì))決定,司法救濟(jì)都不會(huì)干涉村民自治。相反,司法救濟(jì)還能夠貫徹和落實(shí)村民自治的內(nèi)容,順應(yīng)村民的救濟(jì)訴求,暢通“內(nèi)部救濟(jì)—中立外部救濟(jì)”的渠道,為村民自治提供強(qiáng)有力的外部支持,消解司法能動(dòng)師出無名的困境。

2.司法救濟(jì)的表與里。村民委員會(huì)選舉選民資格案件采用司法救濟(jì)方式首先遇到的問題便是:應(yīng)當(dāng)按照哪種現(xiàn)有程序?qū)徖?民事訴訟特別程序、民事訴訟普通程序[注]有學(xué)者主張村民委員會(huì)選舉選民資格案件不能適用特別程序?qū)徖?，?yīng)按照普通程序予以立案審理。參見：李相波. 選民資格案件程序的適用范圍[J].人民法院報(bào)，2006-05-31(B02)。、還是行政訴訟程序?民事訴訟普通程序處理的是平等主體之間的民商事爭議,村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛的政治性色彩濃厚,該種程序難以勝任審理之需要。村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛并不是因行政權(quán)力的行使而引發(fā),劃入行政訴訟的受理范圍也不吻合行政訴訟的本性[24]。選民資格糾紛與村民委員會(huì)選舉選民資格糾紛有著很高的相似度,筆者認(rèn)為可以準(zhǔn)用民事訴訟特別程序,但還需根據(jù)村民委員會(huì)選舉選民資格案件的自身特點(diǎn)進(jìn)行微調(diào)。

《民事訴訟法》選民資格案件的適格原告既包括案件當(dāng)事人、與案件存有利害關(guān)系的其他人以及案件不存在利害關(guān)系的其他人。如此規(guī)定的目的在于盡最大努力糾正選民名單中的錯(cuò)誤,以充分實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的政治目標(biāo)。但無論何時(shí),我們都要謹(jǐn)記村民委員會(huì)選舉選民資格爭議的自治屬性。為此,筆者認(rèn)為需要在選民資格訴訟適格起訴人的范圍內(nèi)進(jìn)行限縮,只準(zhǔn)予當(dāng)事人或本村的其他村民有權(quán)向法院起訴。具體而言,可以分為兩種情況區(qū)別對(duì)待:(1)認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)列入村民委員會(huì)選舉選民名單的當(dāng)事人,其本人為適格當(dāng)事人;(2)認(rèn)為他人不應(yīng)當(dāng)列入村民委員會(huì)選舉選民名單的,本村的其他村民為適格當(dāng)事人[注]這種情形也曾有相關(guān)案例。例如，十堰市茅箭區(qū)李家崗村村民李靜請(qǐng)求法院確認(rèn)瞿琴不具有村民委員會(huì)選舉選民資格。。審理方式上,有學(xué)者曾提議可以在基層法院設(shè)置專門選舉法庭受理[25]。筆者雖對(duì)此觀點(diǎn)表示贊同,但因村民委員會(huì)選舉選民資格案件數(shù)量相對(duì)較少,在人案關(guān)系緊張的基層法院設(shè)立專門的選舉法庭對(duì)于基層法院的確力有未逮。在此方面,陜西省部分基層法院的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。2015年至2018年,陜西省西安市鄠邑區(qū)(原戶縣)、周至縣人民法院先后成立村民委員會(huì)換屆選舉臨時(shí)法庭,統(tǒng)一集中審理縣域范圍內(nèi)的村民委員會(huì)選舉選民資格案件[26]臨時(shí)法庭設(shè)在民一庭,由入額法官組成合議庭對(duì)案件進(jìn)行審理,并配備有書記員、法官助理協(xié)助法官處理案件。按此思路,法院應(yīng)當(dāng)以便利村民為宗旨,可在民事審判庭設(shè)置臨時(shí)法庭,選派辦案經(jīng)驗(yàn)的豐富法官擔(dān)任審判員,并可到發(fā)生爭議的村莊現(xiàn)場審理或現(xiàn)場宣判,使全體村民知曉法院的裁判結(jié)果。此舉亦能夠間接督促村選舉委員會(huì)主動(dòng)履行法院生效判決,及時(shí)糾正錯(cuò)誤的申訴處理決定。

