李曉巧

歷史上有個(gè)通常說(shuō)法是，清朝雍正年間實(shí)行的“火耗歸公”和養(yǎng)廉銀制度促進(jìn)了當(dāng)時(shí)的官員廉政。

先來(lái)看什么叫作“火耗”？《清史稿》 中有個(gè)官方解釋，“蓋因本色折銀，镕銷不無(wú)折耗，而解送往返，在在需費(fèi)，州縣征收，不得不稍取盈以補(bǔ)折耗之?dāng)?shù)”—— 話說(shuō)得很委婉，意思是，賦稅征收銀兩了，百姓繳納的很多散銀在镕鑄成大錠銀兩時(shí)，會(huì)有損耗，而且，地方政府解送稅賦銀兩到國(guó)庫(kù)去，中途也需要運(yùn)輸押護(hù)的開(kāi)銷，于是，不得不向百姓多征收一些銀兩，這個(gè)“補(bǔ)折耗之?dāng)?shù)”就是常說(shuō)的“火耗”。說(shuō)白了，“火耗”就是一種地方政府在國(guó)家法定稅賦之外的額外加征。

康熙五十一年 （1712年），最高統(tǒng)治者曾開(kāi)明大度地宣布：“新增人丁永不加賦。”以當(dāng)年的稅賦標(biāo)準(zhǔn)作為清朝永遠(yuǎn)的稅賦額度，圣祖的金口玉言，后世皇帝不敢違背，但是隨著行政成本上升，用于補(bǔ)貼地方官吏工資和地方政府的各項(xiàng)開(kāi)銷增多，各地不斷提高“火耗”的征收額度，標(biāo)準(zhǔn)不相一致，給百姓增加了很大負(fù)擔(dān)。

火耗銀的征收額度是多少？雍正年間的火耗銀征收，通常是額定稅賦每一兩銀子加征火耗銀“重者數(shù)錢 （銀），輕者錢 （銀） 余”，可見(jiàn)，比例最少是10%以上。實(shí)際上，在西北地區(qū)，陜西一帶，火耗的征收比例相當(dāng)高，“查秦省州縣火耗，每?jī)捎屑佣X （銀） 者，有加四五錢 （銀） 者”（《東華錄》），其比例最高達(dá)到50%，民間受累很重。

晚清官員鄧華熙的日記中，記錄了1874年九江稅關(guān)上繳餉銀時(shí)，“三日一繳，傾銷火耗每百（兩） 六兩”—— 這里，火耗銀繳納比例是結(jié)算銀兩的6%，即相當(dāng)于增加了6%的稅收款。由此看來(lái)，即便是一個(gè)官方機(jī)構(gòu)向國(guó)庫(kù)結(jié)算時(shí)，也要繳“火耗”。九江稅關(guān)既然要交6%的“火耗”給上級(jí)部門，那么，它收取關(guān)稅時(shí)所征收的“火耗”肯定是要高于這個(gè)比例的，應(yīng)該也在10%以上。

從州縣到直省，乃至于中央，都知道地方政府對(duì)百姓有“火耗”征收項(xiàng)目，而且匯集起來(lái)是數(shù)額相當(dāng)大的款項(xiàng)，出于種種原因，一直都聽(tīng)之任之，百姓更是無(wú)法反抗地方官吏。相沿成習(xí)，收火耗銀的地方官府和繳火耗銀的納稅人都沒(méi)覺(jué)得有什么不妥的?！?實(shí)際上，當(dāng)時(shí)征收火耗銀是在打法律的擦邊球。

州縣官吏借征收銀兩火耗的機(jī)會(huì)，營(yíng)私舞弊，中飽私囊，省一級(jí)的巡撫、布政使等官員，從中也有分肥，基本都是睜一只眼閉一只眼，于是，“州縣重?cái)坑诿?，上司苛索州縣，一遇公事，加派私征，名色繁多”，火耗銀成了眾所周知的“灰色收入”，是地方官吏們眼熱的肥肉，甚至有官吏為分“火耗”而爭(zhēng)執(zhí)反目。

