朱佳蔚 楊 倩 李中南 孫竹維雪

（南開大學(xué) 天津 300071）

一、引言

黨的十九大提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中“堅持人與自然和諧共生”、“加強農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理”被列為重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)地污染的防治、農(nóng)村環(huán)境的改善是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。

然而目前我國的農(nóng)村環(huán)境狀況不容樂觀，而關(guān)乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)地污染問題尤為突出。根據(jù)2014年發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，全國土壤總超標(biāo)率達到16.1%，而耕地總超標(biāo)率高達19.4%，且在輕微、輕度、中度和重度污染點位比例均高于全國土壤超標(biāo)率。我國本身具有人多地少的資源稟賦結(jié)構(gòu)，再加上耕地面積連年下降逼近紅線，使得農(nóng)地污染的治理愈加顯得緊迫。

農(nóng)地污染的危害是多方面的，在微觀上表現(xiàn)為對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量及質(zhì)量、農(nóng)民收入和當(dāng)?shù)鼐用窠】档挠绊?，在宏觀上則可能使影響擴散至整個生態(tài)環(huán)境、威脅食品安全和糧食安全，甚至進一步引發(fā)更為嚴(yán)重的社會問題。例如近年來頻繁曝光的“毒大米”事件不僅損害了消費者的利益，更傷害了公眾對食品安全的信心，從而表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域的信任危機。另外，農(nóng)地污染事件一旦發(fā)生，在相關(guān)主體未能恰當(dāng)處理時將極有可能演變?yōu)檗r(nóng)民的集體環(huán)境抗?fàn)?，這既不利于農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，在媒體的傳播下也不利于社會的和諧與穩(wěn)定。

近年來，學(xué)界逐漸認(rèn)識到農(nóng)地污染防治的重要性，并從不同角度進行了諸多有益的研究。如饒靜等（2011年）從宏觀、中觀、微觀三個層面以及技術(shù)和制度兩個角度較為全面地分析了我國農(nóng)業(yè)面源污染的發(fā)生機制；王現(xiàn)林（2015年）認(rèn)為由于農(nóng)村環(huán)境污染的內(nèi)在激勵強于外在約束，我國農(nóng)村環(huán)境污染具備了一定的內(nèi)生性；袁平等（2015年）則視我國農(nóng)業(yè)污染為環(huán)境規(guī)制的缺陷導(dǎo)致利益相關(guān)者的逆向選擇行為的結(jié)果。然而，盡管關(guān)于農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)業(yè)污染的研究并不少見，但學(xué)界卻鮮有關(guān)于農(nóng)地污染的專門研究，尤其是缺乏將點源污染與面源污染同時加以考慮的研究?；诖?，文章試圖提出一個解釋我國農(nóng)地污染生成路徑和發(fā)生機制的整體性分析框架，以求教于大方之家。

二、農(nóng)地污染的生成路徑

農(nóng)地污染是農(nóng)村污染的重要表現(xiàn)形式，是指農(nóng)地因工業(yè)廢棄物或農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)的侵入超過土壤自身的凈化能力，使得土壤中污染物的累積呈強勢狀態(tài)，導(dǎo)致土壤原有的理化性質(zhì)持續(xù)惡化，最終表現(xiàn)為土壤功能損害的現(xiàn)象及過程。其中農(nóng)地有廣義和狹義之分，廣義的農(nóng)地包括耕地、園地、林地、牧草地及其他農(nóng)用地，狹義的農(nóng)地則只包括耕地，本文所討論的農(nóng)地污染主要指后者，但也并不僅限于耕地。

根據(jù)以上定義，農(nóng)地污染呈現(xiàn)出隱蔽性和累積性的特點。即農(nóng)地污染往往需要借助一定的儀器才能察覺，且污染是一個長期累積的結(jié)果，而一旦形成將造成長久而不可逆轉(zhuǎn)或即使能夠逆轉(zhuǎn)也需要巨大投入的危害。農(nóng)地污染可以分為物理污染、化學(xué)污染、生物污染和放射性污染幾種類型，最終往往以土壤酸化、作物減產(chǎn)或食用作物者出現(xiàn)中毒癥狀等直觀外在形式表現(xiàn)出來。

