夏志強(qiáng) 李天云

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都 610065)

黨的十八屆三中全會提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄皣抑卫憩F(xiàn)代化”被正式提上日程，自此以后，學(xué)術(shù)界圍繞著“國家治理現(xiàn)代化”展開了大量研究，取得了豐富的研究成果，但也存在部分爭議。其中爭議的一些焦點(diǎn)集中于三個方面:其一，治理理論和“治理”一詞存在大量理論爭議。早在20世紀(jì)90年代，就有學(xué)者指出了“治理”一詞存在濫用的現(xiàn)象。［1］而治理理論作為從國外引入的理論本身就存在爭議。田凱通過對國外治理理論進(jìn)行系統(tǒng)梳理以后指出治理理論不是一個成熟的理論，在概念和論證邏輯上具有模糊性?；趯易饔玫牟煌斫?，治理理論又分為“國家中心論”和“社會中心論”。［2］丁志剛通過對國內(nèi)外關(guān)于治理的代表性觀點(diǎn)進(jìn)行整合和梳理也對治理的內(nèi)涵進(jìn)行了探討，并指出了“國家治理”概念存在廣義和狹義之分。［3］而俞可平最近的研究則指出，“治理”字面意義就是治國理政。［4］顯然，治理理論和“治理”一詞存在爭議。其二，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的地位。有的學(xué)者認(rèn)為“國家治理現(xiàn)代化”是繼20世紀(jì)“四個現(xiàn)代化”，即“工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”之后的第五個“現(xiàn)代化”。［5］由于“四個現(xiàn)代化”屬于器物層面，而“國家治理現(xiàn)代化”屬于制度層面，“國家治理現(xiàn)代化”作為頂層設(shè)計具有十分重要的地位，第五個“現(xiàn)代化”的說法容易造成誤導(dǎo)。因此，是否可以將“國家治理現(xiàn)代化”稱為第五個“現(xiàn)代化”存在爭議。其三，如何推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題。關(guān)于如何推進(jìn)“國家治理現(xiàn)代化”，在學(xué)術(shù)探討上是一個“仁者見仁，智者見智”的問題。回顧相關(guān)文獻(xiàn)可見，俞可平、楊光斌、燕繼榮、包心鑒、楊雪冬、齊衛(wèi)平、劉尚希、周平、許耀桐、賈康、江必新、胡鞍鋼、韓慶祥、歐陽康、范逢春等學(xué)者圍繞國家治理、社會治理、鄉(xiāng)村治理、基層治理、財政治理等已經(jīng)展開了豐富的研究，為“國家治理現(xiàn)代化”提供了豐富的學(xué)理支撐。

關(guān)于“國家治理現(xiàn)代化”還存在一些爭議。為了更好解讀和推進(jìn)“國家治理現(xiàn)代化”，我們必須尋求真實(shí)，用美國著名社會學(xué)家艾爾·巴比(Earl Babbie)的話來說就是“一個論點(diǎn)必須有邏輯(logical)和實(shí)證(empirical)兩個方面的支持:必須言之成理，必須符合人們對世界的觀察”［6］。本文在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上試圖有所創(chuàng)新，從多個維度來解讀和推進(jìn)“國家治理現(xiàn)代化”，形成一個較為科學(xué)、全面的認(rèn)識。

一、“國家治理現(xiàn)代化”的基石:內(nèi)生性演化

“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果?！保?］習(xí)近平在黨?！?·17講話”中如是說。這一論斷無疑指出了中國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，即治理之基:內(nèi)生性演化。中國的國家治理體系是圍繞著歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等不斷“發(fā)展”“改進(jìn)”“演化”著的，沒有完成時，只有進(jìn)行時。理解和推進(jìn)“國家治理現(xiàn)代化”的基礎(chǔ)是“內(nèi)生性演化”。面對歷史虛無主義、文化傳統(tǒng)的衰落、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的復(fù)雜化以及西方意識形態(tài)的輸出和沖擊，我們要堅持文化自信、道路自信、理論自信和制度自信。我們必須追溯中國國家治理的歷史根基，明白中國的國家治理體系有其自身的成長路徑、演進(jìn)過程和發(fā)展動力，我們今天的國家治理體系是中國歷史塑造的產(chǎn)物，這種歷史之根深深扎于中國獨(dú)特的民族性、獨(dú)特的文化稟賦、獨(dú)特的制度資源之中。由此可見，中國的國家治理體系以特定的歷史傳承和文化傳統(tǒng)為治理的中軸線，在吸納外部輸入的變革動力的基礎(chǔ)上，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷演化。