雍正即位后，火耗銀被中央政府所關(guān)注。

清代掌故集 《清稗類鈔》 中這樣記述：“雍正間，耗羨歸公，定直省各官養(yǎng)廉，其端則發(fā)于山西巡撫諾岷、布政使高成齡?！贝_切地說(shuō)，是在雍正二年 （1724年），山西巡撫諾岷“請(qǐng)將山西一年所得耗銀提解司庫(kù)，除抵補(bǔ)無(wú)著虧空外，分給各官養(yǎng)廉。而成齡復(fù)請(qǐng)仿山西例通行直省。”（《清史稿》） 雍正皇帝就將這個(gè)提案讓大臣們商議，各省封疆大吏知道雍正皇帝的厲害，“上意所向，不敢爭(zhēng)”，田文鏡等地方巡撫都很識(shí)趣地向朝廷提出火耗統(tǒng)一上繳國(guó)庫(kù)的奏請(qǐng)。于是，當(dāng)年七月，大清王朝實(shí)行“火耗歸公”，這一歷史上有名的財(cái)政舉措，又稱為“耗羨歸公”，將明朝以來(lái)的“耗羨”附加稅正式改為法定正稅，官方說(shuō)法是，“火耗歸公”用意在打擊地方官吏的任意攤派行為。

這里要插敘一下，實(shí)際上在康熙末年就有官員對(duì)“火耗銀”動(dòng)腦筋了，此人是清史上鼎鼎有名的人物，他叫年羹堯，在擔(dān)任陜甘總督這一個(gè)重要封疆職位時(shí)，因?yàn)槲鞅瘪v扎重兵，各項(xiàng)開(kāi)銷都很大，年羹堯奏請(qǐng)將陜西地區(qū)的火耗銀由總督衙門征收上來(lái)，上繳一部分給朝廷，再留一部分在陜西，“陜甘總督年羹堯請(qǐng)酌留秦省火耗充各官用度，余者捐出彌補(bǔ)虧空，圣祖 （康熙皇帝） 不許?！保ā肚迨犯濉罚?康熙皇帝知道，如果同意年羹堯的方案就等于將火耗征收合法化，有悖于他“永不加賦”的諭旨，貴為一國(guó)之尊，豈不是自己打自己的嘴巴，讓天下人笑話，而且更會(huì)助長(zhǎng)地方政府提高火耗銀的征收比例，讓百姓不勝重負(fù)。

雍正皇帝決定實(shí)行“火耗歸公”后，接著是如何征收“歸公”的問(wèn)題。山西巡撫諾岷“請(qǐng)限定分?jǐn)?shù)”，即他請(qǐng)示雍正皇帝，征收的火耗銀多少留給州縣，多少給直省提留，再有多少要上交給朝廷？—— 他是按照通常思維，請(qǐng)示明確地方政府和中央在火耗銀上面的分成問(wèn)題。雍正皇帝的批復(fù)是：“酌定分?jǐn)?shù)，則將來(lái)竟成定例，必致有增無(wú)減。今耗羨與正項(xiàng)同解，州縣皆知重耗無(wú)利于己，孰肯加征？若將應(yīng)得之?dāng)?shù)扣存，勢(shì)必額外取盈，浮于應(yīng)得之?dāng)?shù)?！保ā肚迨犯濉罚?聽(tīng)起來(lái)，句句都是為老百姓考慮，防止州縣官吏貪污腐敗，勒索百姓，實(shí)際上是，道高一尺魔高一丈，乾綱獨(dú)斷的雍正皇帝是將所有的火耗銀子一把抓到了自己手上，全部上繳朝廷，也就是由他皇帝來(lái)統(tǒng)一分配，不給各省州縣官有插手的機(jī)會(huì)。

伴隨著“火耗歸公”的，是清代“養(yǎng)廉銀”制度。雍正皇帝讓朝廷大臣們商定各級(jí)官員的養(yǎng)廉?dāng)?shù)額，“于是定為官給養(yǎng)廉之制”，由戶部造冊(cè)統(tǒng)一發(fā)放。養(yǎng)廉銀制度的本意是想憑借高薪，來(lái)鼓勵(lì)養(yǎng)成官員們的廉潔習(xí)性，并避免貪污情形，因此取名為“養(yǎng)廉”，—— 普遍發(fā)放給帝國(guó)官員們養(yǎng)廉銀，取代一部分地方實(shí)權(quán)派的坐大獨(dú)吃。