農(nóng)地污染的直接來源（即生成路徑）十分廣泛，根據(jù)污染源特點的不同可以將其分為面源污染和點源污染。其中，面源污染是指時空上無法定點監(jiān)測的、與環(huán)境條件和人類活動密切相關(guān)的并可隨時隨地發(fā)生的污染，具有分散性、隨機性、難以監(jiān)測性等特點。點源污染則指具有固定排污口的污染，其特點相應(yīng)地表現(xiàn)為：排污口固定、污染源易于辨別及監(jiān)測、受自然因素影響小。

農(nóng)地面源污染主要來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不當(dāng)使用的各種工業(yè)品及廢棄物。1.化肥污染。我國是世界上最大的化肥使用國。2016年我國化肥施用量為5984.1萬噸，單位面積化肥施用量達到443.6公斤/公頃，遠遠超過國際上225公斤/公頃的化肥安全施用量標(biāo)準(zhǔn)。同時，我國化肥利用率極低，僅達到發(fā)達國家平均水平的一半左右。過量及不合理的化肥施用會引發(fā)土壤板結(jié)、土地生產(chǎn)力下降和水體污染。2.農(nóng)藥污染。我國同時也是世界上最大的農(nóng)藥使用國。2016年我國農(nóng)藥使用量為174.0萬噸，單位面積農(nóng)藥用量達12.9公斤/公頃，相較于1990年幾乎翻了一番。過量施用農(nóng)藥還表現(xiàn)在農(nóng)藥有效利用率低下，大約有80%進入環(huán)境。殘留在大氣和地面的農(nóng)藥經(jīng)由降水、地表徑流滲透進入土壤最終會導(dǎo)致土壤質(zhì)量下降，長期殘留的農(nóng)藥甚至還會經(jīng)由食物鏈影響農(nóng)產(chǎn)品食品安全、威脅人體健康。3.農(nóng)膜污染。農(nóng)膜包括棚膜和地膜，前者容易回收，一般不會造成污染，后者則由于質(zhì)地很薄而容易老化、破損，殘留在土壤中最終造成污染。2016年我國農(nóng)膜使用量達到260.3萬噸，其中地膜使用量為147萬噸，這些被大量使用的地膜多數(shù)為不可降解塑料，殘留的地膜在未得到合理回收的狀況下累積在土壤中破壞土壤結(jié)構(gòu)，最終形成污染。4.秸稈污染。秸稈是十分寶貴的農(nóng)業(yè)資源，可作為化肥、飼料、能源等被綜合利用，然而許多地區(qū)的農(nóng)民為趕農(nóng)時或圖省事而選擇直接焚燒。田間焚燒還田不但會引起大氣間歇性污染，還會破壞土壤結(jié)構(gòu)，造成農(nóng)地土壤板結(jié)，降低土地肥力。5.農(nóng)村生產(chǎn)生活垃圾污染。隨著農(nóng)村生活水平的提高，農(nóng)民消費的商品也在逐年增加，但也在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活過程中產(chǎn)生了大量的農(nóng)村垃圾，如廢棄的農(nóng)藥瓶、化肥袋和廢舊電池、塑料制品等。然而目前我國農(nóng)村普遍缺乏完善的垃圾處理設(shè)施，垃圾露天堆放的狀況隨處可見，其中的有害物質(zhì)最終經(jīng)由土地降解或地表徑流直接或間接地對農(nóng)地土壤造成污染。

需要指出的是，農(nóng)地面源污染伴隨著整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，在產(chǎn)生污染的同時背后也隱含著對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的促進作用。近年來開展的化肥農(nóng)藥零增長行動雖然在短期上減緩了我國過量施用化肥和農(nóng)藥的狀況，但另一方面也使得全國糧食產(chǎn)量出現(xiàn)近十年來的首次下降。