中國是四大文明古國之一，中國文明一直沒有發(fā)生大的斷裂而得以延續(xù)的原因就在于中國歷史傳承的獨(dú)特路徑和機(jī)制、中國文化傳統(tǒng)的獨(dú)立體系和自有邏輯，而這鮮明地體現(xiàn)和內(nèi)嵌于“內(nèi)生性演化”上，中國的漫長歷史孕育了中國的特有的、值得驕傲的民族之根、文化之根、制度之根和思想之根。中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路選擇和制度模式是歷史演化的結(jié)果，建立在共享價值體系上的國家治理是有效治理的理念呼喚，在國家治理中的政策工具選擇則要汲取歷史中豐富的治國理政經(jīng)驗(yàn)，正所謂“觀今宜鑒古，無古不成今”。中國治理體系的內(nèi)生性演化的鮮明特征就是吸納性、包容性、改造性。中國歷史上佛教的傳入及其本土化、馬克思列寧主義的中國化等無不體現(xiàn)出這種“為我所用”的內(nèi)化現(xiàn)實(shí)和千古持存的延續(xù)能力。

改革開放四十年的歷史又不斷演化出中國特色社會主義道路、中國特色社會主義制度、中國特色社會主義理論三位一體的中國特色社會主義體系。在中國特色社會主義體系下國家治理體系是由“價值體系—制度體系—目標(biāo)體系”構(gòu)成的，其中中國特色社會主義核心價值體系是基礎(chǔ)、制度體系是支撐、目標(biāo)體系為追求，三者構(gòu)成中國國家治理體系。中國國家治理體系如圖1所示，其中目標(biāo)體系就包含了中華民族的偉大復(fù)興、中國國家的“仁者之夢”，中國特色社會主義目標(biāo)體系鮮明地體現(xiàn)了中華民族五千年的文明底蘊(yùn)。從晚清國破家亡，到新中國成立站起來、改革開放富起來、不斷發(fā)展強(qiáng)起來，呼喚的是中華文明的再次輝煌、中華民族的再次屹立。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是歷史的產(chǎn)物，是中國歷史傳統(tǒng)內(nèi)生演化的結(jié)果。

圖1 中國國家治理體系架構(gòu)圖

正如俞可平所言:“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和政治發(fā)展的必然要求。一方面，它是對……我國現(xiàn)代化建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)。另一方面，也是對我國在新的發(fā)展階段所面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的主動回應(yīng)。”［8］十八大以來在中國共產(chǎn)黨的治國理政實(shí)踐中更是形成了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，“習(xí)近平的“國家治理現(xiàn)代化”思想注重對馬克思主義國家理論的運(yùn)用，而我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是其內(nèi)生力量，同時又注重吸收人類先進(jìn)文明”［9］，對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有鮮明的指導(dǎo)意義。因此，要在“內(nèi)生性演化”的基礎(chǔ)上理解和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

二、“國家治理現(xiàn)代化”的關(guān)鍵:創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化

