徐壽堯

農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法是農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)依照法律法規(guī)，對拖拉機、聯(lián)合收割機等農(nóng)業(yè)機械及其駕駛員進行安全監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的行為，包括對拖拉機、聯(lián)合收割機進行注冊登記，對拖拉機、聯(lián)合收割機及其駕駛員進行駕駛資格管理，開展拖拉機、聯(lián)合收割機年度審檢，對拖拉機、聯(lián)合收割機等農(nóng)機安全生產(chǎn)檢查，道路外農(nóng)機事故的處理及認定，對拖拉機、聯(lián)合收割機的機主及駕駛?cè)诉`法行為的處罰等六個方面。本文探討的農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法，主要指農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)對拖拉機、聯(lián)合收割機的機主及其駕駛?cè)诉`法行為進行行政處罰的活動。

1 農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法的必要性

1.1 農(nóng)機安全監(jiān)理的現(xiàn)狀

一直以來，農(nóng)機安全監(jiān)理工作主要側(cè)重于拖拉機、聯(lián)合收割機注冊登記，駕駛?cè)藛T考試，證件管理，安全檢查，安全檢驗，安全宣傳，事故處理等方面，這是法律法規(guī)賦予農(nóng)機安全監(jiān)理部門的職責，這樣做可以最大限度地提高駕駛操作人員的技術(shù)水平和安全生產(chǎn)意識，改善拖拉機、聯(lián)合收割機安全技術(shù)狀況，預防和減少事故，保障人民生命財產(chǎn)安全。然而，在實踐中發(fā)現(xiàn)，盡管農(nóng)機監(jiān)理部門采取許可、檢查、教育、管理等一整套柔性監(jiān)管措施，農(nóng)機事故仍時有發(fā)生。

1.2 農(nóng)機事故禁而不止的原因

主要原因是一些機主和機手法制意識淡薄、安全意識缺失，無視農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)對其違法行為的警告、整改乃至停運的要求。此外，在日常管理中，由于農(nóng)機作業(yè)違法多發(fā)生于農(nóng)忙期間，一些基層農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)擔心強制措施實施不當會激化社會矛盾，習慣于教育為主、處罰為輔的管理模式，對農(nóng)機手違法違章行為沒有用、不會用、不善用行政處罰的懲戒手段，對于農(nóng)機安全檢查發(fā)現(xiàn)的違法行為多處以責令整改，對再次發(fā)現(xiàn)的同樣違法行為仍處以責令整改，循環(huán)往復，違法成本低，懲戒效果差，造成事故隱患反復發(fā)生。

1.3 農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法的依據(jù)

國務院《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》《江蘇省農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》《江蘇省農(nóng)業(yè)機械管理條例》明確了農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)管理農(nóng)機安全生產(chǎn)的職責，并賦予其對違法行為的行政處罰的法定權(quán)力。行政處罰的作用主要表現(xiàn)在：第一，可提高農(nóng)民的自律性。農(nóng)民是惜本的，即使罰款區(qū)區(qū)一百元，也是心痛的，行政處罰可讓他們接受教訓，自我約束，不再違法。第二，有相當大的他律作用。在農(nóng)村，特別的事件有特別的消息傳播渠道，違法駕駛拖拉機、聯(lián)合收割機被農(nóng)機主管部門或其監(jiān)理機構(gòu)處罰對同行有較強的引導和警示效果。第三，可以樹立農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威。改變農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)長期以來在社會上的只能服務的從屬形象，對農(nóng)機違法行為不僅交警能處罰，農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)也能實施行政處罰，實踐中實現(xiàn)管和理的統(tǒng)一，從制度上保證農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)的安全監(jiān)理措施順利落實，使違法行為得到糾正，不法狀態(tài)或者違法后果得以消除，進而使農(nóng)機安全監(jiān)理秩序回歸正常。