農(nóng)地點源污染則往往與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)。1.農(nóng)村工礦企業(yè)非法排污。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在過去的工業(yè)化進程中發(fā)展迅速，但多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)設(shè)備簡陋、技術(shù)落后、管理水平低下，生產(chǎn)過程中往往產(chǎn)生大量污染物，而為了節(jié)約成本它們又容易選擇將未經(jīng)處理的污染物違規(guī)排放，最終通過污染水源地等途徑污染周邊農(nóng)地。2.工礦廢棄地及復(fù)墾污染。在過去的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和土地規(guī)劃調(diào)整過程中，我國遺留了大量的工礦廢棄地，這些工礦廢棄地的存在對周邊農(nóng)地土壤構(gòu)成嚴(yán)重威脅。近年來，我國各地陸續(xù)開展復(fù)墾利用工礦廢棄地的有益探索，然而由于其中重金屬污染的存在，在土壤修復(fù)工作不到位的情況下有可能直接產(chǎn)生污染隱患。3.城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移。一方面，一些城市將未經(jīng)處理的生活垃圾直接運輸至城市邊緣露天堆放或淺埋處理，直接危害著周邊的農(nóng)地；另一方面，為規(guī)避城市嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管，一些高污染企業(yè)紛紛選擇在農(nóng)村地區(qū)選址，間接影響著農(nóng)地質(zhì)量。

實際上，任何一次農(nóng)地污染事件的發(fā)生背后的生成路徑都并非單一的，常常是伴隨著各種因素的共同作用。即使是企業(yè)排污直接引發(fā)的污染事件，涉事農(nóng)地在此前可能就隱藏著長期過量施用化肥、農(nóng)藥累積的損害，而只是在企業(yè)非法排污這一“導(dǎo)火索”下導(dǎo)致了污染的發(fā)生。農(nóng)地污染背后復(fù)雜和多重的生成路徑也就決定了其治理的困難，因而需要探索其背后更深層次的發(fā)生機制。

三、農(nóng)地污染的發(fā)生機制

同其他環(huán)境污染的產(chǎn)生一樣，農(nóng)地污染的經(jīng)濟學(xué)本質(zhì)是外部性問題。農(nóng)地作為一種準(zhǔn)公共物品，一方面污染者可以通過環(huán)境成本轉(zhuǎn)移來規(guī)避社會成本的承擔(dān)，另一方面保護者則由于保護行為的溢出效應(yīng)而表現(xiàn)為激勵不足，最終產(chǎn)生個人利益與社會利益的矛盾，導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。然而，這種分析并沒有結(jié)合我國現(xiàn)實解答污染者轉(zhuǎn)移環(huán)境成本和保護者缺乏激勵的制度原因?；诖?，以下結(jié)合我國實際以宏觀、農(nóng)戶、企業(yè)的三重視角對農(nóng)地污染的發(fā)生進行解釋。

（一）宏觀視角：農(nóng)地污染的制度根源

大體上，影響農(nóng)地污染的宏觀環(huán)境因素可歸為法律、政治、經(jīng)濟、技術(shù)、社會、文化幾類，這些方面一定程度存在的制度性缺陷將通過影響農(nóng)戶和企業(yè)的涉農(nóng)地行為（包括污染和保護兩個方面）最終誘導(dǎo)農(nóng)地污染的產(chǎn)生，呈現(xiàn)出宏觀制度環(huán)境缺陷→農(nóng)戶和企業(yè)行為→污染生成的發(fā)生機制。

1.法律因素：針對農(nóng)地污染問題，執(zhí)法難度大、成本高，導(dǎo)致農(nóng)地污染違法成本低

近些年來，我國在農(nóng)地污染防治立法上取得了實質(zhì)性進展，尤其是《土壤污染防治法》的通過填補了我國在這一領(lǐng)域長期缺乏專門法的空白。然而執(zhí)法難度大、成本高的問題卻持續(xù)存在。一方面，我國碎片化的農(nóng)地經(jīng)營模式使得監(jiān)管機構(gòu)難以實行有效監(jiān)管，各項環(huán)境指標(biāo)難以統(tǒng)一落實。另一方面，執(zhí)法機構(gòu)較多、職能交叉導(dǎo)致執(zhí)法效能不高的情況也屢有出現(xiàn)。同時由于上下級之間信息的不對稱和利益沖突的問題，執(zhí)法機構(gòu)容易從自身利益出發(fā)采取機會主義行為，使得農(nóng)地保護的環(huán)境執(zhí)法陷入“集體行動的困境”。

