□金洋

信息化項目的科學管理，是“政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型”及“最多跑一次”改革的基礎保障。2018年新修訂的《浙江省政府投資項目管理辦法》（以下簡稱《項目管理辦法》）第五條將“電子政務與信息化類項目”納入政府投資項目管理范圍，為發(fā)改部門管理政府投資信息化項目提供了法定依據(jù)。嘉興依法、規(guī)范、高效進行政府投資信息化項目管理，對助推“最多跑一次”改革尤其是對企業(yè)投資項目全面實現(xiàn)全流程、多層級、多部門“最多跑一次”及開工前審批“最多100天”，起到了舉足輕重的作用。

對適用《項目管理辦法》管理的規(guī)范理解

信息化項目屬于貨物或服務采購的性質(zhì)，適用政府采購（購買服務）程序，而其主要與預算執(zhí)行相對應?！盁o預算則不采購”是政府采購原則，預算是政府采購（購買服務）的基礎，編制預算支出是政府采購（購買服務）的前提。項目的本質(zhì)是市場中無標準化典型性的商品或者服務，非經(jīng)專門的技術方案設計、論證，無法直接獲取其功能的獨特專門方案表達。如若某種產(chǎn)品或服務，無法憑其單體直接實現(xiàn)政府行政目的，非經(jīng)“專門獨特方案”對其細化構成及綜合功效論證，預算編制人員無法依照一般的社會觀念進行有效判別，則就需經(jīng)“立項”加以特定補充說明，再依財力編制預算支出。

《項目管理辦法》第五條“電子政務與信息化類項目”既非簡單的貨物采購，同時也非基本建設工程，其本質(zhì)系一種“獨特方案組合”的貨物采購（購買服務）。貨物采購（購買服務）適用《政府采購法》或《政府購買服務管理辦法（暫行）》，而非如基本建設工程適用《招標投標法》。因此，信息化項目以政府采購或政府購買服務程序?qū)嵤?/p>

顯然，《項目管理辦法》增列“電子政務與信息化類項目”，主要是考慮參照基本建設項目“立項”的科學方法，就預算編制審查內(nèi)容的合理性加以補強論證，后續(xù)則應當按照政府采購、政務購買服務及對應的預算執(zhí)行進行規(guī)范管理。為有效貫徹落實“政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，加強“頂層設計”，不宜將信息化項目打包在基本建設項目中一并實施，而應將基本建設項目中的信息化建設內(nèi)容（與發(fā)揮建筑物基本功能的強電、弱電除外），作為單個信息化項目予以專門論證，《嘉興市電子政務預審管理暫行辦法》即對此作出了明確規(guī)定。

嘉興信息化項目管理的實務做法

政府采購貨物或者工程，是為獲得貨物（動產(chǎn)）或工程（不動產(chǎn)）的所有權，并基于使用權能而實現(xiàn)政府行政目的。而對某些市場化程度很高、價格公開透明的商品或勞務，政府可以通過租賃或者融資租賃獲得物的使用權，也可以通過委托獲得外包勞務或者通過承攬獲取工作成果，來實現(xiàn)政府行政目的，以獲得期限利益而減輕即期預算支出壓力。

一是對于市場化程度高，已經(jīng)具備“標準化典型性”條件，并且可以按照單位計量計算、按需付費結算的，原則上采用政府購買服務。嘉興市于2014年在全省率先實現(xiàn)政府向通訊網(wǎng)絡運營商購買政務云計算、存儲、網(wǎng)絡、安全等基礎服務資源。因其本質(zhì)與水、電、煤氣等通常供給模式無異的，故政府無需自購發(fā)電機、精密空調(diào)、滅火裝置、核心交換機、網(wǎng)絡、服務器、存儲、安全、通用基礎軟件等實施建設。相較于自建，采用購買云服務（租賃通用的云資源）模式，一方面預算支出總量節(jié)省近1/3，另一方面，按需付費的模式，預算支出獲得期限利益，有效減輕了即期預算支出的壓力，同時項目盡早落地，其社會經(jīng)濟效益盡早得到了實現(xiàn)。此外，全市系統(tǒng)集中有利于數(shù)據(jù)信息的整合共享，系統(tǒng)對接、整合的難度降低，隱性的預算支出也隨之降低，對于系統(tǒng)及數(shù)據(jù)信息保障的安全系數(shù)也成倍提高。最終，政府顯性與隱性的預算績效均得以有效提升。

二是根據(jù)各機關不同的職能與權限，市場上無可直接提供以單位計價的信息化服務，必須自行建設的信息化項目，采用政府采購及政府購買服務均為可行。在此情形下的政府購買服務，法律關系是分期付款買賣或者到期移轉(zhuǎn)所有權的融資租賃，即項目投資構成為“建設成本+資金占用成本”。采用政府購買服務依然有其有益方面，首先是預算支出獲得期限利益，降低即期預算支出壓力，其次分期支付的方式，客觀上起到了非常強的履約擔保功能，更有利于承接主體適當、及時、全面地履行合同義務。根據(jù)《浙江省人民政府辦公廳關于政府向社會力量購買服務的實施意見》，嘉興實施了相當?shù)捻椖?，實際成效均非常明顯。

