徐壽堯
農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法是農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)依照法律法規(guī),對拖拉機、聯(lián)合收割機等農(nóng)業(yè)機械及其駕駛員進行安全監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的行為,包括對拖拉機、聯(lián)合收割機進行注冊登記,對拖拉機、聯(lián)合收割機及其駕駛員進行駕駛資格管理,開展拖拉機、聯(lián)合收割機年度審檢,對拖拉機、聯(lián)合收割機等農(nóng)機安全生產(chǎn)檢查,道路外農(nóng)機事故的處理及認定,對拖拉機、聯(lián)合收割機的機主及駕駛?cè)诉`法行為的處罰等六個方面。本文探討的農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法,主要指農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)對拖拉機、聯(lián)合收割機的機主及其駕駛?cè)诉`法行為進行行政處罰的活動。
一直以來,農(nóng)機安全監(jiān)理工作主要側(cè)重于拖拉機、聯(lián)合收割機注冊登記,駕駛?cè)藛T考試,證件管理,安全檢查,安全檢驗,安全宣傳,事故處理等方面,這是法律法規(guī)賦予農(nóng)機安全監(jiān)理部門的職責,這樣做可以最大限度地提高駕駛操作人員的技術(shù)水平和安全生產(chǎn)意識,改善拖拉機、聯(lián)合收割機安全技術(shù)狀況,預防和減少事故,保障人民生命財產(chǎn)安全。然而,在實踐中發(fā)現(xiàn),盡管農(nóng)機監(jiān)理部門采取許可、檢查、教育、管理等一整套柔性監(jiān)管措施,農(nóng)機事故仍時有發(fā)生。
主要原因是一些機主和機手法制意識淡薄、安全意識缺失,無視農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)對其違法行為的警告、整改乃至停運的要求。此外,在日常管理中,由于農(nóng)機作業(yè)違法多發(fā)生于農(nóng)忙期間,一些基層農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)擔心強制措施實施不當會激化社會矛盾,習慣于教育為主、處罰為輔的管理模式,對農(nóng)機手違法違章行為沒有用、不會用、不善用行政處罰的懲戒手段,對于農(nóng)機安全檢查發(fā)現(xiàn)的違法行為多處以責令整改,對再次發(fā)現(xiàn)的同樣違法行為仍處以責令整改,循環(huán)往復,違法成本低,懲戒效果差,造成事故隱患反復發(fā)生。
國務院《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》《江蘇省農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》《江蘇省農(nóng)業(yè)機械管理條例》明確了農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)管理農(nóng)機安全生產(chǎn)的職責,并賦予其對違法行為的行政處罰的法定權(quán)力。行政處罰的作用主要表現(xiàn)在:第一,可提高農(nóng)民的自律性。農(nóng)民是惜本的,即使罰款區(qū)區(qū)一百元,也是心痛的,行政處罰可讓他們接受教訓,自我約束,不再違法。第二,有相當大的他律作用。在農(nóng)村,特別的事件有特別的消息傳播渠道,違法駕駛拖拉機、聯(lián)合收割機被農(nóng)機主管部門或其監(jiān)理機構(gòu)處罰對同行有較強的引導和警示效果。第三,可以樹立農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威。改變農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)長期以來在社會上的只能服務的從屬形象,對農(nóng)機違法行為不僅交警能處罰,農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)也能實施行政處罰,實踐中實現(xiàn)管和理的統(tǒng)一,從制度上保證農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)的安全監(jiān)理措施順利落實,使違法行為得到糾正,不法狀態(tài)或者違法后果得以消除,進而使農(nóng)機安全監(jiān)理秩序回歸正常。
鹽城是農(nóng)業(yè)大市,也是農(nóng)機大市,現(xiàn)有手扶拖拉機、大中拖拉機、聯(lián)合收割機10萬臺。還有30余萬臺未納入牌證管理的植保機、插秧機、糧食烘干機。市縣兩級農(nóng)機安全監(jiān)理人員僅60人,農(nóng)機安全監(jiān)理的任務異常繁重。面對監(jiān)理力量和監(jiān)管任務嚴重不匹配的實際,鹽城市農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)堅持打防結(jié)合、教處并舉,農(nóng)機生產(chǎn)運行秩序持續(xù)好轉(zhuǎn),幾年來未發(fā)生重大農(nóng)機生產(chǎn)安全事故。2017年實現(xiàn)農(nóng)機傷亡事故和亡人數(shù)雙下降。