2.政治因素：政績壓力型行政體制導(dǎo)致各級主體以犧牲農(nóng)地長遠利益換取短期經(jīng)濟利益，致使環(huán)境污染防治缺乏有效性

在當(dāng)前我國的公共行政管理體制下，地方政府在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下推進各項宏觀政策的落實。然而，目標(biāo)責(zé)任考核機制在經(jīng)過層層傳導(dǎo)后，考核名目變得泛濫而虛化，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制扭曲為“壓力型”體制，各級主體往往只關(guān)注短期經(jīng)濟利益而忽視污染治理客觀上要求的長期性，最終導(dǎo)致初衷很好的環(huán)境綜合整治行動陷入形式主義泥潭?！皦毫π汀斌w制的另一產(chǎn)物是我國環(huán)境執(zhí)法表現(xiàn)出一定的運動式特征，當(dāng)面臨公眾要求或上級檢查的壓力時，地方政府會在短時間內(nèi)集中大量行政資源整治突出問題。這盡管能夠取得一定的效果，但卻違背環(huán)境治理的綜合性、系統(tǒng)性要求，使得環(huán)境問題表現(xiàn)出運動時得到迅速解決、運動后又再次凸顯的循環(huán)反復(fù)現(xiàn)象。

3.經(jīng)濟因素：粗放型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷導(dǎo)致農(nóng)地污染持續(xù)積累

改革開放以來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，然而在這一進程中我國農(nóng)業(yè)發(fā)展本質(zhì)上遵循的是以增加產(chǎn)量、保障供給為政策目標(biāo)和以大量資源投入為基礎(chǔ)的粗放型增長方式。這種只注重數(shù)量而忽視質(zhì)量、片面追求增長的發(fā)展觀使得伴隨著糧食產(chǎn)量增加的是大量化肥、農(nóng)藥的使用，一定程度上加大了農(nóng)業(yè)面源污染的生成。另外，我國目前實行的農(nóng)地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)制度也影響著農(nóng)地污染的發(fā)生。具體來說，所有權(quán)主體“虛化”導(dǎo)致農(nóng)地污染監(jiān)管主體缺位，經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定刺激農(nóng)戶短期經(jīng)營行為，而土地零碎化問題則致使農(nóng)地污染統(tǒng)一監(jiān)管制度成本過高。

4.技術(shù)因素：農(nóng)地污染治理技術(shù)缺乏經(jīng)濟可行的有效推廣措施

與發(fā)達國家相比，我國在農(nóng)地污染治理技術(shù)措施方面已無明顯差距。對于農(nóng)地面源污染可以根據(jù)不同來源采用不同技術(shù)手段進行控制，如農(nóng)藥污染可以通過病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治來減少農(nóng)藥使用量，化肥污染則可采用精準(zhǔn)施肥或有機肥替代等方式以減量增效。而點源污染問題一般通過末端治理手段加以控制，如對于工業(yè)廢水的處理已有物理沉淀、化學(xué)氧化和生物降解三種較為成熟的技術(shù)。但與這些成熟技術(shù)相對應(yīng)的卻是缺乏可操作的技術(shù)推廣管理措施和方案致使其普及率不高的現(xiàn)實，這一方面表現(xiàn)為農(nóng)戶多數(shù)還是采用粗放型的、甚至完全“憑感覺”的施肥噴藥方式，另一方面則體現(xiàn)在農(nóng)村企業(yè)普遍技術(shù)落后。

5.社會因素：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)環(huán)境治理的二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)，使得農(nóng)地成為城市經(jīng)濟社會發(fā)展外部性的承受者

