郭煦

近日，備受社會關(guān)注的江蘇省人民政府訴安徽海德公司生態(tài)環(huán)境損害賠償案，泰州市中級人民法院作出一審判決，被告安徽海德公司向原告賠償環(huán)境修復費等費用5482.85萬元。省級人民政府為訴訟主體起訴企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償案，這在全國還是首例。

法院判決書顯示，海德公司營銷部經(jīng)理楊峰于2014年5月將公司在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的102.44噸廢堿液，交給沒有處置危廢物資質(zhì)的李宏生等人，孫志才、丁衛(wèi)東等人先后分多次將廢堿液排入長江和新通揚運河，嚴重污染環(huán)境，導致靖江和興化市城區(qū)飲用水源中斷取水。

法院審理認為，本案環(huán)境污染事件造成靖江、興化市區(qū)及周邊城鎮(zhèn)居民生活用水停水幾十個小時，嚴重威脅了群眾的正常生產(chǎn)生活。特別嚴重的是，這次環(huán)境污染事件發(fā)生在長江休漁期。被告違法處置廢堿液也給長江水環(huán)境、魚類資源、生態(tài)服務功能造成了巨大損失。海德公司將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢堿液交給沒有資質(zhì)的個人進行處置，應視為在防范污染物對環(huán)境污染損害上的不作為，這種不作為與環(huán)境污染損失結(jié)果之間存在法律上的因果關(guān)系，應當對由此產(chǎn)生的損害結(jié)果承擔賠償責任。

據(jù)了解，在江蘇泰州這次環(huán)境污染事件中，楊峰以及一些往江河里偷排廢堿液的違法犯罪人員和兩個不法企業(yè)參與其中，早在2015年11月17日，泰州市姜堰區(qū)人民法院已經(jīng)對犯污染環(huán)境罪的19名被告人和2個被告企業(yè)做出刑事判決。

《小康》記者了解到，最高人民法院正在積極推動環(huán)境資源案件歸口審理，環(huán)境資源刑事、民事、行政案件由專門審判機構(gòu)或者專業(yè)審判團隊審理，發(fā)揮環(huán)境資源審判合力，通過專業(yè)化的環(huán)境資源審判落實最嚴格的源頭保護、損害賠償和責任追究制度。

環(huán)境有價，損害擔責

2017年12月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下稱《方案》），明確自2018年1月1日起在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

長期以來，在環(huán)保領(lǐng)域，“企業(yè)污染，群眾受害，政府買單”的困局一直存在。損害生態(tài)環(huán)境就要付出代價，這無疑是此次在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的首要目的。

根據(jù)這份《方案》規(guī)定的原則，其中之一就是“環(huán)境有價，損害擔責”?！斗桨浮贩Q，這是體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價值，促使賠償義務人對受損的生態(tài)環(huán)境進行修復。生態(tài)環(huán)境損害無法修復的，實施貨幣賠償，用于替代修復。賠償義務人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔行政責任或刑事責任的，不影響其依法承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。

此外，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人組織開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復方案編制等工作，主動與賠償義務人磋商。磋商未達成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。

最高人民法院與最高人民檢察院早于2006年6月、2013年6月和2016年12月發(fā)布《辦理環(huán)境污染刑事案件司法解釋》，通過“環(huán)責入刑”明確污染責任人的法律責任;而各項環(huán)保法律法規(guī)也對造成污染的企業(yè)和個人明確了相應的行政處罰。然而值得注意的是，環(huán)境污染影響范圍廣、治理成本高?！碍h(huán)責入刑”只追究責任主體的刑事責任;行政罰款也遠遠無法涵蓋生態(tài)環(huán)境修復的成本。面對高額的治理修復成本，往往只能由公共財政資金承擔。由此，就形成了“企業(yè)污染，群眾受害，政府買單”的局面，不利于形成污染防治和生態(tài)保護修復的內(nèi)在動力，也不利于及時、有效地修復環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

《方案》正式印發(fā)后，進一步強調(diào)了“污染擔責”的原則。業(yè)界分析，這只是建立和完善相關(guān)制度體系的第一步，下一步還須進步探索公眾參與的途徑與機制、完善跨區(qū)域賠償管理方法、明確損害認定和賠償責任的評估標準與方法等。