當前,鹽城市農(nóng)機安全監(jiān)理工作適用三部法規(guī):一部行政法規(guī),二部地方法規(guī)。分別是《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》《江蘇省農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》和《江蘇省農(nóng)業(yè)機械管理條例》。這三部法規(guī)明確了違法類型、執(zhí)法主體、處罰步驟、處罰種類。
2.1.1 明確違法類型
農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)查處的違法類型主要有:未取得維修技術(shù)合格證或者使用偽造、變造、過期的維修技術(shù)合格證從事農(nóng)機維修經(jīng)營的;農(nóng)機維修經(jīng)營者使用不符合標準的配件維修農(nóng)機的;應當辦理而未辦理登記手續(xù)并取得相應牌照的;偽造、變造或者使用仿造、變造拖拉機、聯(lián)合收割機證書牌照,或者使用其他拖拉機、聯(lián)合收割機證書牌照的;應當取得而未取得拖拉機、聯(lián)合收割機駕駛證的;駕與證不符、應檢未檢、檢驗不合格、安全設施不全而操作拖拉機、聯(lián)合收割機的;使用拖拉機、聯(lián)合收割違規(guī)載人的;未按規(guī)定保存維修記錄的;改裝拆缷農(nóng)機防護裝置的;駕駛(操作)已報廢或拼裝的農(nóng)機的;未按農(nóng)機操作規(guī)程駕駛(操作)農(nóng)機的。
2.1.2 明確執(zhí)法主體
農(nóng)機安全監(jiān)理行政處罰執(zhí)法主體只為農(nóng)機主管部門的,依據(jù)的是《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》《江蘇省農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》;農(nóng)機安全監(jiān)理行政處罰可由農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)實施的,依據(jù)是《江蘇省農(nóng)業(yè)機械管理條例》。依據(jù)《江蘇省農(nóng)業(yè)機械管理條例》,可由縣級以上農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)實施行政處罰的違法情形包括:駕駛(操作)應檢未檢或檢驗不合格農(nóng)機的,應當辦理而未辦理牌證的,未按農(nóng)機操作規(guī)程駕駛(操作)農(nóng)機的,駕駛(操作)已報廢或拼裝的農(nóng)機的。即因機械自身缺陷造成違法情形的處罰,執(zhí)法主體為農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu),對其余違法類型的處罰,執(zhí)法主體均為農(nóng)機主管部門。
2.1.3 明確處罰步驟
直接實施行政處罰的違法類型有:無證駕駛;偽造、變造牌照;應當辦理而未辦理登記手續(xù)并取得相應牌照的;駕駛(操作)已報廢或拼裝的農(nóng)機的;未取得維修技術(shù)合格證或者使用偽造、變造、過期的維修技術(shù)合格證從事農(nóng)機維修經(jīng)營的;農(nóng)機維修經(jīng)營者使用不符合標準的配件維修農(nóng)機的。
2.1.4 明確處罰的種類
處罰的種類包括:警告,罰款,停止操作(駕駛),扣押號牌、行駛證、駕照,扣押拖拉機、聯(lián)合收割機,沒收號牌、行駛證、駕照、維修合格證,沒收報廢或拼裝的農(nóng)機。
農(nóng)機生產(chǎn)流動性較強,作業(yè)場所、地點不固定,且數(shù)量多,分布廣,定期、定向全面檢查工作量較大。為此,要把違法線索的排查收集貫穿在登記發(fā)牌、安全檢查、年檢年審、事故處理等每個階段,各個環(huán)節(jié)的工作都要對應相關(guān)法規(guī)的法條及罰則,對違法事項及時記錄在案,并由當事人簽字確認。尤其要注意有些違法情形只有在運動(操作)中才能成立,應如實記載違法情形,及時固定違法證據(jù),以防因現(xiàn)場變動、時間變化直接導致違法情形消失。
農(nóng)機生產(chǎn)的農(nóng)時季節(jié)特點較強,違法情節(jié)多在生產(chǎn)過程中出現(xiàn),為此,鹽城市農(nóng)機監(jiān)理機構(gòu)根據(jù)農(nóng)機生產(chǎn)實際,本著以人為本的原則,在違法行為出現(xiàn)時,只能先行固定違法證據(jù),選擇生產(chǎn)間隔,在階段性作業(yè)結(jié)束后,進入辦案程序,通知當事人接受行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法人員調(diào)查,制作詳細的詢問筆錄,形成關(guān)聯(lián)的證據(jù)鏈條,建立和完善需當事人簽字確認的相關(guān)辦案文書,確保在規(guī)定時間內(nèi)結(jié)案。
遵照《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的一般執(zhí)法程序,在具體的農(nóng)機安全監(jiān)理執(zhí)法過程中,必須要有兩名以上取得執(zhí)法資格的執(zhí)法人員同時在場。執(zhí)法時應出示有效的執(zhí)法證件,亮明身份。慎用簡易程序。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)的罰則罰款最低數(shù)額都在100元以上,大多還須并處暫扣農(nóng)機、沒收牌照處罰種類,而農(nóng)機監(jiān)理處罰的相對人為駕駛?cè)思皺C主,使用簡易程序當場處罰罰款不能超過50元,顯然簡易程序是不可行的,應當使用一般程序。先立案后調(diào)查。依照相關(guān)實體法規(guī)定,需實施扣押農(nóng)機、扣押號牌、行駛證、駕照的,根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)的規(guī)定,事前需向行政機關(guān)負責人報告并經(jīng)批準,制作并當場交付查封、扣押決定書和清單。
