劉洋

【摘 要】 面對社會組織數(shù)量快速增長的新形勢，政府通過“創(chuàng)建”中介組織的方式實現(xiàn)對社會組織的高效管理，以期降低社會管理風險。樞紐型社會組織正是這類被“創(chuàng)建”的中介組織中的一種類型。政府通過扮演政策制定者、資源提供者、服務(wù)購買者、業(yè)務(wù)管理者、組織協(xié)調(diào)者等角色，推動樞紐型社會組織的發(fā)展。在上述推動過程中，政府采用的主要機制包括行政催生、整體協(xié)同、資源共享、委托管理和購買服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】 社會組織;政社關(guān)系;樞紐型社會組織

黨的十九大報告提出：“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！鄙鐣M織是社會治理的重要主體。樞紐型社會組織作為近年來國內(nèi)社會建設(shè)領(lǐng)域的一個新生事物，它的出現(xiàn)是應(yīng)對社會組織數(shù)量快速增長背景下政府對社會組織整合管理以及社會組織能力約束條件下第三部門內(nèi)部資源整合雙重訴求的現(xiàn)實結(jié)果。作為介于政府與社會組織之間的“橋梁”型組織，樞紐型社會組織兼具加強“政府管理”與“社會自治”的雙重屬性。[1]政府在推動樞紐型社會組織的發(fā)展中居于主導地位，其行為及邏輯直接影響著社會組織對樞紐型社會組織的態(tài)度及行動策略。本文集中研究政府在推動樞紐型社會組織發(fā)展中的邏輯、角色及機制。

一、政府推動樞紐型社會組織發(fā)展的邏輯

邏輯是對主體思維的抽象，特別是對主體目標和意圖的體現(xiàn)。有了目標和意圖，便可以選擇實現(xiàn)目標的方式和工具。所以，邏輯是前提。政府推動樞紐型社會組織發(fā)展的邏輯主要是提升社會組織管理效率，降低社會管理風險，培育社會組織、回應(yīng)社會需求。

1、提升社會組織管理效率

近年來，我國社會組織的發(fā)展呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長趨勢，社會組織管理已成為考驗政府執(zhí)政智慧的重要課題。民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全國共有76.2萬個社會組織，同比增長8.4%。[2]此外，還有在各級政府備案的大量城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織。僅以天津市為例，全市社區(qū)社會組織總數(shù)已由2012年的1.2萬個發(fā)展到2016年的2.6萬個，成功實現(xiàn)了倍增計劃。[3]

面對數(shù)量眾多的社會組織，政府的直接管理往往力不能及，為提高管理效率、節(jié)約管理成本，政府迫切希望通過尋找代理人的方式達成對社會組織的間接管理。通過樞紐型社會組織實現(xiàn)對眾多社會組織的管理，此舉不僅有助于緩解社會組織管理部門人手短缺、“有心無力”的監(jiān)管難題，同時可使政府管理部門將更多的精力用于社會組織發(fā)展的宏觀規(guī)劃。用經(jīng)濟學的基本邏輯來解釋組織行為，可以發(fā)現(xiàn)效率機制是決定組織行為的一個基本因果機制。即組織希望用最少的投入獲得最大的產(chǎn)出，由此作為提高效率的最佳途徑。[4]

2、降低社會管理風險

我國既有的社會組織雙重管理體制，實際上是一種政治把關(guān)和責任共擔的分權(quán)機制。不管是登記管理機關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位，首要的目標都是降低政治風險和規(guī)避責任。[5]對于社會組織來說，特別是那些業(yè)務(wù)范圍不易界定或跨行業(yè)的社會組織，能否找到愿意承擔風險和責任的業(yè)務(wù)主管單位就成為其獲準登記的首要條件。這種體制帶來的結(jié)果是：由于獲得合法身份的門檻太高，相當一部分社會組織不得不采取工商注冊的形式，或者不登記注冊便開展活動。上述做法使得現(xiàn)行法規(guī)無法對各種形式的社會組織起到約束和監(jiān)管的作用，從而提升了社會管理的風險。

在處理國家與社會的關(guān)系方面，法團主義特別重視介于國家與社會之間的各種利益組織的協(xié)調(diào)作用。[6]法團主義認為，中介組織與國家的行政機構(gòu)相匹配，有利于維護社會秩序，降低國家管制的成本。如：《北京市關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》規(guī)定，樞紐型社會組織經(jīng)市政府授權(quán)承擔業(yè)務(wù)主管職能。此舉標志著既有法規(guī)中對社會組織“業(yè)務(wù)主管單位”的要求被放寬，社會組織登記注冊的門檻隨之降低。因此，樞紐型社會組織的出現(xiàn)可以被看作是對于社會組織管理體制創(chuàng)新的“積極探索”。