長期以來，我國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象，城市和工業(yè)處于首要和核心地位，而農(nóng)村和農(nóng)業(yè)則相對被忽視。在這種社會體制下城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，農(nóng)村居民人均收入水平顯著低于城市居民，由此引發(fā)農(nóng)村大量勞動力向城市轉(zhuǎn)移，造成農(nóng)村勞動力素質(zhì)下滑，導(dǎo)致先進技術(shù)的推廣存在知識障礙。同時，城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施投資、環(huán)境政策和治理等方面也存在著不公平現(xiàn)象，農(nóng)村環(huán)境公共物品供給明顯不足。最后，在話語權(quán)方面農(nóng)村同樣被邊緣化，分散的農(nóng)民由于沒有能力也沒有動力做出有效的談判，只能成為農(nóng)村和農(nóng)地污染的最終受害者。

6.文化因素：環(huán)境意識淡薄導(dǎo)致社會各方缺乏環(huán)境保護內(nèi)在動力

受工業(yè)文明的影響，過去幾十年中環(huán)境保護相對于經(jīng)濟發(fā)展在我國一直處于相對次要的地位，自然資源的價值沒有得到足夠的重視。這種文化觀和價值觀不僅影響了制度設(shè)計本身和制度運行過程，也影響了農(nóng)地污染各個利益相關(guān)方，包括公眾、企業(yè)和農(nóng)戶。我國幾千年傳統(tǒng)文化和政府主導(dǎo)型環(huán)境管理模式導(dǎo)致公眾環(huán)境意識相對淡薄，這主要表現(xiàn)為公眾主動參與治理的動力不足。其次，相對于發(fā)達國家，我國企業(yè)缺乏自主建立統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、控制污染的行業(yè)監(jiān)督和互相約束機制的社會責(zé)任意識。最后，農(nóng)戶環(huán)境意識和環(huán)境知識整體低下導(dǎo)致在缺乏外在激勵的情況下更加難以產(chǎn)生農(nóng)地保護行為。

值得一提的是，這種分類是基于說理方便的需要，但現(xiàn)實問題的發(fā)生卻總是整體性和系統(tǒng)性的。法律、政治、經(jīng)濟、技術(shù)、社會、文化也絕不是割裂的，而是相互聯(lián)系而統(tǒng)一的。正因為這些因素相互交織在一起，才使得農(nóng)地污染問題的分析和解決極為復(fù)雜，農(nóng)地污染的治理成為一個系統(tǒng)工程。

圖1 我國農(nóng)地污染問題的整體性分析框架

（二）農(nóng)戶視角：面源污染的發(fā)生機制

農(nóng)戶行為是農(nóng)地面源污染的主要來源。一方面農(nóng)戶對化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等生產(chǎn)資料的過量使用以及對秸稈和生產(chǎn)生活垃圾的不合理處理構(gòu)成污染的來源，另一方面農(nóng)戶缺乏農(nóng)地保護和治理的動機使得污染進一步加深。

農(nóng)戶在農(nóng)地污染的問題格局中所扮演的角色是多重的。農(nóng)戶既是污染的生成者，又應(yīng)是污染防控的具體執(zhí)行者，同時又是污染最直接的受害者。然而，農(nóng)戶作為農(nóng)地污染最直接的利益相關(guān)者最終卻選擇污染而非保護農(nóng)地，表面上看似矛盾，實際卻隱含著農(nóng)戶的理性選擇。

第一，從機會成本的角度來看，農(nóng)戶迫于生活壓力不得不增加化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料的投入。與進城務(wù)工相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要更多的人力投入，但在城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)業(yè)卻始終維持著較低的收益率。在這種狀況下，農(nóng)戶的理性選擇會是通過化肥、農(nóng)藥的大量投入增加產(chǎn)量，實現(xiàn)提高收入并減少人力投入的目的。由于有機肥替代意味著更高的成本，而以人糞尿作肥料、人工除草防蟲則意味著更多的人力投入，再加上我國多年對化肥、農(nóng)藥實施價格補貼，因此農(nóng)戶最“經(jīng)濟”的選擇必然是直接大量使用化肥、農(nóng)藥的粗放型生產(chǎn)方式。

