●江書軍 梁麗娟

(作者單位：河南理工大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院)

黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，把績效管理提高到了一個(gè)嶄新的高度，為進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算制度、深化預(yù)算績效管理改革指明了方向。2018年9月25日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》公布，提出建立全方位、全覆蓋、全過程的預(yù)算績效管理體系，從三個(gè)維度推動(dòng)績效管理全面實(shí)施。尤其從管理鏈條上看，將績效評估、目標(biāo)管理、過程雙監(jiān)控、績效評價(jià)結(jié)果的反饋與應(yīng)用全部過程融合為一個(gè)完整的預(yù)算績效管理機(jī)制，使得預(yù)算績效管理的內(nèi)容更加全面、完整?？冃繕?biāo)管理作為整個(gè)預(yù)算績效管理的靈魂，是編制部門預(yù)算、實(shí)施績效監(jiān)控、開展績效評價(jià)的前提和基礎(chǔ)。然而，從績效評價(jià)工作的實(shí)踐來看，許多財(cái)政資金在申請預(yù)算時(shí)績效目標(biāo)的編制質(zhì)量不高，存在缺失或者模糊的現(xiàn)象，難以成為預(yù)算編制、績效監(jiān)控及績效評價(jià)的依據(jù)，績效目標(biāo)管理質(zhì)量亟待提高。

一、績效目標(biāo)管理實(shí)施現(xiàn)狀

（一）制度建設(shè)不斷完善

2011年，財(cái)政部出臺(tái)的《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號）中第三章對績效目標(biāo)的內(nèi)容及設(shè)置原則提出了要求，同年《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2011〕416號），對績效目標(biāo)管理的目標(biāo)設(shè)定、目標(biāo)審核、目標(biāo)批復(fù)都作了具體要求，明確了績效目標(biāo)管理的原則、方法和步驟。2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》有6處提到績效，并強(qiáng)化了對績效目標(biāo)管理的要求。2015年5月，財(cái)政部印發(fā)《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號），強(qiáng)調(diào)“績效目標(biāo)是建設(shè)項(xiàng)目庫、編制部門預(yù)算、實(shí)施績效監(jiān)控、開展績效評價(jià)等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)”，將績效目標(biāo)通過預(yù)期產(chǎn)出和效果細(xì)化、量化為產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等內(nèi)容，該辦法還對績效目標(biāo)的設(shè)置依據(jù)、要求、方法、程序、審核等內(nèi)容進(jìn)行了界定。2018年9月出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出“各級財(cái)政部門要將績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，將績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)”。從“績效目標(biāo)”高頻率出現(xiàn)在相應(yīng)的制度、文件中可以看出，績效目標(biāo)管理逐步受到各級政府的重視。

（二）實(shí)施范圍不斷擴(kuò)大

我國提出實(shí)施績效目標(biāo)管理后，2016年財(cái)政部要求中央部門在編制項(xiàng)目預(yù)算過程中，需將績效目標(biāo)一同編制，并選擇了15個(gè)部委作為試點(diǎn)單位推行績效目標(biāo)的編制工作，實(shí)行逐一、“面對面”的審核，堅(jiān)決貫徹預(yù)算編制有目標(biāo)的政策規(guī)定，并在中央向地方轉(zhuǎn)移支付過程中，附帶了績效目標(biāo)表，初步構(gòu)建了關(guān)鍵績效目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)體系。2017年我國財(cái)政部則把績效目標(biāo)試點(diǎn)范圍擴(kuò)展到所有部門，同時(shí)選擇了10個(gè)政府部門的重點(diǎn)項(xiàng)目作為績效目標(biāo)的試點(diǎn)對象，將其與預(yù)算編制一并向社會(huì)公布。2018年，我國財(cái)政部把績效管理目標(biāo)擴(kuò)展到中央的政府性基金預(yù)算和國有資本基金預(yù)算，逐步實(shí)現(xiàn)了績效目標(biāo)編制的全覆蓋。從財(cái)政部目前公布的數(shù)據(jù)來看，中央層面實(shí)施績效目標(biāo)管理的資金規(guī)模已達(dá)到2.5萬億元，涉及一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算三個(gè)領(lǐng)域，其中一般公共預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

（三）績效意識不斷增強(qiáng)