三是PPP模式按照政府投資項目管理以及戰(zhàn)略合作協(xié)議作為單一來源采購服務的依據(jù)?！俄椖抗芾磙k法》第五條增列第二款規(guī)定“采用政府和社會資本合作的，按照政府投資項目管理”。同時，根據(jù)《浙江省政府購買服務采購管理辦法》第十一條第二項“政府購買服務之前已由縣級以上人民政府或授權的行政主管部門規(guī)定與相關合作伙伴簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，按協(xié)議約定必須向相關合作伙伴或特定主體采購的，可以采用單一來源方式采購”規(guī)定，政府與企業(yè)訂立戰(zhàn)略合作協(xié)議的法律效力，限于政府購買服務時，作為單一來源采購的依據(jù)，并且根據(jù)該辦法第六條、第七條規(guī)定“根據(jù)《指導目錄》編制年度部門預算和政府購買服務預算，且需下達預算指標或者在緊急情況下也須已落實資金，才可實行政府購買服務”，結合《項目管理辦法》第五條第二款以及“立項”與預算編制的關系，應以“立項+編制預算+可以政府單一來源采購服務”的模式實施。嘉興在此方面嚴格依法辦理，以杜絕行政風險。

信息化項目預審管理的嘉興特色

2014年嘉興政務云建成的同時，為有效保證新建應用系統(tǒng)原則入云，加強頂層設計，避免重復建設，節(jié)省財政支出，確保“政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型”目標科學實現(xiàn)，嘉興市人民政府出臺了《嘉興市電子政務項目預審管理暫行辦法》（以下簡稱《預審辦法》），《預審辦法》列入各年度《嘉興市市級部門預算文件匯編》，作為年度預算編制的法定依據(jù)。

管理主體：確立了以市政府辦牽頭，市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市財政局、市審計局、市國家保密局、市黨政信息中心、市智慧辦共同參加的嘉興市電子政務項目預審辦公室（以下簡稱“市預審辦”），常規(guī)預審工作由市發(fā)改委代為負責。

預審范圍：對除定額外的所有信息化建設內(nèi)容，進行政策、技術、投資額審查。具體分集中預審與直報財政審核。集中預審的范圍為新建信息化內(nèi)容，直報財政審核的范圍為信息化運維內(nèi)容。運維內(nèi)容審核又分建設轉(zhuǎn)運維與持續(xù)運維，建設轉(zhuǎn)運維的，以建設合同金額的10%為安排預算支出的上限標準，綜合安排預算支出；超過10%的，視為新建信息化建設內(nèi)容，需申報集中預審；持續(xù)運維的，提供上一財年度的預算支出、運維合同、國庫支付憑證為標準，綜合安排預算支出。

預審程序與預審組織：首先，由市預審辦召開審前會議，商定年度預審的重點及要求，向全市機關發(fā)布預審申報通告。其次，有新建信息化建設需求的機關，向市預審辦申報新建信息化建設預審方案。再次，市預審辦在申報截止日經(jīng)過后，由各成員單位及抽簽產(chǎn)生的外聘專家共同組成預審組織，開展預審，并采用“多數(shù)決”的票決規(guī)則。最后，預審辦公室發(fā)布預審結論通告。

預審結論效力：通過預審的項目，由實施機關向財政部門申報預算支出或預算調(diào)整；財政部門根據(jù)財力、支付期間，綜合安排預審支出或作出預算調(diào)整。預算經(jīng)人代會審定下達后，投資額不滿50萬元的，有關機關直接實施；投資額已滿50萬元的項目，需經(jīng)發(fā)改部門列入年度信息化項目投資計劃，批復立項后，有關機關再予實施。預算調(diào)整的，經(jīng)人民代表大會常務委員會審定下達后，按前述規(guī)則辦理。

確定項目實施方式：采用政府采購，或是政府購買服務的實施模式，均在預審中予以明確，確保與政府采購及政府購買服務預算（調(diào)整）支出編制，以及與項目計劃和立項管理，實現(xiàn)無縫銜接。

通過厘清政府投資信息化管理各要素間的法定邏輯關系及適用條件，嘉興高效推進了一批信息化項目建設，對“最多跑一次”改革的保障成效顯著。2017年，嘉興作為全省企業(yè)投資項目“最多跑一次”改革在線審批監(jiān)管平臺（2.0版）建設試點，順利實現(xiàn)本地自建及條線統(tǒng)建系統(tǒng)與2.0版平臺全面打通，率先在全省實現(xiàn)“四個百分之百”目標任務。2018年，嘉興實施建設“多規(guī)合一”“圖審合一”“聯(lián)合測繪”“測驗合一”等一系列信息系統(tǒng)，據(jù)2.0版平臺數(shù)據(jù)公示，于11月29日率先在全省全面實現(xiàn)企業(yè)投資項目開工前審批“最多100天”目標任務。最近，省人大常委會審議通過了《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，嘉興市發(fā)展改革委提出的關于本規(guī)定（草案）的修改建議，被采納三條。