第二，從中長期收益與短期收益的權(quán)衡來看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定誘發(fā)了農(nóng)戶的短期生產(chǎn)行為。實際上，農(nóng)戶選擇生態(tài)友好型的生產(chǎn)方式相當(dāng)于對農(nóng)地的長期投資，農(nóng)地不僅將獲得可持續(xù)的生產(chǎn)力，農(nóng)戶本身也會有更好的生活環(huán)境。但農(nóng)戶最終還是選擇污染而非保護農(nóng)地，原因就在于農(nóng)戶沒有將環(huán)境投資的長期收益納入自己的成本收益體系。其根源則是經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定，農(nóng)戶無法產(chǎn)生長期投資獲益的預(yù)期，而短期行為造成的長期損失又能外部化，因此會選擇大量施肥噴藥以在短期內(nèi)快速攫取土地肥力換取收益。

第三，農(nóng)戶環(huán)境意識淡薄使得污染行為道德約束軟化?，F(xiàn)實中多數(shù)農(nóng)民缺乏對環(huán)境污染基本知識的了解，再加上青壯年勞動力向城市大量轉(zhuǎn)移造成農(nóng)村勞動力素質(zhì)下滑的原因，農(nóng)戶基本上不會主動控制面源污染。

第四，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境監(jiān)督治理有效供給不足。長期以來城鄉(xiāng)環(huán)境治理投資的不公平致使農(nóng)村在教育培訓(xùn)、基本設(shè)施等方面嚴(yán)重落后于城市，而環(huán)境保護的公共物品本質(zhì)特征又要求政府承擔(dān)，在這種矛盾下面源污染的產(chǎn)生便難以避免。同時，農(nóng)地碎片化使得對農(nóng)戶生產(chǎn)行為進行指導(dǎo)和監(jiān)管的治理成本過高，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)管又往往流于形式或呈現(xiàn)運動式特征，最終致使農(nóng)戶面源污染行為難以得到有效控制。

（三）企業(yè)視角：點源污染的發(fā)生機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)地點源污染的主要來源。其生成污染的途徑主要有兩種形式：直接向農(nóng)地排污，以及污染型企業(yè)由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，即間接城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移。而工礦廢棄地及復(fù)墾污染則可視為企業(yè)直接排污造成的后續(xù)影響。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違法排污是其利潤最大化目標(biāo)下的選擇。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在排污的內(nèi)生能力和動力。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多為一些設(shè)備簡陋、技術(shù)落后、規(guī)模較小的低端企業(yè)，而污染治理對技術(shù)和規(guī)模有一定要求，因而其生產(chǎn)過程內(nèi)生性地伴隨著污染生成。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)長期面臨融資困難的問題，在缺乏資金支持的情況下難以進行技術(shù)創(chuàng)新、更新生產(chǎn)設(shè)備，這也使其更有動力將環(huán)境成本外部性以盡可能降低經(jīng)營成本。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏有效的外部監(jiān)管。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散給監(jiān)管帶來了一定難度。其次，城鄉(xiāng)二元體制下政府對農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管相對不足，農(nóng)村在機構(gòu)設(shè)置、人員配備方面都嚴(yán)重落后于城市。再次，當(dāng)前環(huán)境立法表現(xiàn)出大中城市利益中心主義和大中企業(yè)中心主義的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染治理相關(guān)的環(huán)境立法嚴(yán)重滯后，而執(zhí)法上又呈現(xiàn)出運動式特征，地方政府往往采取關(guān)停企業(yè)等簡單粗暴的方式治理污染，而在政府壓力緩解后企業(yè)又重新“復(fù)活”并更加大肆排污，甚至一些地方為追求經(jīng)濟發(fā)展直接為企業(yè)排污行為“開綠燈”。最后，公眾環(huán)境意識的缺乏，更重要的是公眾參與環(huán)境規(guī)制的制度環(huán)境的缺乏，使得對企業(yè)排污的社會監(jiān)督機制同樣失靈。