其實，2015年1月1日起施行的《環(huán)保法》第64條已明確了“污染擔責”的原則;而2015年9月中共中央、國務院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》第39條也強調(diào)，要“嚴格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”。

中辦和國辦在2015年發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，在吉林、山東、江蘇、湖南、重慶、貴州、云南7個省市開展了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作。

在試點方案的基礎(chǔ)上，此次印發(fā)的《方案》明確“磋商前置”，即生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。

賠償權(quán)利人與賠償義務人經(jīng)過磋商，達成賠償協(xié)議。這份經(jīng)過磋商達成的賠償協(xié)議，可以向人民法院申請司法確認。經(jīng)司法確認后，如果賠償義務人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。這將賦予賠償協(xié)議強制執(zhí)行效力，促進賠償協(xié)議落地。

按照《方案》的要求，造成“較大級”以上突發(fā)環(huán)境事件，或在重點生態(tài)功能區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境損害事件，以及其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的，由違反法律法規(guī)、造成損害的單位和個人執(zhí)行環(huán)境修復，并承擔相應賠償責任。賠償范圍包括污染清除、生態(tài)環(huán)境修復、生態(tài)功能階段性損失和永久性損害補償，以及賠償調(diào)查、鑒定評估等其他相關(guān)費用。賠償責任通過司法訴訟的形式確定，地級及以上政府作為人民群眾的代理人，負責提起訴訟，并負責監(jiān)督和落實生態(tài)環(huán)境修復和賠償資金的使用。

《方案》明確提出授權(quán)地級及以上政府作為賠償權(quán)利人，很大程度上下放了索賠責任，能夠提升索賠的積極性與實效性。在此基礎(chǔ)上，探索公眾參與的途徑和機制，如允許由符合條件的社會公眾、非政府組織發(fā)起賠償訴訟，將有助于形成更為直接的、激勵相容的制度體系，進一步強化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的效果。

據(jù)了解，環(huán)境污染的損害往往具有較為廣泛的影響范圍，如跨流域的水污染、地下水污染，以及具有強擴散性的大氣污染等。當環(huán)境損害涉及多個地市，甚至跨省時，如何發(fā)起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，多個權(quán)利主體之間如何協(xié)調(diào)，以及賠償資金、修復責任的分配，都需要明確細化的操作規(guī)則和指引。

事實上，我國環(huán)境公益訴訟最早在2003年已有先例，但至今未能形成系統(tǒng)性的影響。缺乏對生態(tài)環(huán)境損害責任的認定，以及賠償責任的評估標準與方法，是導致每一起公益訴訟均曠日持久，并伴隨重重爭議的核心原因。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度同樣援引司法訴訟程序，因此面臨著同樣的問題?！斗桨浮诽岢鲆晟圃V訟規(guī)則和損害鑒定評估，并加強生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。而這也將是生態(tài)環(huán)境損害責任制度下一步完善的重點內(nèi)容。

試點探索見成效

一個事實是，在此次《方案》出臺前，各試點省份積極制定相關(guān)制度，取得了可喜成效。

2017年4月26日，由江蘇省人民政府、江蘇省環(huán)保聯(lián)合會訴德司達（南京）染料有限公司環(huán)境污染責任公益訴訟糾紛一案，在南京市中級人民法院開庭審理。這是江蘇省政府首次以賠償權(quán)利人身份提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

2013年9月至2014年5月，被告德司達（南京）染料有限公司違法傾倒廢酸污染大面積水域。最終該企業(yè)在被揚州市中級人民法院二審判處罰金人民幣2000萬元的基礎(chǔ)上，又被判賠2400多萬元。

過去三年試點中，江蘇省將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革作為全省生態(tài)文明體制改革的重點內(nèi)容加以推進，并結(jié)合實際制定《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案》，明確試點的總體要求、主要內(nèi)容和保障措施。相關(guān)方案同時明確，省政府是江蘇省行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。受省政府委托，環(huán)境保護、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門根據(jù)職責分工，負責相關(guān)損害的索賠。

