馮 婕 劉寒雁 吳劍明

當(dāng)前，推進(jìn)“一帶一路”倡議實(shí)施的關(guān)鍵是鞏固并深化與周邊國(guó)家的共同利益。東南亞地處兩洋交界之地，是溝通太平洋和印度洋的重要通道，與中國(guó)之間天然存在的地緣結(jié)構(gòu)態(tài)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性，決定了東南亞理應(yīng)成為中國(guó)推行地緣經(jīng)濟(jì)合作的首選地區(qū)。云南與緬甸邊境線長(zhǎng)達(dá)1997公里，從云南經(jīng)緬甸到印度洋是最便捷安全的陸路通道。在中緬經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃藍(lán)圖上，以中緬邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)為支點(diǎn)，以跨境流動(dòng)人口治理為抓手，促進(jìn)產(chǎn)能、技術(shù)、勞動(dòng)力等互補(bǔ)性要素資源合理流動(dòng)與增值重組，形成“一帶一路”經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)示范，是達(dá)成“一帶一路”倡議目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。

一、中緬跨境人口流動(dòng)的現(xiàn)狀

中緬邊境跨境民族的獨(dú)特性決定了中緬邊境跨境人口流動(dòng)的特征——群內(nèi)流動(dòng)特征、非難民互動(dòng)特征和相對(duì)穩(wěn)定特征。群內(nèi)流動(dòng)特征，即以同一（相似）族群或宗教群體為紐帶，開展親友關(guān)系網(wǎng)絡(luò)式流動(dòng)，由于中緬邊境跨境流動(dòng)人口大多不能流利使用中文，族群圈子擴(kuò)張緩慢。非難民互動(dòng)特征，即雙方邊民因政治、經(jīng)濟(jì)以至戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)而跨過邊境尋求暫時(shí)庇護(hù)，待危機(jī)過后主動(dòng)返回祖籍國(guó)或原住地。相對(duì)穩(wěn)定特征，指邊民跨境后大多以跨境婚姻或熟人圈子務(wù)工的形式居留，在地理空間上的活動(dòng)范圍相對(duì)固定。這三大特征既決定了中緬跨境流動(dòng)人口的邊境意識(shí)淡漠，非法流動(dòng)的隨意性強(qiáng)，依照現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范管理的難度大，也決定了其活動(dòng)空間相對(duì)有限，利用新技術(shù)手段和新管理模式創(chuàng)新管控機(jī)制的可能存在。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年云南省德宏州持臨時(shí)邊界通行證出入境的緬籍人員已高達(dá)300多萬人次，隨著“五網(wǎng)”建設(shè)和產(chǎn)能布局的推進(jìn)，雙向跨境流動(dòng)人口數(shù)量呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

中緬邊境山水相連、村寨相通、道路縱橫，形成了“有邊難防、有邊難守、有邊難治”的現(xiàn)狀，伴隨著邊境沿線跨境犯罪、毒品走私、極端宗教等非傳統(tǒng)安全問題的日趨嚴(yán)峻，加強(qiáng)跨境流動(dòng)人口治理日顯重要，加快跨境人力資源轉(zhuǎn)化為人力資本也日益迫切。然而，由于與云南接壤的緬北地區(qū)多由“民地武”（少數(shù)民族地方武裝）組織實(shí)際控制，流動(dòng)人口管理能力和人力資本培育能力十分有限。一方面導(dǎo)致大量由緬入滇人員的經(jīng)濟(jì)能力弱且受教育水平低，主要在珠寶玉石、木材加工、餐飲服務(wù)等勞動(dòng)密集型行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中務(wù)工，形成大量就業(yè)不充分或低工資人群集聚現(xiàn)象，對(duì)于邊境地區(qū)的和平穩(wěn)定造成一定的潛在影響；另一方面導(dǎo)致在緬項(xiàng)目建設(shè)急需的大量技術(shù)技能型勞動(dòng)力補(bǔ)充困難，人員流動(dòng)性大、技術(shù)技能差、勞動(dòng)效率低，對(duì)于跨境產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成一定的勞動(dòng)力壁壘。另外，還會(huì)導(dǎo)致缺乏身份認(rèn)證和有效管理的大量“三非”人員，在遭遇糾紛、受到不公平對(duì)待，甚至面對(duì)犯罪活動(dòng)、發(fā)生重大疾病或安全問題時(shí)，缺乏有效便捷的投訴解決渠道，不僅自身利益受損，甚至?xí)萑敕欠ɑ顒?dòng)的深淵。正因如此，隨著中國(guó)境內(nèi)身份信息電子化認(rèn)證、住宿交通實(shí)名化認(rèn)證、城鎮(zhèn)人口信息化管理等措施的強(qiáng)化，跨境流動(dòng)人口在特定地理空間、特定活動(dòng)范圍內(nèi)借助特定渠道與平臺(tái)主動(dòng)進(jìn)行身份登記、信息備案和管理庇護(hù)的意愿會(huì)不斷增強(qiáng)。