隨著《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》的出臺(tái)，各地方政府也結(jié)合實(shí)際制定了預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法、規(guī)程等。如廣東省制定了《省級部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效目標(biāo)管理規(guī)程》，明確了績效目標(biāo)申報(bào)、審核、下達(dá)、調(diào)整確認(rèn)、結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。四川省根據(jù)財(cái)政部要求，修訂完善《省級預(yù)算績效目標(biāo)管理暫行辦法》，擴(kuò)大績效目標(biāo)管理覆蓋資金范圍，細(xì)化績效目標(biāo)管理內(nèi)容，加大績效目標(biāo)公開力度。北京市財(cái)政局印發(fā)《北京市預(yù)算績效管理辦法（試行）》，并首創(chuàng)了事前績效評估模式，在事前評估過程中一方面關(guān)注項(xiàng)目的可行性與必要性，另一方面重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)、適當(dāng)，績效目標(biāo)隨年度預(yù)算同步批復(fù)并首次向社會(huì)公開，預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)從“記賬單”向“成績單”的轉(zhuǎn)變。浙江省明確要求省級項(xiàng)目入庫之前必須設(shè)定績效目標(biāo)，針對績效目標(biāo)設(shè)置模糊、不合理或者未設(shè)置績效目標(biāo)的項(xiàng)目規(guī)定不得入選省級項(xiàng)目庫。

通過中央政府及地方政府的實(shí)踐來看，各級政府績效目標(biāo)管理意識不斷增強(qiáng)，績效目標(biāo)逐步成為各級政府預(yù)算績效管理的前提和考核依據(jù)。

二、績效目標(biāo)管理存在的不足

（一）績效目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)關(guān)聯(lián)度有待增強(qiáng)

從中央部門和地方政府制定的預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法來看，“績效目標(biāo)要符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等要求”成為各級政府在績效目標(biāo)設(shè)定中共同的規(guī)定，即績效目標(biāo)的設(shè)定要“指向明確”，做到“花好錢”與“辦對事”相結(jié)合。但從具體的實(shí)踐來看，許多部門績效目標(biāo)的設(shè)置僅考慮眼前利益，未能有效融合中央及各級地方政府的中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，績效目標(biāo)指向模糊，與政府甚至本部門的年度工作計(jì)劃和發(fā)展規(guī)劃之間銜接不夠緊密，績效目標(biāo)的設(shè)定缺乏系統(tǒng)性、全局性的考慮，局部與整體的邏輯關(guān)系不夠清晰。

（二）績效目標(biāo)設(shè)置細(xì)化和量化程度不夠

各級政府在預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法中規(guī)定，績效目標(biāo)應(yīng)進(jìn)行細(xì)化，并盡可能進(jìn)行定量表述，如果無法定量描述，可采用定性表述，但應(yīng)具有可衡量性。但從各預(yù)算部門績效目標(biāo)的編制情況來看，存在兩個(gè)方面的問題：一是細(xì)化程度不夠，績效目標(biāo)設(shè)置的語言表述籠統(tǒng)，例如“更好地帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“提升就業(yè)服務(wù)水平”等，這在一定程度上加大了后續(xù)的績效目標(biāo)監(jiān)控以及事后績效評價(jià)的難度；二是量化程度不夠，許多預(yù)算部門在設(shè)置績效目標(biāo)時(shí)定性指標(biāo)多，定量指標(biāo)少，即便有些單位設(shè)計(jì)了定量指標(biāo)，但更多的是關(guān)注產(chǎn)出數(shù)量，對產(chǎn)出質(zhì)量和時(shí)效的指標(biāo)設(shè)計(jì)不多，例如“科技論文數(shù)量”，但針對科技論文的質(zhì)量、級別等內(nèi)容沒有詳細(xì)規(guī)定，可能導(dǎo)致后續(xù)評價(jià)過程中，“績”很好，但“效”卻不理想。

（三）績效目標(biāo)值設(shè)置不夠科學(xué)

績效目標(biāo)值在設(shè)定過程中，需要經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，要與預(yù)算部門的客觀實(shí)際相符，同時(shí)目標(biāo)設(shè)置的時(shí)候要依據(jù)“跳一跳、夠得著”的原則，充分調(diào)動(dòng)預(yù)算部門的積極性。但從績效目標(biāo)編制的實(shí)際開展來看，大部分預(yù)算部門為防止績效目標(biāo)制定過高影響后期的績效評價(jià)結(jié)果，基于自身利益考慮，利用信息不對稱等因素，在目標(biāo)的設(shè)定過程中，并沒有對績效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性進(jìn)行充分的調(diào)研和論證，出現(xiàn)了績效目標(biāo)值相對偏低的現(xiàn)象，限制了資金最大效益的發(fā)揮。另外，績效目標(biāo)設(shè)置過程中經(jīng)常出現(xiàn)任務(wù)數(shù)與資金額度不匹配的現(xiàn)象，即財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，且普遍反映為財(cái)權(quán)大于事權(quán)。