中國國家治理的內(nèi)生性演化與創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化是一體兩面的，內(nèi)生性演化的過程伴隨著創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化則是持續(xù)推進(jìn)內(nèi)生性演化的必然結(jié)果。中國國家治理體系是在歷史、文化、地理、特定的社會結(jié)構(gòu)和國際環(huán)境壓力等影響因素綜合作用的基礎(chǔ)上形成的。［10］如何將傳統(tǒng)的民族資源、制度資源、文化資源和思想資源創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化成今天中國的國家治理資源和有機(jī)構(gòu)成要素、如何處理好國家治理體系與轉(zhuǎn)型時期社會結(jié)構(gòu)的互動關(guān)系、如何將國際環(huán)境壓力的挑戰(zhàn)變?yōu)橹卫碜兏锖椭卫韯?chuàng)新的動力是國家治理現(xiàn)代化中的重要問題。由此，“國家治理現(xiàn)代化”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是治理主體如何合理利用治理手段實(shí)現(xiàn)治理要素優(yōu)化配置，也就是在國家治理的內(nèi)生性演化過程中如何實(shí)現(xiàn)治理資源的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，包括“國家治理的科學(xué)化、法治化、民主化和文明化”［11］。

國家治理體系從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過程就是一個對歷史傳統(tǒng)和外來因素進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的過程。就傳統(tǒng)因素而言，中國傳統(tǒng)文化包含了治國經(jīng)驗(yàn)、民本思想、政道思維、和而不同、選賢舉能等一系列優(yōu)秀文化，不斷繼承、不斷學(xué)習(xí)，創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)造性發(fā)展是“國家治理現(xiàn)代化”的內(nèi)在要求。對于國家治理中變與不變的問題進(jìn)行比較研究，諸如央地關(guān)系、軍政關(guān)系、內(nèi)政外交、政治集團(tuán)、層級治理、社會結(jié)構(gòu)等具有延續(xù)性的治理難題，以史為鑒、結(jié)合實(shí)際就可以更加高效地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。就國外因素而言，中國近現(xiàn)代發(fā)展的過程受到了蘇聯(lián)因素和西方因素的影響。以毛澤東為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在革命和國家建設(shè)中包容性地吸收和創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化了民主集中制、馬列主義、代議民主等思想文化和制度資源文化。圖2為國家治理的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化系統(tǒng)模型。在國家治理的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化系統(tǒng)模型中，輸入為“中國歷史傳統(tǒng)和世界文明”，經(jīng)選擇性地吸收和采納實(shí)用、適用的優(yōu)秀內(nèi)容以后，國家治理的多元主體結(jié)合實(shí)踐、實(shí)際需要選擇性運(yùn)用，并將其納入中國國家治理的價值體系、制度體系和目標(biāo)體系中，成為中國特色社會主義“道路、制度和理論體系”的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。

圖2 國家治理的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化系統(tǒng)模型

實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化要結(jié)合時代主題下“國家治理現(xiàn)代化”的制度內(nèi)涵、任務(wù)內(nèi)涵和目標(biāo)內(nèi)涵。［12］而推進(jìn)“國家治理現(xiàn)代化”就是要實(shí)現(xiàn)制度、任務(wù)和目標(biāo)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和發(fā)展。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化則是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的旨?xì)w。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是在全面深化改革的背景下提出的，國家治理面臨復(fù)雜性、多樣性、突發(fā)性、不確定性的挑戰(zhàn)，社會治理、生態(tài)治理、全球治理、腐敗治理、城鄉(xiāng)治理等一系列治理的時代難題構(gòu)成了時代的任務(wù)內(nèi)涵。而中國“國家治理現(xiàn)代化”的目標(biāo)則直指兩個一百年奮斗目標(biāo)和偉大復(fù)興的中國夢。

三、推進(jìn)治理改革，實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是制度現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化，就要不斷推進(jìn)治理改革?？梢哉f四十年的改革開放史就是一部四十年的治理改革史、治理變革史，一部不斷實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化的歷史。正如俞可平指出的:“從中央與地方的關(guān)系、國家與社會的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系，以及依法治國、公共服務(wù)、公民參與、民主決策、社會治理、政府問責(zé)、政治透明、基層自治等角度來看，改革開放后中國的政治生活發(fā)生了重大變革?？梢哉f，中國改革開放獲得巨大成功的根本原因之一，便是中國成功地進(jìn)行了以治理改革為主體內(nèi)容的政治改革?！眹@著“黨的建設(shè)、基層民主、協(xié)商民主、政治監(jiān)督、行政改革、公共政策、公共服務(wù)和社會治理”等進(jìn)行的治理改革，形成了中國特色的國家治理模式，其主要特征為黨導(dǎo)治理、條塊結(jié)合、強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定、重視協(xié)商、增量改革等。