2 農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法的實踐

鹽城是農(nóng)業(yè)大市，也是農(nóng)機大市，現(xiàn)有手扶拖拉機、大中拖拉機、聯(lián)合收割機10萬臺。還有30余萬臺未納入牌證管理的植保機、插秧機、糧食烘干機。市縣兩級農(nóng)機安全監(jiān)理人員僅60人，農(nóng)機安全監(jiān)理的任務異常繁重。面對監(jiān)理力量和監(jiān)管任務嚴重不匹配的實際，鹽城市農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)堅持打防結(jié)合、教處并舉，農(nóng)機生產(chǎn)運行秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)，幾年來未發(fā)生重大農(nóng)機生產(chǎn)安全事故。2017年實現(xiàn)農(nóng)機傷亡事故和亡人數(shù)雙下降。

2.1 準確把握理解法規(guī)及其法條

當前，鹽城市農(nóng)機安全監(jiān)理工作適用三部法規(guī)：一部行政法規(guī)，二部地方法規(guī)。分別是《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》《江蘇省農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》和《江蘇省農(nóng)業(yè)機械管理條例》。這三部法規(guī)明確了違法類型、執(zhí)法主體、處罰步驟、處罰種類。

2.1.1 明確違法類型

農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)查處的違法類型主要有：未取得維修技術(shù)合格證或者使用偽造、變造、過期的維修技術(shù)合格證從事農(nóng)機維修經(jīng)營的；農(nóng)機維修經(jīng)營者使用不符合標準的配件維修農(nóng)機的；應當辦理而未辦理登記手續(xù)并取得相應牌照的；偽造、變造或者使用仿造、變造拖拉機、聯(lián)合收割機證書牌照，或者使用其他拖拉機、聯(lián)合收割機證書牌照的；應當取得而未取得拖拉機、聯(lián)合收割機駕駛證的；駕與證不符、應檢未檢、檢驗不合格、安全設施不全而操作拖拉機、聯(lián)合收割機的；使用拖拉機、聯(lián)合收割違規(guī)載人的；未按規(guī)定保存維修記錄的；改裝拆缷農(nóng)機防護裝置的；駕駛（操作）已報廢或拼裝的農(nóng)機的；未按農(nóng)機操作規(guī)程駕駛（操作）農(nóng)機的。

2.1.2 明確執(zhí)法主體

農(nóng)機安全監(jiān)理行政處罰執(zhí)法主體只為農(nóng)機主管部門的，依據(jù)的是《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》《江蘇省農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》；農(nóng)機安全監(jiān)理行政處罰可由農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)實施的，依據(jù)是《江蘇省農(nóng)業(yè)機械管理條例》。依據(jù)《江蘇省農(nóng)業(yè)機械管理條例》，可由縣級以上農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)實施行政處罰的違法情形包括：駕駛（操作）應檢未檢或檢驗不合格農(nóng)機的，應當辦理而未辦理牌證的，未按農(nóng)機操作規(guī)程駕駛（操作）農(nóng)機的，駕駛（操作）已報廢或拼裝的農(nóng)機的。即因機械自身缺陷造成違法情形的處罰，執(zhí)法主體為農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)，對其余違法類型的處罰，執(zhí)法主體均為農(nóng)機主管部門。

2.1.3 明確處罰步驟

直接實施行政處罰的違法類型有：無證駕駛；偽造、變造牌照；應當辦理而未辦理登記手續(xù)并取得相應牌照的；駕駛（操作）已報廢或拼裝的農(nóng)機的；未取得維修技術(shù)合格證或者使用偽造、變造、過期的維修技術(shù)合格證從事農(nóng)機維修經(jīng)營的；農(nóng)機維修經(jīng)營者使用不符合標準的配件維修農(nóng)機的。

2.1.4 明確處罰的種類

處罰的種類包括：警告，罰款，停止操作(駕駛)，扣押號牌、行駛證、駕照，扣押拖拉機、聯(lián)合收割機，沒收號牌、行駛證、駕照、維修合格證，沒收報廢或拼裝的農(nóng)機。