(四)救濟(jì)規(guī)范的減法與加法

權(quán)利平等推演出作為原權(quán)派生性權(quán)利的救濟(jì)權(quán)的平等。當(dāng)事人享有平等救濟(jì)權(quán)要求村民委員會(huì)選舉選民資格的救濟(jì)規(guī)范既得做加法還得做減法,即各地《村民委員會(huì)選舉辦法》要減去有關(guān)村民委員會(huì)選舉選民資格救濟(jì)的相異規(guī)定,統(tǒng)一參照上位法的規(guī)范內(nèi)容;《村民委員會(huì)組織法》應(yīng)當(dāng)在“向村選舉委員會(huì)申訴”后加入“對(duì)申訴處理結(jié)果不服的,有權(quán)向村所在地的基層法院起訴”。與之配套,《民事訴訟法》第181條應(yīng)增設(shè)第2款,規(guī)定“當(dāng)事人或其他本村村民不服村選舉委員會(huì)對(duì)村民委員會(huì)選舉選民資格的申訴所作的處理決定,可以在選舉日的五日以前向村所在地基層人民法院起訴”。這樣既回應(yīng)了村民對(duì)司法救濟(jì)的渴求又能為法院的司法能動(dòng)提供合法性支撐。盡管不是本文討論的問題,但《民事訴訟法》《村民委員會(huì)組織法》的立法結(jié)構(gòu)廣受詬病已是不爭的事實(shí),在《民事訴訟法》《村民委員會(huì)組織法》新增上述內(nèi)容也僅是權(quán)宜之計(jì)。筆者還是呼吁未來制定《村民委員會(huì)選舉法》時(shí)應(yīng)當(dāng)將村民委員會(huì)選舉選民資格案件的司法救濟(jì)納入其中。

五、結(jié) 語

村民自治制度已走過三十余載,為農(nóng)村勾勒出民主和諧的鄉(xiāng)村圖景。村民委員會(huì)選舉選民資格救濟(jì)的法律規(guī)范從無到有,從法律到地方性法規(guī),容量不斷充盈,成為我國村民自治制度日臻完善的縮影。省級(jí)《村民委員會(huì)選舉辦法》對(duì)于村民委員會(huì)選舉選民資格救濟(jì)的不同規(guī)定與救濟(jì)權(quán)平等的理念相左。作為外部糾紛解決力量的司法救濟(jì)縱使被排除在法院主管范圍之外,但村民卻對(duì)此有著強(qiáng)烈的需求。法院也寄希望通過受理此類性質(zhì)敏感但意義重大的案件增加自己的業(yè)績,但于法無據(jù)成為制約法院司法能動(dòng)的瓶頸。在村自治體內(nèi)部,村民自治能力的不足使得強(qiáng)行賦予村選舉委員會(huì)惟一且終局的糾紛裁決權(quán)無異于揠苗助長。

綜合立法現(xiàn)狀與實(shí)踐需要,村民委員會(huì)選舉選民資格爭議的救濟(jì)體系應(yīng)當(dāng)建立在以堅(jiān)持村民自治為根本導(dǎo)向的話語共識(shí)下,實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一、內(nèi)外兼修與內(nèi)外聯(lián)通。鑒于地方立法差異帶來的權(quán)利保障不均,各地救濟(jì)權(quán)的規(guī)定應(yīng)照準(zhǔn)《村民委員會(huì)組織法》,《民事訴訟法》選民資格案件也應(yīng)增加與之匹配的條款。嚴(yán)格選拔村選舉委員會(huì)成員,消除選舉委員會(huì)成員的利益糾葛,為村選舉委員會(huì)增信,乃提升村民自治能力的必由之路。根據(jù)法律規(guī)范分析的方法可以得出,外部司法力量的介入并不會(huì)涉足村民自治事務(wù),反而能滋養(yǎng)村民自治的土壤。村民委員會(huì)選舉選民資格案件的司法救濟(jì)程序可以《民事訴訟法》選民資格案件為藍(lán)本,但需縮小適格當(dāng)事人范圍。另外,基層法院通過組建臨時(shí)法庭、深入農(nóng)村基層的方式,在保護(hù)當(dāng)事人選舉權(quán)益的同時(shí)提高司法權(quán)威。