回顧改革開放四十年的歷史可見，以治理改革為主體內(nèi)容的政治改革一方面保持了政治穩(wěn)定和社會和諧，一方面增強(qiáng)了社會活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相對于休克療法，這種治理改革顯示的是一種制度現(xiàn)代化特殊模式。包心鑒指出“‘國家治理現(xiàn)代化’的實(shí)質(zhì)是制度現(xiàn)代化，制度現(xiàn)代化是一個在深化改革中不斷完善和逐步定型的過程”，制度現(xiàn)代化要以人民為中心，結(jié)合法治現(xiàn)代化。［13］國家治理體系其本身就是一套制度體系，“國家治理現(xiàn)代化”的過程就是制度現(xiàn)代化的過程，而其目標(biāo)狀態(tài)在于實(shí)現(xiàn)“善治”。俞可平認(rèn)為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至少有五個衡量標(biāo)準(zhǔn):一是公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和制度化，二是民主化，三是法治，四是效率，五是協(xié)調(diào)。善治則包含合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正十個要素。制度強(qiáng)大的塑造能力已經(jīng)為歷史和無數(shù)事實(shí)所證明，制度在國家發(fā)展中具有根本性作用。沒有制度現(xiàn)代化就無法實(shí)現(xiàn)治理過程的秩序化、治理能力的高效率和政治生態(tài)的凈化?？梢娫趪胰嫔罨母铩⑷嬉婪ㄖ螄?、全面從嚴(yán)治黨的背景下，制度現(xiàn)代化起到了十分重要的作用。能否實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化意味著發(fā)展成就能否保存、發(fā)展動力能否持續(xù)、發(fā)展目標(biāo)是否可預(yù)期的重大問題。將中國特色社會主義建設(shè)中好的實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、歸納實(shí)現(xiàn)制度化推廣是對“摸著石頭過河”的發(fā)展和超越。與此同時，進(jìn)行全方位的頂層設(shè)計，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理改革、政治治理改革、社會治理改革、文化治理改革、生態(tài)治理改革、政黨治理改革，“堅決破除各方面的體制機(jī)制弊端”，推動國家治理體系轉(zhuǎn)型。國家治理體系轉(zhuǎn)型就是以治理變革為主要內(nèi)容，通過制度現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的價值體系、道路選擇、制度模式和政策工具轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化的價值體系、道路選擇、制度模式和政策工具，最終實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)國家治理體系向現(xiàn)代國家治理體系轉(zhuǎn)型。(見圖3)因此，要實(shí)現(xiàn)善治需要不斷推進(jìn)治理變革，建立一個官民共治的法治政府、責(zé)任政府、有為的有限政府、廉潔高效的政府，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化以推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化。