2.2 注重搜集案源線索

農(nóng)機生產(chǎn)流動性較強，作業(yè)場所、地點不固定，且數(shù)量多，分布廣，定期、定向全面檢查工作量較大。為此，要把違法線索的排查收集貫穿在登記發(fā)牌、安全檢查、年檢年審、事故處理等每個階段，各個環(huán)節(jié)的工作都要對應相關(guān)法規(guī)的法條及罰則，對違法事項及時記錄在案，并由當事人簽字確認。尤其要注意有些違法情形只有在運動（操作）中才能成立，應如實記載違法情形，及時固定違法證據(jù)，以防因現(xiàn)場變動、時間變化直接導致違法情形消失。

2.3 適時開展案情調(diào)查

農(nóng)機生產(chǎn)的農(nóng)時季節(jié)特點較強，違法情節(jié)多在生產(chǎn)過程中出現(xiàn)，為此，鹽城市農(nóng)機監(jiān)理機構(gòu)根據(jù)農(nóng)機生產(chǎn)實際，本著以人為本的原則，在違法行為出現(xiàn)時，只能先行固定違法證據(jù)，選擇生產(chǎn)間隔，在階段性作業(yè)結(jié)束后，進入辦案程序，通知當事人接受行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法人員調(diào)查，制作詳細的詢問筆錄，形成關(guān)聯(lián)的證據(jù)鏈條，建立和完善需當事人簽字確認的相關(guān)辦案文書，確保在規(guī)定時間內(nèi)結(jié)案。

3 關(guān)于農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法的思考

3.1 必須以程序正當為前提

遵照《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的一般執(zhí)法程序，在具體的農(nóng)機安全監(jiān)理執(zhí)法過程中，必須要有兩名以上取得執(zhí)法資格的執(zhí)法人員同時在場。執(zhí)法時應出示有效的執(zhí)法證件，亮明身份。慎用簡易程序。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)的罰則罰款最低數(shù)額都在100元以上，大多還須并處暫扣農(nóng)機、沒收牌照處罰種類，而農(nóng)機監(jiān)理處罰的相對人為駕駛?cè)思皺C主，使用簡易程序當場處罰罰款不能超過50元，顯然簡易程序是不可行的，應當使用一般程序。先立案后調(diào)查。依照相關(guān)實體法規(guī)定，需實施扣押農(nóng)機、扣押號牌、行駛證、駕照的，根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）的規(guī)定，事前需向行政機關(guān)負責人報告并經(jīng)批準，制作并當場交付查封、扣押決定書和清單。

3.2 必須以主體合法為基礎(chǔ)

根據(jù)現(xiàn)行的法規(guī)，農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法的主體有兩個：一個是法定機關(guān)（縣級以上農(nóng)機主管部門），另一個是法律授權(quán)組織（縣級以上農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)）。因此，在具體的執(zhí)法過程中，執(zhí)法主體對外使用的執(zhí)法文書上的執(zhí)法機構(gòu)名稱應與最終作出處罰決定的執(zhí)法主體名稱一致。凡是依據(jù)行政法規(guī)進行調(diào)查取證直至作出最終處罰決定的，對外出示執(zhí)法文書，顯示的執(zhí)法主體只能是縣級以上農(nóng)機主管部門。同樣，凡是依據(jù)地方法規(guī)最終以農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)名義作出處罰決定的，對外出示執(zhí)法文書，其執(zhí)法主體名稱只能是農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)，做到上下銜接，前后一致，體現(xiàn)職權(quán)法定的依法行政的基本原則。

3.3 必須以證據(jù)確鑿為條件

案件調(diào)查應全程留痕，物證、書證、詢問筆錄必須有當事人簽名確認，標注取證日期，對在操作（駕駛）中才構(gòu)成違法的情形，必須當場固定相關(guān)證據(jù)，以免狀態(tài)改變，難以確定違法的情形存在。尤其注意對于外掛牌照的拖拉機、聯(lián)合收割機牌照違法行為的成立，僅憑農(nóng)機監(jiān)理信息網(wǎng)的信息是不夠的，需要由牌照發(fā)放地農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)書面確認，構(gòu)成具有法律效力的定案證據(jù)。