試點啟動后，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳、省海洋與漁業(yè)局、省政府法制辦和常州市武進區(qū)環(huán)保局先后辦理德司達（南京）染料有限公司水環(huán)境污染損害賠償案、無錫尚品石油有限公司傾倒廢油渣造成土壤污染損害賠償案、洪澤湖非法捕撈螺螄導致水生態(tài)環(huán)境損害賠償案。

江蘇省的諸多探索，都被國家層面吸納。比如，江蘇省探索的與環(huán)境公益訴訟銜接、強化司法保障的機制;以代表、委托等方式指定相關(guān)部門開展賠償工作，集中解決索賠工作授權(quán)的問題;在規(guī)范環(huán)境損害鑒定評估體系、明確賠償資金管理措施等方面，形成可供全國試行借鑒的經(jīng)驗。

山東省作為全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的7個試點省市之一，有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的審理亦穩(wěn)步推進。記者從山東省高院獲悉，經(jīng)省政府授權(quán)，山東省生態(tài)環(huán)境廳已經(jīng)提起兩起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。一件是省生態(tài)環(huán)境廳訴山東天一環(huán)?？萍纪顿Y有限公司環(huán)境污染損害賠償糾紛案，案件在上訴過程中;另一件是省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司非法傾倒危險廢物致害一案，一審已經(jīng)開庭，但尚未裁判。

與此同時，有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)也正在加快。據(jù)介紹，2017年7月山東省高院與省財政廳、省環(huán)保廳（后跟名為生態(tài)環(huán)境廳）聯(lián)合出臺《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》。按照管理辦法的規(guī)定，省市政府提起的生態(tài)損害賠償案件、環(huán)境公益訴訟案件以及賠償義務人自愿支付的賠償金等可以支付進賬戶，賠償金屬于省級政府非稅收入，納入省級財政預算管理。某一案件或事件獲得的賠償金原則上用于該污染事件的生態(tài)修復，不可修復或無必要修復的，可以用于其他方面，確保專款用于受損生態(tài)環(huán)境的修復。目前山東各市財政部門已為各市法院指定了專項資金執(zhí)收編碼，相關(guān)賠償款項可以直接繳納進資金賬戶，第一筆賠償金已經(jīng)繳入賬戶。

山東省環(huán)保廳副廳長姚云輝介紹，到2020年，山東省將在全省構(gòu)建起責任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯陀行У纳鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度，加快推進生態(tài)山東建設(shè)。

試點期間，山東省探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作機制，構(gòu)建通過磋商方式解決問題的“快車道”;出臺全國第一份關(guān)于審理此類案件的指導性意見，實現(xiàn)與司法程序的有效銜接;出臺全國第一份省級生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法，保障對受損生態(tài)環(huán)境的有效修復。

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹匾画h(huán)，是賠償權(quán)利人提出索賠的主要依據(jù)。試點以來，山東省積極將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理，推動司法鑒定機構(gòu)擴容納新。2017年6月，山東省公開遴選了61名專家，納入全省環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審專家?guī)臁?017年11月，省司法廳、環(huán)保廳（后跟名為生態(tài)環(huán)境廳）聯(lián)合印發(fā)文件，明確全省環(huán)境損害司法鑒定實驗室及儀器設(shè)備配置標準。

據(jù)了解，目前，山東省環(huán)境保護科學研究設(shè)計院有限公司等5家機構(gòu)已取得山東省環(huán)境損害類司法鑒定許可證，業(yè)務范圍覆蓋污染物性質(zhì)鑒定、空氣污染環(huán)境損害鑒定等5個專業(yè)，共有73名執(zhí)業(yè)鑒定人從業(yè)，滿足當前全省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作需要，為生態(tài)環(huán)境損害賠償提供技術(shù)保障。

為此，山東省生態(tài)環(huán)境廳專門印發(fā)通知，要求各地將改革工作進展情況填報“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革報送系統(tǒng)”，自2018年第三季度開始，每季度通報全省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作進展，包括各市制定實施方案、成立改革工作領(lǐng)導小組、制定配套文件、開展案例實踐等情況，以此督促各市加快制度改革進程，確保到2020年，在全省構(gòu)建完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，真正做到“環(huán)境有價，損害擔責”。

待解難題 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在執(zhí)行中面臨的最大困難可能是鑒定評估。有關(guān)專家認為，損害賠償方面，長期累積的污染、涉及多家企業(yè)的污染，很難評估。