圖3 國家治理體系轉(zhuǎn)型過程

四、推進(jìn)治理民主，實(shí)現(xiàn)參與多元化

筆者認(rèn)為“國家治理現(xiàn)代化”可以理解為:以國家為權(quán)力體系中的權(quán)威主體在合理界定和劃分權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上，在一個相對平衡穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)中，運(yùn)用多種多樣的治理手段或方式，以法治為底色，以民主為基準(zhǔn)，在內(nèi)生性演化和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的過程中實(shí)現(xiàn)多元交互共治，不斷推進(jìn)制度現(xiàn)代化、參與多元化、治理普及化和實(shí)踐本土化的過程?！罢l來治理、如何治理、治理什么”等“國家治理現(xiàn)代化”的核心問題的出題人、答卷人和評閱人都必須是人民。因此必須以民主為基準(zhǔn)，國家治理必然要求民主治理，必然主張治理民主。“民主既是一種國家形態(tài)，又是一種國家形式，從根本意義上說民主就是國家治理?！闭珥n慶祥教授指出的，中國式現(xiàn)代化的第二個階段就是強(qiáng)調(diào)公平正義和治理現(xiàn)代化，其中鮮明的特點(diǎn)就是:“由權(quán)威體制走向黨領(lǐng)導(dǎo)下的制度治理尤其是法治治理，由政府管制走向黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府‘政’治、社會‘自’治、公民‘能’治的協(xié)同治理”［14］，可見在這一階段民主治理和法治治理的重要性，而要實(shí)現(xiàn)民主治理和法治治理，治理民主作為對西方自由民主的一種嘗試性超越顯然十分重要。治理民主是治理理論與中國人民民主理論結(jié)合于中國治理場域的理論產(chǎn)物，治理理論強(qiáng)調(diào)誰來治理、治理什么、如何治理，而人民民主理論認(rèn)為人民是出卷人和答卷人，同時還是閱卷人。治理民主模式如圖4所示。

圖4 作為一種嘗試性的“治理民主”圖析

正如楊光斌教授指出的，西方自由民主是一種強(qiáng)調(diào)社會和個人權(quán)利的社會中心論，忽視了國家與社會的互動，因此需要將國家內(nèi)嵌于政體理論，發(fā)展一種在理論邏輯和實(shí)踐生活維度上更合正義原則、超越自由民主的治理民主。［15］何顯明結(jié)合治理理論，對治理民主進(jìn)行了深入的闡釋，指出治理理論的包容性突破了代議制民主體制的局限性，可以實(shí)現(xiàn)程序民主與實(shí)質(zhì)民主、間接民主與直接民主的融合，同時有益于吸收參與式民主、協(xié)商民主的優(yōu)勢。［16］民主與效率是善治的必要條件。治理民主作為治理理論與中國民主實(shí)踐的創(chuàng)新結(jié)合，在國家治理場域中或?qū)⒔鉀Q民主與效率的問題，即在多元共治的過程中又達(dá)到一個高效率的治理。不斷推進(jìn)治理民主，才能實(shí)現(xiàn)參與的多元化，尤其表現(xiàn)為治理主體的多元共治。高小平認(rèn)為要堅持黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與多元主體參與公共事務(wù)管理的統(tǒng)一，“充分發(fā)揮市場主體在經(jīng)濟(jì)生活中的作用，充分發(fā)揮社會主體在社會生活中的作用，充分發(fā)揮人民群眾在國家事務(wù)管理與決策中的作用”［17］。而治理民主是多元共治實(shí)現(xiàn)的基本途徑，可以說沒有治理民主就不可能實(shí)現(xiàn)民主治理，就不可能實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，就不能體現(xiàn)以人民為中心的“國家治理現(xiàn)代化”特征。沒有治理民主就沒有民主治理，沒有民主治理就沒有“國家治理現(xiàn)代化”。

五、推進(jìn)治理覆蓋，實(shí)現(xiàn)治理普及化

在我國的國家治理過程中由于政府、市場、社會的權(quán)利劃分界線不清晰，往往存在政府缺位、錯位、越位的情況?！巴晟坪桶l(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”就要不斷修正國家治理中治理主體間缺位、錯位、越位的情況，真正做到協(xié)同治理。而其中治理缺位的情況尤其明顯，因此要推進(jìn)治理覆蓋，實(shí)現(xiàn)治理普及化。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理為例，在干部下鄉(xiāng)、教育下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)、資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目下鄉(xiāng)等各種下鄉(xiāng)政策失靈的大背景下，夏志強(qiáng)指出“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，各種‘下鄉(xiāng)’舉措失靈導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘缺治’的問題說明推動‘治理下鄉(xiāng)’是必要的”［18］。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的“缺治”外，還存在各種各樣的“缺治”問題。