3、培育社會組織，回應(yīng)社會需求

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟快速增長，人民生活水平顯著提高，由政府直接提供公共產(chǎn)品與社會服務(wù)的傳統(tǒng)做法越來越難以滿足群眾日益多樣化、個性化的社會需求。而社會組織因自身貼近社會、專業(yè)性、參與式的行為特點，逐漸在提供社會服務(wù)、參與社會管理、凝聚廣大公眾方面顯現(xiàn)出優(yōu)勢。

在新公共管理運動的影響下，政府角色逐漸從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，更多地依靠市場和社會，即由公共部門與私營部門共同參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。為實現(xiàn)公共管理的社會價值，政府要有意識地培育與社會之間的橋梁紐帶，即大力發(fā)展社會中介組織并發(fā)揮其作用和影響力。樞紐型社會組織作為政府與社會組織之間的橋梁型組織，通過鏈接政府及其他組織的資源，為成員組織提供資金、場地、信息、智力等方面的支持，能夠有效促進社會組織的發(fā)展。

二、政府在推動樞紐型社會組織發(fā)展中的角色

作為政府與社會組織之間的中介組織，樞紐型社會組織與生俱來的“雙重屬性”使得政府和社會組織對其持有不同的態(tài)度和行動策略。政府作為推動樞紐型社會組織發(fā)展的重要主體，其角色和任務(wù)主要包括以下幾個方面：

1、政策制定者

構(gòu)建“政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”[7]是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。因此，對于樞紐型社會組織這一社會組織管理體制的創(chuàng)新舉措，各級政府作為政策制定者，往往是通過建立健全相關(guān)制度來促進其能力提升。在政府制定的相關(guān)政策中，一方面是明確樞紐型社會組織功能定位的基本政策，另一方面是為其提供經(jīng)費保障與人才支撐的專項政策。

在明確樞紐型社會組織的功能定位方面，2013年1月，廣州市《關(guān)于加快構(gòu)建樞紐型組織體系的實施意見》提出：“將樞紐型組織打造成為社會組織黨建工作的指導中心、購買服務(wù)的示范中心、行業(yè)信息的發(fā)布中心、會員單位的合作中心、社會服務(wù)的促進中心、培育扶持的孵化中心、加盟組織的業(yè)務(wù)中心?！痹跒闃屑~型社會組織發(fā)展提供經(jīng)費保障與人才支撐等專項政策方面，2009年3月，北京市出臺《關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》，提出對樞紐型社會組織開展相關(guān)工作給予一定的財政資金支持，同時創(chuàng)新其人才引進和使用機制。

2、資源提供者

政府是樞紐型社會組織主要的資源提供者。樞紐型社會組織在成立之初接受的政府資助往往占其全部資金來源的很大比重，其后續(xù)運行中的服務(wù)項目及資金也主要來源于政府及工青婦殘等人民團體。除資金以外，各級政府還為樞紐型社會組織提供場地、設(shè)備、人力資源等方面的資源支持，如免費提供辦公及活動場地、減免水電及物業(yè)費用、承擔部分工作人員工資、對工作人員進行業(yè)務(wù)培訓等。政府也會為樞紐型社會組織橋接其他社會組織及愛心企業(yè)的各類資源。

3、服務(wù)購買者

購買服務(wù)是政府向樞紐型社會組織提供資源的正確方式。作為正式登記注冊的非營利性法人組織，樞紐型社會組織應(yīng)當從政府的“伙計”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎锇椤保饾u實現(xiàn)與政府部門在機構(gòu)、人員、資產(chǎn)、財務(wù)、職能上的徹底分開。其經(jīng)費不應(yīng)來源于政府撥款，而是應(yīng)該通過政府購買服務(wù)以合同的形式來實現(xiàn)。

采用合同的方式來規(guī)范政府與樞紐型社會組織雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，符合市場經(jīng)濟的運行規(guī)則。與政府向樞紐型社會組織提供資源的其他方式相比，購買服務(wù)的方式更加有利于對樞紐型社會組織的培育。如：與計劃經(jīng)濟體制下按人頭撥款的做法相比，購買服務(wù)的方式更有助于激發(fā)組織的活力與積極性，避免組織官僚化，從而提升組織工作效率。