3.4 必須以過罰相當為標準

量化細化處罰的自由栽量權(quán)。在具體承辦案件中，既要考慮相對人多是農(nóng)民，經(jīng)濟來源少，又要考慮違法情節(jié)和后果，合理合法確定處罰種類的罰款數(shù)額。推行說理式執(zhí)法，說通情理，說明事理，說透法理，使相對人享有充分的知情權(quán)，監(jiān)督權(quán)，救濟權(quán)。做到該罰款的罰款，該重罰的重罰，該吊銷牌照的吊銷牌照，該扣押的扣押，確保處罰一起，警示一片，教育全面。

4 做好農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法的建議

4.1 樹立依法監(jiān)理的理念

在全面依法治國的大背景下，各級農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)要轉(zhuǎn)變工作思路和方式，全面執(zhí)行法律法規(guī)，將農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法與對拖拉機、聯(lián)合收割機進行注冊登記，對拖拉機、聯(lián)合收割機及其駕駛員進行駕駛資格管理，開展拖拉機、聯(lián)合收割機年度審檢，對拖拉機、聯(lián)合收割機等農(nóng)機安全生產(chǎn)檢查，道路外農(nóng)機事故的處理及認定同等對待，同布置，同落實，同考核。扭轉(zhuǎn)重服務、輕管理的傳統(tǒng)監(jiān)理格局，改變實際工作中靜態(tài)許可硬、動態(tài)執(zhí)法軟的狀況，配齊配全農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法隊伍和人員，切實履行法律法規(guī)賦予的行政處罰職責，堅持法定職責必須為，依法監(jiān)理，以罰促管。

4.2 完善農(nóng)機監(jiān)理法律法規(guī)

目前農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法主要的依據(jù)是國務院制定的《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》，該條例已經(jīng)實施10年，農(nóng)機生產(chǎn)方式、農(nóng)機安全生產(chǎn)形勢和農(nóng)機安全監(jiān)理的格局已經(jīng)發(fā)生巨大的變化。如：過去機械多為個體所有，現(xiàn)在多為農(nóng)機合作社所有；生產(chǎn)單位與市場主體多元化和農(nóng)機化的發(fā)展造成了大量的可自走的插秧機和植保機無法管理；經(jīng)濟的發(fā)展使違法罰款的上限顯得偏低，對嚴重違法者達不到應有的制裁作用；對牌照和機械的扣押強制措施的處理時效不明，不符合《行政強制法》的規(guī)定；對有些違法類型罰則偏松，失之于寬；等等。針對這些問題，應當對這一行政法規(guī)適時修改，最好上升為法律，進一步增強管理相對人遵紀守法的自覺性，提高監(jiān)理執(zhí)法人員依法執(zhí)法的嚴肅性。

4.3 建立執(zhí)法信息互通機制

橫向與公安交警部門協(xié)調(diào)，建立拖拉機駕駛機組及其駕駛?cè)诉`法信息交換渠道，縱向通過農(nóng)機安全信息系統(tǒng)在農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)間建立拖拉機、聯(lián)合收割機及其駕駛?cè)诉`法信息交換通道，及時掌握轄區(qū)內(nèi)拖拉機、聯(lián)合收割機及其駕駛?cè)诉`法狀況，以便采取針對性的防范措施。同時，將拖拉機、聯(lián)合收割機及其駕駛?cè)松a(chǎn)安全違法記錄納入社會信用評價體系，與其享受銀行貸款、評先評優(yōu)、支農(nóng)惠農(nóng)項目掛鉤，一處違法，處處受限，提高機主和駕駛?cè)说淖月梢庾R，在農(nóng)機生產(chǎn)中，真正做到不能違法，不愿違法，不敢違法。