二、中緬跨境流動(dòng)人口治理存在的主要問題

（一）區(qū)域一體化發(fā)展是解決緬北深度貧困和民族和解問題的捷徑，但中緬邊境地區(qū)勞動(dòng)力水平偏低已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約性因素。

1987年被聯(lián)合國(guó)列為世界上最不發(fā)達(dá)國(guó)家之一的緬甸，與經(jīng)濟(jì)落后相交織的是地方武裝、族群宗教等難以化解的矛盾和問題。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)民族和解，成為了昂山素季所領(lǐng)導(dǎo)的民盟政府勝選后著力推行的施政重點(diǎn)。據(jù)2014年緬甸人口普查數(shù)據(jù)顯示，全緬城鎮(zhèn)人口占比為29.6%，鄉(xiāng)村人口占比為70.4%；全緬國(guó)民受教育程度普遍偏低，近半數(shù)的人口僅有小學(xué)及小學(xué)肄業(yè)水平，較之中心城市，邊境地區(qū)少數(shù)民族族群的受教育水平更低。受教育水平是決定經(jīng)濟(jì)收入水平的關(guān)鍵要素，邊境地區(qū)廣大民眾受教育水平普遍偏低，不僅影響個(gè)體及其家庭的收入水平，還在一定程度上成為制約中緬邊境地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及邊疆和平穩(wěn)定的阻礙因素。

（二）教育是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，但中緬邊境地區(qū)相對(duì)滯后的人才培養(yǎng)體系已成為中緬雙方推進(jìn)深度合作的壁壘。

中方多年的跨境教育努力并未徹底解決邊境地區(qū)民眾受教育水平偏低這一民生問題，癥結(jié)在于人才培養(yǎng)體系的不匹配、不完善。一是主動(dòng)對(duì)接區(qū)域性人才需求的創(chuàng)新不足。周邊地區(qū)最為稀缺的和中國(guó)產(chǎn)能“走出去”最為重要的支撐都是技術(shù)技能型人才，而沿邊一線義務(wù)教育后學(xué)校（尤其是中等職業(yè)學(xué)校）辦學(xué)規(guī)模小、辦學(xué)能力弱，區(qū)域性本土化高素質(zhì)建設(shè)人才培養(yǎng)效率較低。二是傳統(tǒng)跨境教育模式已不符合共同推進(jìn)區(qū)域工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展需求。由于未綜合考慮國(guó)籍學(xué)籍、通關(guān)條件、支付能力、義務(wù)教育后升學(xué)就業(yè)等重要內(nèi)容，簡(jiǎn)單給予周邊國(guó)家學(xué)生到中國(guó)跨境就讀同等享受義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃補(bǔ)助和中職免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助政策等跨境教育措施，既加大了地方政府投入壓力，也形成了大量低素質(zhì)人群因?yàn)闊o法繼續(xù)升學(xué)而沉淀于沿邊地區(qū)的不穩(wěn)定因素。三是缺乏來自國(guó)家層面的有力支持和國(guó)際組織的通力合作。囿于當(dāng)前國(guó)家層面的法律制度、配套政策、資金保障尚未明確，以及省級(jí)層面的統(tǒng)籌能力、支持力度、投入水平相對(duì)有限，以政府部門（機(jī)構(gòu)）、公辦學(xué)校和國(guó)有企業(yè)為主體的跨境教育結(jié)構(gòu)，多年來一直徘徊于起步階段，單憑個(gè)別學(xué)校（機(jī)構(gòu)）的跨境教育創(chuàng)新更是難以扛起區(qū)域人才培養(yǎng)的“大旗”。四是試點(diǎn)工作起步早、推進(jìn)慢。未針對(duì)不同的跨境辦學(xué)模式配套相應(yīng)的支持政策，未針對(duì)區(qū)域內(nèi)不同的跨境流動(dòng)人口開辟差異化的人才成長(zhǎng)通道，當(dāng)前所提供的跨境人才培養(yǎng)模式無法滿足沿邊地區(qū)的民生工程需求和凝聚共識(shí)要求。