4、業(yè)務(wù)管理者

政府對樞紐型社會組織的業(yè)務(wù)管理包括資格認定及運行評估工作，也就是對樞紐型社會組織實行動態(tài)管理，對評估不合格的組織實行退出機制。政府部門通過對樞紐型社會組織進行業(yè)務(wù)管理，可以及時發(fā)現(xiàn)樞紐型社會組織運行過程中存在的問題，督促其加強自身能力建設(shè)，提升管理、服務(wù)水平，促進其功能的有效發(fā)揮。具體的評估內(nèi)容包括樞紐型社會組織對成員組織進行政治引導、業(yè)務(wù)監(jiān)管、資源分配等管理功能的發(fā)揮情況以及為成員組織鏈接發(fā)展資源、協(xié)助成員組織開展能力建設(shè)、代表成員組織表達訴求等服務(wù)功能的發(fā)揮情況，特別是樞紐型社會組織帶領(lǐng)成員組織開展社會服務(wù)項目的情況。

5、組織協(xié)調(diào)者

要實現(xiàn)社會組織的健康有序發(fā)展需要許多政府部門及相關(guān)組織的參與及合作。如上文所述，在我國社會組織雙重管理體制下，存在兩個部門分別負責對社會組織的監(jiān)管，即統(tǒng)一的登記管理機關(guān)與分散的業(yè)務(wù)主管單位。盡管兩類監(jiān)管部門間經(jīng)常溝通與協(xié)調(diào)， 但因各自隸屬關(guān)系不同，行政職能與部門利益無法完全一致。即便是在登記管理機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，也存在各級機構(gòu)設(shè)置不一的情況。除此之外，涉及社會組織監(jiān)管的還包括法制辦、發(fā)展與改革、財稅、外交、公安、安全、司法等政府職能部門。各級黨組織及相關(guān)群團組織也會參與到社會組織的發(fā)展中來。因此，不同層級或相同層級政府部門及相關(guān)組織間經(jīng)常出現(xiàn)信息不暢、缺乏協(xié)調(diào)、政令不一等監(jiān)管問題。

由此看來，應(yīng)當及時成立樞紐型社會組織體系建設(shè)工作領(lǐng)導小組，負責協(xié)調(diào)推進本區(qū)域樞紐型社會組織體系建設(shè)工作。領(lǐng)導小組組成單位包括與樞紐型社會組織發(fā)展直接相關(guān)的政府部門與相關(guān)組織。適時召開領(lǐng)導小組會議，通報情況、交流經(jīng)驗、解決問題、部署任務(wù)，合力為樞紐型社會組織提供服務(wù)。

三、政府推動樞紐型社會組織發(fā)展的機制

政府推動樞紐型社會組織發(fā)展的機制，是指政府為保證樞紐型社會組織健康發(fā)展并有效發(fā)揮作用的組織和管理方式，具體表現(xiàn)為行政催生、整體協(xié)同、資源共享、委托管理和購買服務(wù)。

1、行政催生

樞紐型社會組織的產(chǎn)生不僅是順應(yīng)社會組織發(fā)展的需要，更是政府轉(zhuǎn)變職能的需要。從政府的角度出發(fā)，適合擔任政府職能轉(zhuǎn)移“接盤手”的主體要符合兩方面的條件：一方面，具備承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力;另一方面，服從政府的管理。[8]然而，現(xiàn)實社會中同時具備這兩方面條件的承接主體并不多。因此，政府要主動“創(chuàng)建”出其需要的組織進行職能的轉(zhuǎn)移。樞紐型社會組織正是這類被“創(chuàng)建”的組織類型之一。

各地政府在推進樞紐型社會組織治理體系建設(shè)的過程中，往往采用制定政策、發(fā)布文件的方式部署工作，由此體現(xiàn)出樞紐型社會組織形成的行政催生特性。如：天津市民政局出臺《關(guān)于加強社區(qū)社會組織建設(shè)的意見》，要求建立健全市、區(qū)、街三級樞紐型社會組織工作體系。

2、整體協(xié)同

近年來，伴隨著全球公共管理改革的不斷深入，政府部門的“整體治理”在全世界范圍興起并發(fā)展。整體協(xié)同機制著眼于政府間、政府部門間的整體性運作，強調(diào)為了完成共同目標開展跨部門協(xié)作，從而規(guī)避政府管理的碎片化，提升政府部門的整體治理能力。在協(xié)同主體方面，既包含不同層級政府之間的“上下合作”，同級政府之間的“水平合作”，同級政府不同部門之間的“左右合作”，也包含政府與企業(yè)和社會之間的“內(nèi)外合作”。[9]