根據(jù)現(xiàn)行的法規(guī),農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法的主體有兩個:一個是法定機關(guān)(縣級以上農(nóng)機主管部門),另一個是法律授權(quán)組織(縣級以上農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu))。因此,在具體的執(zhí)法過程中,執(zhí)法主體對外使用的執(zhí)法文書上的執(zhí)法機構(gòu)名稱應與最終作出處罰決定的執(zhí)法主體名稱一致。凡是依據(jù)行政法規(guī)進行調(diào)查取證直至作出最終處罰決定的,對外出示執(zhí)法文書,顯示的執(zhí)法主體只能是縣級以上農(nóng)機主管部門。同樣,凡是依據(jù)地方法規(guī)最終以農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)名義作出處罰決定的,對外出示執(zhí)法文書,其執(zhí)法主體名稱只能是農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu),做到上下銜接,前后一致,體現(xiàn)職權(quán)法定的依法行政的基本原則。
案件調(diào)查應全程留痕,物證、書證、詢問筆錄必須有當事人簽名確認,標注取證日期,對在操作(駕駛)中才構(gòu)成違法的情形,必須當場固定相關(guān)證據(jù),以免狀態(tài)改變,難以確定違法的情形存在。尤其注意對于外掛牌照的拖拉機、聯(lián)合收割機牌照違法行為的成立,僅憑農(nóng)機監(jiān)理信息網(wǎng)的信息是不夠的,需要由牌照發(fā)放地農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)書面確認,構(gòu)成具有法律效力的定案證據(jù)。
量化細化處罰的自由栽量權(quán)。在具體承辦案件中,既要考慮相對人多是農(nóng)民,經(jīng)濟來源少,又要考慮違法情節(jié)和后果,合理合法確定處罰種類的罰款數(shù)額。推行說理式執(zhí)法,說通情理,說明事理,說透法理,使相對人享有充分的知情權(quán),監(jiān)督權(quán),救濟權(quán)。做到該罰款的罰款,該重罰的重罰,該吊銷牌照的吊銷牌照,該扣押的扣押,確保處罰一起,警示一片,教育全面。
在全面依法治國的大背景下,各級農(nóng)機主管部門及其監(jiān)理機構(gòu)要轉(zhuǎn)變工作思路和方式,全面執(zhí)行法律法規(guī),將農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法與對拖拉機、聯(lián)合收割機進行注冊登記,對拖拉機、聯(lián)合收割機及其駕駛員進行駕駛資格管理,開展拖拉機、聯(lián)合收割機年度審檢,對拖拉機、聯(lián)合收割機等農(nóng)機安全生產(chǎn)檢查,道路外農(nóng)機事故的處理及認定同等對待,同布置,同落實,同考核。扭轉(zhuǎn)重服務、輕管理的傳統(tǒng)監(jiān)理格局,改變實際工作中靜態(tài)許可硬、動態(tài)執(zhí)法軟的狀況,配齊配全農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法隊伍和人員,切實履行法律法規(guī)賦予的行政處罰職責,堅持法定職責必須為,依法監(jiān)理,以罰促管。
目前農(nóng)機安全監(jiān)理行政執(zhí)法主要的依據(jù)是國務院制定的《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》,該條例已經(jīng)實施10年,農(nóng)機生產(chǎn)方式、農(nóng)機安全生產(chǎn)形勢和農(nóng)機安全監(jiān)理的格局已經(jīng)發(fā)生巨大的變化。如:過去機械多為個體所有,現(xiàn)在多為農(nóng)機合作社所有;生產(chǎn)單位與市場主體多元化和農(nóng)機化的發(fā)展造成了大量的可自走的插秧機和植保機無法管理;經(jīng)濟的發(fā)展使違法罰款的上限顯得偏低,對嚴重違法者達不到應有的制裁作用;對牌照和機械的扣押強制措施的處理時效不明,不符合《行政強制法》的規(guī)定;對有些違法類型罰則偏松,失之于寬;等等。針對這些問題,應當對這一行政法規(guī)適時修改,最好上升為法律,進一步增強管理相對人遵紀守法的自覺性,提高監(jiān)理執(zhí)法人員依法執(zhí)法的嚴肅性。
橫向與公安交警部門協(xié)調(diào),建立拖拉機駕駛機組及其駕駛?cè)诉`法信息交換渠道,縱向通過農(nóng)機安全信息系統(tǒng)在農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)間建立拖拉機、聯(lián)合收割機及其駕駛?cè)诉`法信息交換通道,及時掌握轄區(qū)內(nèi)拖拉機、聯(lián)合收割機及其駕駛?cè)诉`法狀況,以便采取針對性的防范措施。同時,將拖拉機、聯(lián)合收割機及其駕駛?cè)松a(chǎn)安全違法記錄納入社會信用評價體系,與其享受銀行貸款、評先評優(yōu)、支農(nóng)惠農(nóng)項目掛鉤,一處違法,處處受限,提高機主和駕駛?cè)说淖月梢庾R,在農(nóng)機生產(chǎn)中,真正做到不能違法,不愿違法,不敢違法。