配套制度亟待完善

“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點之前，當生態(tài)環(huán)境受到破壞時，賠償責任主體不明確。如今，對賠償責任進行了明確，可以保證被破壞的生態(tài)環(huán)境有足夠的資金來進行后續(xù)的生態(tài)修復，變‘政府買單為‘污染企業(yè)買單?！苯K省生態(tài)環(huán)境廳政策法規(guī)處副處長賀震此前在接受媒體采訪時表示，上述案件表明了江蘇重拳打擊環(huán)境違法行為的鮮明態(tài)度，同時，進一步在實踐中健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已成必然之勢。

事實上，試點期間，客觀上存在著“兩難境地”?！耙贿吺鞘±飳Νh(huán)境損害案件的重視程度不斷提高，受理案件數(shù)量不斷增加;另一邊是生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑落實需要耗費大量時間?！苯K省高級人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長陳迎說，有時案件發(fā)生在地方，待省有關(guān)部門開展調(diào)查取證時，污染程度界定已在時間上打了折扣。這在對大氣和水等流動介質(zhì)的污染調(diào)查中尤為突出。

據(jù)《小康》記者了解到，提請十三屆全國人大常委會審議的民法典各分編草案，增加規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的懲罰性賠償制度，明確侵權(quán)人故意違反國家規(guī)定損害生態(tài)環(huán)境的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應的懲罰性賠償，同時還明確生態(tài)環(huán)境損害的修復和賠償制度。

根據(jù)草案，損害生態(tài)環(huán)境，能夠修復的，法律規(guī)定的機關(guān)或者組織有權(quán)請求侵權(quán)人承擔修復責任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復的，法律規(guī)定的機關(guān)或者組織可以自行或者委托他人進行修復，所需費用由侵權(quán)人承擔。無法修復的，侵權(quán)人應當依法賠償損失。

有關(guān)專家表示，好的制度需要嚴格執(zhí)行，也需要配套制度的完善。據(jù)了解，在前期試點過程中，7省市共辦理27個案件，涉案總金額約4億元，推動了造成生態(tài)環(huán)境損害的違法者足額承擔賠償責任，為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度全國試行提供了寶貴經(jīng)驗，為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建，提供了可借鑒、可復制的制度儲備。截至目前，七個試點省市相對較少的案件數(shù)量，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的效果。

除此之外，讓生態(tài)環(huán)境損害賠償制度順利運轉(zhuǎn)，還需進一步完善環(huán)境損害鑒定技術(shù)和制度、環(huán)境污染強制責任保險制度以及用于國家承擔兜底責任的生態(tài)環(huán)境損害修復基金制度等，以發(fā)揮合力。通過一系列的制度力量，讓潛在的污染者感受到強大的威懾，也讓公眾感受到政府保護環(huán)境的誠意和力度。

有關(guān)專家認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在執(zhí)行中面臨的最大困難可能是鑒定評估?！皳p害賠償方面，長期累積的污染、涉及多家企業(yè)的污染，很難評估。”

據(jù)《小康》記者了解，2018年7月6日，司法部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審細則》（下文簡稱《細則》），明確了行政機關(guān)如何對申請從事環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務的申請人進行評審。

可以說，環(huán)境損害司法鑒定為法院個案審判提供專業(yè)性意見，有助于法官確定生態(tài)環(huán)境損害的類型和大小、賠償金額以及修復方案，是推動生態(tài)環(huán)境修復、實現(xiàn)損害擔責原則的專業(yè)保障。

此次出臺的這一細則，明確了有資格從事環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務機構(gòu)的“出爐”過程。《細則》顯示，在收到申請人提交的申請材料后，根據(jù)審查情況，省級司法行政機關(guān)按照法定時限出具受理或不受理決定書。決定受理的，應在5個工作日內(nèi)組織專家開展評審工作。

評審的主要內(nèi)容是對專業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)能力進行考核，實地查看工作場所和環(huán)境，核查申請人的管理制度和運行情況，實驗室的儀器設(shè)備配置和質(zhì)量管理水平，現(xiàn)場進行勘驗和評估;也可以根據(jù)需要增加其他評審內(nèi)容。