受傳統(tǒng)計劃思維影響，我國的政府部門一直習慣于按照上級統(tǒng)一的規(guī)劃或意圖進行一致的行動，由此體現(xiàn)出統(tǒng)治的整體性。樞紐型社會組織在各地的實踐，既體現(xiàn)出政府管理的整體一致性，也反映出部門間的協(xié)同性趨勢。如：上海市普陀區(qū)出臺《民間組織樞紐式管理試點工作的意見》后，全區(qū)9個街鎮(zhèn)全部建立了民辦非企業(yè)類型的社區(qū)民間組織服務(wù)中心，作為轄區(qū)內(nèi)社會組織的管理機構(gòu)。

3、資源共享

上世紀80年代，改革開放帶來了社會組織數(shù)量的空前增長。面對社會組織這一新生事物，政府由于治理技術(shù)的匱乏遂產(chǎn)生對治理風險的憂慮。于是借鑒現(xiàn)成的“單位制”便成為最便捷的治理手段，即在業(yè)務(wù)主管單位及其所屬的社會組織之間建構(gòu)一種仿“單位制”的結(jié)構(gòu)。[10]在這種仿“單位制”的結(jié)構(gòu)中，一部分資源較多的政府部門，便將所屬社會組織完全納入行政科層體制當中，將其視為一個內(nèi)部科室，為其提供行政性資源及種種便利、并進行干部任免，使社會組織生存無憂。

時至今日，樞紐型社會組織作為政府行政催生的產(chǎn)物，與政府部門具有天然密切的聯(lián)系，具體表現(xiàn)為與政府部門在機構(gòu)、人員、資產(chǎn)、財務(wù)、職能上的共享共建。目前，幾乎所有的樞紐型社會組織都可以不同程度地從各級政府獲取到場地、資金、人員等方面的資源支持。其日常工作的實際負責人多由政府推薦，即由政府選派相對合適的在職行政人員或退休官員進入到組織當中。

4、委托管理

樞紐型社會組織作為政府行政催生的產(chǎn)物，在享有政府提供的各類資源支持的基礎(chǔ)上，從政府的角度出發(fā)，其主要的職能在于承接政府轉(zhuǎn)移的微觀事務(wù)管理職能，即政府將事務(wù)性、執(zhí)行性、操作性的職能轉(zhuǎn)移、授權(quán)給樞紐型社會組織承接。這類職能具體包括專業(yè)人員培訓、組織內(nèi)部治理、財務(wù)與法律咨詢服務(wù)、購買服務(wù)的招投標、年檢審核、黨組織建設(shè)以及各類政策的傳達落實等。

上海市在構(gòu)建體育社會組織樞紐式管理格局的過程中，賦予體育總會樞紐式管理功能，以期通過此類“承上啟下”、“半官半民”的樞紐型社會組織，實現(xiàn)“以會管會”的集約型管理。[11]體育總會作為體育行政部門與體育民間組織之間的一個管理載體，接受社團管理部門和體育行政主管部門的雙重委托，服務(wù)、管理體育類民間組織，行使部分監(jiān)管職能，并將民間組織的需求反饋給政府。

5、購買服務(wù)

政府向社會組織購買服務(wù)，是政府根據(jù)社會建設(shè)的總體要求，通過資源投入和項目引導的方式，向社會組織表明政府的意圖和目標，由此來規(guī)劃社會組織的發(fā)展布局。與此同時，通過對社會組織承接的服務(wù)進行績效評估，一方面實現(xiàn)政府對社會組織的行為控制;另一方面促使社會組織進行能力建設(shè)，實現(xiàn)組織的可持續(xù)發(fā)展，因此屬于積極的監(jiān)管和培育方式。

政府向樞紐型社會組織購買服務(wù)主要有兩種表現(xiàn)形式。一是通過購買“管理服務(wù)”的方式，支持樞紐型社會組織開展承接的政府委托管理工作。具體包括按照管理事項進行資金撥付以及購買管理崗位兩種方式。二是通過購買服務(wù)項目的方式，支持樞紐型社會組織帶領(lǐng)成員組織共同開展公益活動、提供公共服務(wù)、參與社會建設(shè)。即由樞紐型社會組織進行項目申報，然后聯(lián)合成員組織共同實施項目，并由樞紐型社會組織負責對項目落實和資金使用情況進行監(jiān)督管理，從而發(fā)揮其引領(lǐng)帶動作用。

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【作者簡介】

劉 洋（1984—）女，山東濟南人，博士，中共濟南市委黨校公共管理教研部講師，研究方向：社會組織.