（三）精確的人口數(shù)據(jù)是合理推進(jìn)人力資本聚集的前提，但中緬邊境跨境流動(dòng)人口治理的局限性已成為人口統(tǒng)計(jì)的阻礙。

鑒于大量“三非”人員滯留于中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)區(qū)域的事實(shí)，中國(guó)現(xiàn)有的《出入境管理法》已不能適應(yīng)外籍（包括無國(guó)籍）人口出境、入境和在中國(guó)境內(nèi)居留、務(wù)工、維權(quán)等復(fù)雜情況。2010年，云南省德宏州根據(jù)邊情出臺(tái)了《德宏州邊民入境通婚備案登記證管理規(guī)定（試行）》，2017年又在《德宏州境外邊民入境務(wù)工管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上出臺(tái)了《德宏州外籍人員入境就業(yè)（務(wù)工）管理辦法》，為受教育程度低、技術(shù)技能低、經(jīng)濟(jì)狀況較差的外籍人員開啟了在中國(guó)沿邊地區(qū)合法居留、合法務(wù)工的窗口，取得了良好的社會(huì)效應(yīng)。但因與云南接壤的緬北地區(qū)多由“民地武”組織實(shí)際控制，緬甸人員要取得相關(guān)證明材料十分困難。為逃避處罰和遣返，許多“三非”人員刻意規(guī)避有關(guān)部門的登記核查和管理服務(wù)，加之緬甸政府的民族政策導(dǎo)致中緬邊境地區(qū)還存在著大量無國(guó)籍民眾，造成中國(guó)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與實(shí)際數(shù)據(jù)存在較大偏差。

三、中緬跨境流動(dòng)人口治理的著眼點(diǎn)

（一）解決中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中高素質(zhì)勞動(dòng)力供給問題

生產(chǎn)要素作為社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所必需的社會(huì)資源，在維系國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，必須以不斷提高勞動(dòng)者受教育水平為條件，著力推進(jìn)“生產(chǎn)四要素”——?jiǎng)趧?dòng)、資本、土地和組織實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化組合，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)的最大化。然而，由于長(zhǎng)期以來教育培訓(xùn)作為勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料有效結(jié)合催化劑的作用沒有得到有關(guān)方面的重視，宏觀上導(dǎo)致所培養(yǎng)人才與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才需求相脫節(jié)，微觀上導(dǎo)致具體項(xiàng)目中新員工的適應(yīng)能力、工作能力和創(chuàng)造能力偏弱。在中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中，這一問題則以項(xiàng)目急需的高素質(zhì)勞動(dòng)力短缺、勞動(dòng)力本土化困難、勞動(dòng)效率低下、勞動(dòng)合作意識(shí)淡漠、“反項(xiàng)目民粹主義思潮”泛起，以及項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域社會(huì)融合困難、低素質(zhì)人群大量聚集且社會(huì)安全隱患增多等不同形式表現(xiàn)出來。