再看一看“火耗歸公”后的官員養(yǎng)廉銀標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)廉銀的多少，視各地富庶與否，略有不同，一般來(lái)說(shuō)，養(yǎng)廉銀通常為薪水的10倍到100倍，如：年薪45兩、祿米45斛之外，正七品縣令另有養(yǎng)廉銀400兩—2000兩，以此類推，到一品高官大學(xué)士、總督兼尚書(shū)銜的官員們一年的養(yǎng)廉銀有13000兩—20000兩，可見(jiàn)，官員的養(yǎng)廉銀比原來(lái)的正俸年薪要高很多。

那么，是不是給各級(jí)官吏發(fā)一筆廉政“補(bǔ)貼”后，官吏們就都會(huì)安分守己、一心為國(guó)為民了呢？其實(shí)不然，廉者自廉，貪者自貪。雍正時(shí)期，官員沈近思曾經(jīng)跟雍正皇帝匯報(bào)：“今天如果國(guó)家將火耗銀正式收歸國(guó)庫(kù)的話，就相當(dāng)于承認(rèn)了征收火耗銀的合法性，使之成為了正式稅收，那么，地方官吏以后在征收已經(jīng)包括了火耗銀在內(nèi)的稅賦后，還會(huì)再弄出一個(gè)類似于火耗銀的稅收名目，這樣就更加重了百姓的負(fù)擔(dān)了！”—— 曾經(jīng)當(dāng)過(guò)州縣官的沈近思一針見(jiàn)血地指出了“火耗歸公”的后遺癥。

實(shí)際情形是，雍正朝后，清代官場(chǎng)的貪污案例依然持續(xù)不斷，比如雍正年間的年羹堯、乾隆時(shí)期的和珅，他們的貪贓銀子都是巨額數(shù)字，尤其是和珅攫取的不正當(dāng)財(cái)富相當(dāng)于當(dāng)時(shí)大清帝國(guó)十五年的賦稅之和！清人隨筆 《水窗春囈》 中說(shuō)：“督以兩江為最，一年三十萬(wàn) （兩）?！薄?兩江總督一年的公開(kāi)收入是30萬(wàn)兩白銀，實(shí)際這個(gè)職位的法定養(yǎng)廉銀至多2萬(wàn)兩，再有從一品官的正俸180兩，加起來(lái)怎么著也與30萬(wàn)兩的差距甚大，也就是說(shuō)：總督在拿了國(guó)家發(fā)的“養(yǎng)廉銀子”之外，又得到了多很多的一筆銀子，這是哪里來(lái)的錢呢？所以說(shuō)，終清一代，官員貪贓穢行，幾無(wú)斷絕，只是數(shù)字多少和隱蔽程度大小而已。

其實(shí)，施行“火耗歸公”的初期，就有不同的聲音，乾隆皇帝即位后也有過(guò)質(zhì)疑，但因?yàn)槭怯赫实蹣O力推行的，而且將耗羨的一部分作為“養(yǎng)廉”由中央統(tǒng)一掌握，按照不同等級(jí)“合法”地分發(fā)給官員們，對(duì)整個(gè)統(tǒng)治階層而言有“利益均沾”的意思，所以贊同者居絕大多數(shù)—— 眾所周知，清代官員的正俸是很低的。有了冠冕堂皇的“養(yǎng)廉銀”后，全國(guó)范圍的官員階層基本都能過(guò)上很體面的生活了。

有一個(gè)歷史插曲是：光緒二十九年 （1903年），“王公百官豫請(qǐng)來(lái)年皇太后七旬萬(wàn)壽報(bào)效廉俸申祝，懿旨止之?！保ā肚迨犯濉罚?整個(gè)大清朝的所有官員集體請(qǐng)求在慈禧太后七十大壽時(shí)，將全部養(yǎng)廉銀奉送給她作為壽禮—— 這可是一個(gè)天文數(shù)字—— 慈禧太后可不是個(gè)糊涂人，她的回復(fù)是：心意領(lǐng)了，養(yǎng)廉銀你們自己留著吧！

綜合而言，不管是“火耗歸公”，還是養(yǎng)廉銀制度，最大的贏家是統(tǒng)治階級(jí)最高層，受益者是金字塔自上而下的一級(jí)級(jí)官吏，作為納稅人的普通百姓，實(shí)際上并沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)上的受惠。從制度設(shè)計(jì)上，“火耗歸公”有進(jìn)步意義，而清代的養(yǎng)廉銀制度并沒(méi)有完全達(dá)到頂層設(shè)計(jì)的廉政目的，實(shí)際效果極其“縮水”。

（選自 《看歷史》2018年第12期/本文有刪節(jié)）