（四）預(yù)算績效目標(biāo)評審機(jī)制不健全

按照要求，預(yù)算單位編制的績效目標(biāo)，必須經(jīng)過財(cái)政部門審核。但隨著全面實(shí)施績效管理工作的開展，績效目標(biāo)的編制和審核實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，這對當(dāng)前我國績效目標(biāo)的評審機(jī)制提出了巨大的挑戰(zhàn)，其原因源于兩個(gè)方面：一是各單位績效目標(biāo)編制專業(yè)性較強(qiáng)，涉及領(lǐng)域較廣泛且審核、批復(fù)的時(shí)間緊、任務(wù)重，績效目標(biāo)審核過程中主要側(cè)重于材料是否齊全、內(nèi)容是否完整等形式審核，缺少對績效目標(biāo)的相關(guān)性、績效指標(biāo)的科學(xué)性等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的審核；二是財(cái)政支出千差萬別，對參與目標(biāo)評審專家要求越來越高，評審專家的專業(yè)及數(shù)量局限性與績效目標(biāo)評審的多樣性之間的矛盾日益突出，制約了績效目標(biāo)評審的質(zhì)量。

三、優(yōu)化績效目標(biāo)管理的建議

（一）強(qiáng)化績效目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)的融合

績效目標(biāo)是整個(gè)預(yù)算績效管理的起點(diǎn)，也是難點(diǎn)?！邦A(yù)算編制有目標(biāo)”，如何做好績效目標(biāo)管理，使得設(shè)定的績效目標(biāo)對預(yù)算單位起到促進(jìn)作用，以實(shí)現(xiàn)部門、項(xiàng)目、政策等效益的最大化，是績效目標(biāo)設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。因此，從宏觀層面而言，績效目標(biāo)的設(shè)計(jì)要結(jié)合政府和部門中長期戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、年度規(guī)劃目標(biāo)，確定各項(xiàng)部門職責(zé)的年度績效目標(biāo)，在績效目標(biāo)中體現(xiàn)預(yù)算部門的戰(zhàn)略規(guī)劃及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；從中觀層面而言，績效目標(biāo)的設(shè)計(jì)要與預(yù)算單位工作任務(wù)、項(xiàng)目資金需求等進(jìn)行有效結(jié)合，合理測算績效目標(biāo)與預(yù)算資金的達(dá)成度，以保證績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)；從微觀層面而言，預(yù)算單位需將戰(zhàn)略目標(biāo)一步步細(xì)化、量化，實(shí)現(xiàn)定量目標(biāo)、定性目標(biāo)、近期目標(biāo)、遠(yuǎn)期目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和生態(tài)目標(biāo)等有機(jī)統(tǒng)一。

（二）增強(qiáng)績效目標(biāo)設(shè)置的明確度

1967年，美國學(xué)者洛克（Edwin Locke）年提出的“目標(biāo)設(shè)置理論”，他認(rèn)為：明確且有一定挑戰(zhàn)性的目標(biāo)比模糊或籠統(tǒng)的目標(biāo)能產(chǎn)生更高的績效，明確且清晰是工作目標(biāo)設(shè)計(jì)的一個(gè)關(guān)鍵屬性，在工作內(nèi)容、工作方向、完成時(shí)間、目標(biāo)達(dá)成度等方面都清晰地設(shè)定一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)，可以有效激勵(lì)人們?nèi)ネ瓿?。洛克指出，明確具體的目標(biāo)相對于“盡最大努力去做”的目標(biāo)能夠產(chǎn)生更高更好的績效，因?yàn)槊鞔_的目標(biāo)給人一個(gè)正確的導(dǎo)向，使其有動(dòng)力去追求最好的績效。因此，預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該具體，且以定量指標(biāo)為主，定性指標(biāo)為輔，從范圍、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間等方面強(qiáng)化績效目標(biāo)的可衡量性，避免“大幅提升”、“明顯改善”等模糊指標(biāo)的出現(xiàn)，增強(qiáng)指標(biāo)描述的清晰度。鑒于此，首先，各預(yù)算單位要對部門職能、項(xiàng)目實(shí)施等進(jìn)行梳理，合理確定各項(xiàng)工作職責(zé)；其次，結(jié)合國家政策和財(cái)政支出方向，合理確定預(yù)算單位中長期規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，盡可能地用定量指標(biāo)衡量預(yù)計(jì)的產(chǎn)出和結(jié)果，將其確定為績效目標(biāo)；最后，將績效目標(biāo)細(xì)化為工作任務(wù)，落實(shí)到崗位和個(gè)人，提升績效目標(biāo)的明確度。通過績效目標(biāo)的細(xì)化、量化編制，強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)的可考核性，充分發(fā)揮結(jié)果導(dǎo)向作用，做到預(yù)算執(zhí)行有據(jù)可依，為下一步績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控和績效評價(jià)實(shí)施管理提供依據(jù)。