21世紀(jì)上半段最為鮮明的特征之一就是碎片化。新公共管理在科層治理的基礎(chǔ)上引入競爭性治理，使得原本就部門化、分散化的治理進(jìn)一步發(fā)展為專門化、專業(yè)化，因此新公共管理運(yùn)動下的碎片化問題更加突出。因此，整體性治理、合作治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、協(xié)調(diào)治理等各種治理的理論紛紛登上學(xué)術(shù)舞臺，反映出一個鮮明的趨勢——打破治理困境，彌合治理縫隙，推進(jìn)治理覆蓋，實(shí)現(xiàn)治理普及。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須順應(yīng)治理的這一發(fā)展趨勢，把握社會發(fā)展規(guī)律。

近年來國際上出現(xiàn)了逆全球化的浪潮、民粹化問題突出、恐怖主義蔓延，國內(nèi)突出事件頻發(fā)、金融風(fēng)險加大、房地產(chǎn)泡沫化威脅加大、環(huán)境污染、腐敗頑疾、城鄉(xiāng)二元割裂等等一系列的問題無不要求我們在比如綠色治理、城鄉(xiāng)治理、腐敗治理、風(fēng)險治理、國際治理或全球治理、應(yīng)急管理等領(lǐng)域推進(jìn)治理覆蓋，填補(bǔ)治理真空，實(shí)現(xiàn)治理普及。國家治理現(xiàn)代化，必然要求把握治理視域的全面性，必然要求實(shí)現(xiàn)治理普及化。

六、推進(jìn)治理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)治理本土化

國家治理是指包括政府治理、社會治理、企業(yè)治理和公民自治在內(nèi)的協(xié)同共治、多元共治。筆者認(rèn)為“國家治理現(xiàn)代化”的過程就是不斷進(jìn)行治理創(chuàng)新的過程、治理本土化的過程。新中國發(fā)展的歷史就是一個圍繞著“政府—市場—社會”三者不斷進(jìn)行權(quán)利邊界劃分的過程。在20世紀(jì)末期以來，圍繞著計劃經(jīng)濟(jì)、華盛頓共識、歷史終結(jié)論等的探討爭鳴就是一種表現(xiàn)。中國“國家治理現(xiàn)代化”要求進(jìn)行治理創(chuàng)新，國家治理創(chuàng)新要在中國特色社會主義“道路—制度—理論體系”三位一體的基礎(chǔ)上，以“善治”為基準(zhǔn)，兼顧工具性和價值性，建立一個強(qiáng)起來的國家治理框架——“強(qiáng)政府—強(qiáng)市場—強(qiáng)社會”。要建立一個強(qiáng)的治理，就要求我們樹立逆向思維，先找到薄弱環(huán)節(jié)，也就是治理創(chuàng)新的困境所在。

推進(jìn)治理創(chuàng)新首要的是認(rèn)清治理創(chuàng)新的困境。政府治理創(chuàng)新、社會治理創(chuàng)新、企業(yè)治理創(chuàng)新和公民治理創(chuàng)新等各個方面、各個領(lǐng)域都存在著各種各樣的創(chuàng)新困境和制約瓶頸，或是歷史遺留的、或是技術(shù)發(fā)展帶來的，原因不盡相同，但是困境處處存在。可以說，治理出現(xiàn)的過程就是打破治理困境的過程。以地方政府社會治理創(chuàng)新為例，學(xué)者指出處于國家給定的社會治理總體布局下的地方政府社會治理創(chuàng)新的行動邏輯呈現(xiàn)出一種“總體—支配型"管控特征。公共服務(wù)效能低下、剛性穩(wěn)定思維、條塊關(guān)系矛盾是造成當(dāng)前我國地方政府社會治理創(chuàng)新行動困境的主要因素。［19］隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)時代下政府治理如何創(chuàng)新面臨著諸多技術(shù)變量和制約因素。通過對湖南省55個縣級政府網(wǎng)絡(luò)平臺的研究，龍雙喜指出“我國縣級政府網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)存在的三個方面的問題，即網(wǎng)絡(luò)平臺的功能定位、分類與民意關(guān)注的公共事項(xiàng)存在差距，功能分類的形式化現(xiàn)象大量存在;網(wǎng)絡(luò)平臺與公民網(wǎng)上問政的互動環(huán)節(jié)存在著信息共享機(jī)制缺失或運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的弊端;政府網(wǎng)絡(luò)平臺中的信息反饋、監(jiān)督評價機(jī)制的不健全”［20］。治理困境多種多樣，識破治理困境、打破治理困境是治理創(chuàng)新的本質(zhì)要求。