工礦廢棄地的產(chǎn)生有其歷史原因，但根源在于企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生了大量污染物或?qū)ν恋卦斐闪似茐?，但在關(guān)閉或搬遷后未進行處理。對工礦廢棄地進行復(fù)墾有利于改善已破壞的生態(tài)環(huán)境、增加耕地面積，但復(fù)墾工作對相關(guān)技術(shù)和資金供給有較高要求。實踐中工礦廢棄地復(fù)墾主要由政府出資、企業(yè)修復(fù)的形式共同完成，這一過程需要多部門協(xié)調(diào)合作，并要求政府對企業(yè)進行有效監(jiān)管以確保復(fù)墾質(zhì)量。同鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違法排污一樣，復(fù)墾企業(yè)在缺乏有效外部監(jiān)管的情況下可能存在機會主義行為，從而影響復(fù)墾耕地質(zhì)量甚至進而引發(fā)二次污染。

城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移是城鄉(xiāng)二元體制的直接產(chǎn)物。一方面，城鄉(xiāng)間存在環(huán)境管制差異，污染型企業(yè)為規(guī)避城市嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管會更愿意在農(nóng)村選址，即城鄉(xiāng)間的“污染避難所”效應(yīng)；另一方面，相對于分散的農(nóng)民，企業(yè)在經(jīng)濟及政治資本等方面更具優(yōu)勢，因而更有能力使有關(guān)外部性問題的利益博弈和政治談判的結(jié)果對自自身更有利，而環(huán)境保護組織在農(nóng)村的缺失則加劇了這種不平衡。

四、結(jié)論及政策建議

文章嘗試提出一個將面源污染與點源污染同時納入分析視野的整體性框架，以求發(fā)現(xiàn)我國過去長期存在、當(dāng)下仍未解決的農(nóng)地污染問題的制度原因。本文以宏觀、農(nóng)戶、企業(yè)的三重視角透視農(nóng)地污染的發(fā)生機制，認(rèn)為農(nóng)地污染是我國法律、政治、經(jīng)濟、技術(shù)、社會、文化六大宏觀制度環(huán)境缺陷影響下農(nóng)戶和企業(yè)基于自身成本收益權(quán)衡而農(nóng)地污染行為過度、農(nóng)地保護行為不足的結(jié)果。但不得不提的是，這種宏觀層面的分析必然難以解釋和涵蓋實踐中所有農(nóng)地污染問題發(fā)生及治理的經(jīng)驗，一些具體實踐還需后續(xù)做更細致的案例研究。

農(nóng)地污染的治理需要政府、農(nóng)戶、企業(yè)和社會多方的共同參與，需要制度完善、技術(shù)進步與推廣以及公眾意識與觀念的轉(zhuǎn)變的共同推動，是一個需要多方面同時協(xié)調(diào)推進的系統(tǒng)工程。法律方面，《土壤污染防治法》需要與現(xiàn)行立法相結(jié)合，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)地污染預(yù)防和治理的統(tǒng)一立法體系，同時在大部制改革的基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一行使農(nóng)地環(huán)境管理職能的執(zhí)法機構(gòu)。政治方面，繼續(xù)深化行政體制改革，提高政府治理能力和水平，糾正環(huán)境治理的形式主義問題，摒棄過去的運動式執(zhí)法思維，以市場化和法治化將農(nóng)地污染治理政策落到實處。經(jīng)濟方面，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進經(jīng)濟發(fā)展觀從注重數(shù)量到數(shù)量和質(zhì)量并重的轉(zhuǎn)變，同時落實農(nóng)地三權(quán)分置改革，實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定農(nóng)戶土地權(quán)利。技術(shù)方面，普及和推廣各項成熟農(nóng)地污染控制技術(shù)措施，鼓勵農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用環(huán)境友好型技術(shù)。社會方面，加大對農(nóng)村環(huán)境治理和公共服務(wù)建設(shè)的各項投入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。文化方面，加強環(huán)境意識宣傳教育，構(gòu)建針對污染治理中的企業(yè)和政府行為的社會監(jiān)督機制。