（三）合理把握績效目標(biāo)設(shè)置的難度

績效目標(biāo)的科學(xué)性、合理性及全面性對全面實(shí)施預(yù)算績效管理至關(guān)重要，績效目標(biāo)不僅僅是一個(gè)概念、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，更是管理部門實(shí)施預(yù)算績效管理的重要抓手。因此，目標(biāo)的設(shè)置必須與客觀實(shí)際相符，遵循“跳一跳、夠得著”的原則，能夠在規(guī)定期限內(nèi)完成，在實(shí)現(xiàn)績效最大化的同時(shí)提升預(yù)算部門的滿足感、成就感。鑒于此，一方面要科學(xué)測算績效目標(biāo)，各預(yù)算部門要經(jīng)過充分調(diào)研和論證，對歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行充分研判，圍繞投入、產(chǎn)出和效果等，科學(xué)設(shè)計(jì)和測算績效目標(biāo)值。同時(shí)，目標(biāo)值的設(shè)定要有一定難度，并綜合考慮目標(biāo)與預(yù)算部門外部環(huán)境、資源及能力的匹配度，具有一定的挑戰(zhàn)性和可接受性，避免目標(biāo)設(shè)置脫離實(shí)際。另一方面，在把握目標(biāo)難度的同時(shí)也要注意提高預(yù)算部門的滿足感，使其能夠積極主動(dòng)地完成設(shè)定的績效目標(biāo)，這是提高財(cái)政績效的重要手段。但鑒于目標(biāo)難度、滿足感、績效三者之間的關(guān)系，可在績效目標(biāo)的設(shè)置過程中確定中等難度目標(biāo)，這樣在獲取滿足感的同時(shí)，又能獲取比較高的績效，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)管理的共贏。

（四）完善績效目標(biāo)評審機(jī)制

實(shí)施全過程預(yù)算績效管理，源頭在于績效目標(biāo)管理，績效目標(biāo)管理是最基礎(chǔ)的前置條件，因此，將績效目標(biāo)管理與各預(yù)算單位預(yù)算編制的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行融合，構(gòu)建科學(xué)的績效目標(biāo)評審機(jī)制，切實(shí)做到績效目標(biāo)與預(yù)算編制同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)的“三個(gè)同步”，充分發(fā)揮績效目標(biāo)的先導(dǎo)性作用。而在“三個(gè)同步”的過程中，關(guān)鍵在于一個(gè)“評”字。在“評”的過程中，可分兩個(gè)步驟進(jìn)行，一是部門之間交叉互評。各預(yù)算部門申報(bào)績效目標(biāo)后，財(cái)政部門可組織各預(yù)算部門負(fù)責(zé)人，按績效目標(biāo)設(shè)置的一般要求，對績效目標(biāo)各要素完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性等方面進(jìn)行交叉互評，及時(shí)修改、完善績效目標(biāo)編制，使各預(yù)算部門能夠在互評過程中查漏補(bǔ)缺、取長補(bǔ)短，提升各預(yù)算部門績效管理意識和重視程度。二是引入專家評審機(jī)制。財(cái)政部門在預(yù)算單位互評的基礎(chǔ)上，引入專家評審機(jī)制，邀請項(xiàng)目研究領(lǐng)域、行業(yè)研究領(lǐng)域、績效評價(jià)領(lǐng)域等各方面的專家組成績效目標(biāo)評審小組，對各預(yù)算部門申報(bào)的績效目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)性、合理性論證，提高績效目標(biāo)的編制質(zhì)量，為后續(xù)績效管理質(zhì)量的提升奠定基礎(chǔ)。

（基金項(xiàng)目：本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“全面實(shí)施績效管理難點(diǎn)及對策研究”〈2018CA04〉、河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“河南省財(cái)政科技支出績效評價(jià)分類指標(biāo)體系構(gòu)建及應(yīng)用研究”〈182400410633〉，以及2018年度河南省高等學(xué)校重點(diǎn)科研項(xiàng)目資助計(jì)劃“河南省科技創(chuàng)新政策績效區(qū)域異質(zhì)性研究”〈18A630023〉的階段性研究成果）