“國家治理現(xiàn)代化”的過程就是國家治理創(chuàng)新的過程，現(xiàn)代化必然要求創(chuàng)新。高小平指出要實(shí)現(xiàn)“國家治理現(xiàn)代化”要做到四個統(tǒng)一、三個結(jié)合，即黨政領(lǐng)導(dǎo)與多元參與、法治與德治、管理與服務(wù)、常態(tài)與非常態(tài)管理四個統(tǒng)一，解放思想、解放和發(fā)展生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會活力相結(jié)合，摸著石頭過河與頂層設(shè)計相結(jié)合，市場機(jī)制、行政機(jī)制和社會機(jī)制相結(jié)合?；仡欀卫砀母锖椭卫韯?chuàng)新的歷史，俞可平指出中華人民共和國六十年政治發(fā)展呈現(xiàn)出“從革命到改革，從斗爭到和諧，從專政到民主，從人治到法治，從集權(quán)到分權(quán)，從國家到社會”的變遷趨勢。［21］因此進(jìn)行國家治理創(chuàng)新要求結(jié)合時代要求，把握國家治理規(guī)律，樹立正確的價值理念，明確各自的角色定位，清晰劃分各自權(quán)限，優(yōu)化治理環(huán)境，堅持不斷推進(jìn)政府治理創(chuàng)新、社會治理創(chuàng)新、企業(yè)治理創(chuàng)新和公民治理創(chuàng)新，充分發(fā)揮行政機(jī)制和市場機(jī)制的治理作用，同時不斷提高社會自治能力、公民責(zé)任意識。

關(guān)于“國家治理現(xiàn)代化”的研究中存在三個大的爭議。一，治理理論和“治理”一詞存在爭議。二，國家治理體系和治理現(xiàn)代化的地位存在爭論。三，如何推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化“仁者見仁、智者見智”。關(guān)于前兩個問題，本文認(rèn)為治理理論和“治理”一詞很大程度上已經(jīng)中國化了，對于意識形態(tài)的提防有其合理性，但是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境中，“治理”一詞和治理理論可以明晰化。而相對于關(guān)注于器物層面的前“四個現(xiàn)代化”而言“國家治理現(xiàn)代化”更加關(guān)注制度層面，“國家治理現(xiàn)代化”是制度現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化。理解“國家治理現(xiàn)代化”需要牢牢把握“內(nèi)生性演化”這一基石。

“國家治理現(xiàn)代化”是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，關(guān)于如何推進(jìn)“國家治理現(xiàn)代化”，本文認(rèn)為:第一，“國家治理現(xiàn)代化”是內(nèi)生性演化的結(jié)果，只有進(jìn)行時沒有完成時，推進(jìn)“國家治理現(xiàn)代化”的關(guān)鍵在于對歷史傳統(tǒng)和世界文明的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化;第二，實(shí)現(xiàn)“國家治理現(xiàn)代化”要求不斷推進(jìn)治理改革，實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)國家治理體系向現(xiàn)代國家治理體系的轉(zhuǎn)型;第三，始終推進(jìn)治理民主，用治理民主來兼容治理理論的理論優(yōu)勢和中國民主的實(shí)踐優(yōu)勢，真正實(shí)現(xiàn)參與多元化;第四，堅持推進(jìn)治理覆蓋，擴(kuò)大治理視域，實(shí)現(xiàn)治理普及化;第五，致力推進(jìn)治理創(chuàng)新，認(rèn)清并打破治理困境，扎根中國國家治理場域，實(shí)現(xiàn)治理實(shí)踐的本土化。