世界知名咨詢公司麥肯錫的調(diào)查顯示，88%的企業(yè)高管認(rèn)為，海外并購(gòu)或投資失敗的首要原因是缺乏人才①趙娜、李勝：《看央企如何突破“一帶一路”人才瓶頸》，http：//news.xinhuanet.com/fortune/ 2015—07/28/c_1116068272.htm.。而基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的因子分析研究也證明，制約中國(guó)西南地區(qū)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)快速發(fā)展的要素，除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、政策激勵(lì)效應(yīng)不明顯外，勞動(dòng)力素質(zhì)低下、合作意識(shí)欠缺、技術(shù)技能不足，也是導(dǎo)致邊境地區(qū)技術(shù)型、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)聚集緩慢且運(yùn)營(yíng)成本偏高、規(guī)模化發(fā)展遲滯的一個(gè)主要原因。根據(jù)聯(lián)合國(guó)2015-2050年人口預(yù)測(cè)：到2050年中國(guó)人口老齡化率將高達(dá)35.1%，超過了發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了不包括中國(guó)在內(nèi)的其他發(fā)展中國(guó)家的平均水平（為16.4%）及世界平均水平（為21.3%）②蔡昉：《開發(fā)老齡人口紅利大有可為》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2018年10月18日，第14版。，中國(guó)人口老齡化已進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)期。更為嚴(yán)峻的是，由于中國(guó)西南邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后、產(chǎn)業(yè)規(guī)?；降汀⒏哔|(zhì)量就業(yè)機(jī)會(huì)少，大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工后長(zhǎng)期居留外地不再返鄉(xiāng)，西南邊境一線“未富先老、急劇變老、老齡人口素質(zhì)偏低”等老齡化現(xiàn)象突出，能夠投入到未來產(chǎn)業(yè)中的有效勞動(dòng)力供給明顯不足。同時(shí)，與中國(guó)西南邊疆相鄰的東盟，擁有6.5億多人口，是全球第三大勞動(dòng)力集中地，人力資源供給潛力巨大；與中國(guó)西南邊疆接壤的緬甸，總?cè)丝谶_(dá)5142萬，其中勞動(dòng)力人口（15-59歲）達(dá)3340.7萬，青壯年人口占比極高，但中等教育入學(xué)率為49%，高等教育入學(xué)率為12%③數(shù)據(jù)來源：《2014 年緬甸人口普查數(shù)據(jù)》，參見“The Republic of the Union Myanmar: The Population and Housing Census of Myanmar,2014”,August,2014,Ministry of Immigration and Population,Http://www.mmsis.gov.mm/sub_menu/statistics/fileDb.jsp?code_code=003.，均處于世界較低水平，人口紅利空間寬廣。在深入推進(jìn)中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的過程中，只有將生產(chǎn)要素有效結(jié)合作為重點(diǎn)，搭建起符合創(chuàng)新發(fā)展要求的、完善的跨境人力資本轉(zhuǎn)化機(jī)制，形成有效勞動(dòng)力的充分供給，才能實(shí)現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合作、技術(shù)合作和人才合作三者聯(lián)動(dòng)、協(xié)同、交融的建設(shè)目標(biāo)。

（二）助力中緬經(jīng)濟(jì)走廊項(xiàng)目地區(qū)社會(huì)建構(gòu)

在跨境合作中，以美墨邊境墻為標(biāo)志，跨境人口流動(dòng)在非經(jīng)濟(jì)因素中的重要性不斷加強(qiáng)，成為深化國(guó)際間跨境治理的重要內(nèi)容。國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)歐盟、美墨等跨境合作地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展研究發(fā)現(xiàn)，跨境人口流動(dòng)確實(shí)在促進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展、提高區(qū)域民眾生活水平上有積極的作用。但在跨境地區(qū)的社會(huì)建構(gòu)過程中，由于各國(guó)民眾文化認(rèn)同差異較大、受教育水平不一、技術(shù)技能跟不上現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要求，導(dǎo)致以文化認(rèn)知為基礎(chǔ)的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力、社會(huì)資本的再生產(chǎn)能力、社交網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)能力，以及區(qū)域共同意識(shí)形成等均滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，區(qū)域人口流動(dòng)性過大一定程度上反而成為制約跨境社區(qū)整合和跨境社會(huì)治理的負(fù)面因素。

中緬跨境合作的事實(shí)證明，跨境流動(dòng)人口的低教育水平與低就業(yè)水平間的相關(guān)性表現(xiàn)尤其突出。目前，中緬邊境地區(qū)的跨境教育僅以短期解決邊民入學(xué)問題而存在，并未形成系統(tǒng)的培養(yǎng)流程、育人模式和制度保障，基本上缺失應(yīng)對(duì)區(qū)域共同發(fā)展的人才培養(yǎng)規(guī)劃和契合未來產(chǎn)業(yè)需求的人才培養(yǎng)體系。對(duì)于邊境一線入滇就讀的緬籍學(xué)生而言，目前所獲得的跨境教育大多處于初級(jí)階段，義務(wù)教育結(jié)束后繼續(xù)升學(xué)困難。一方面是因?yàn)闆]有中國(guó)國(guó)籍，無法注冊(cè)學(xué)籍進(jìn)入高中階段學(xué)習(xí)及參加高考；另一方面則是因?yàn)樗麄兇蠖嗉彝ヘ毨?，結(jié)束義務(wù)教育階段的資助后，家庭便無法支持其學(xué)業(yè)。更甚者，被迫輟學(xué)的學(xué)生會(huì)對(duì)此存有“義憤之情”，跨境教育效能隨之付諸東流①梅英：《中緬邊境地區(qū)跨境教育安全研究》，《當(dāng)代教育與文化》2018年第5期。，成為影響中緬跨境深度合作的一個(gè)“負(fù)面”因素。要盡快達(dá)成中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)目標(biāo)，發(fā)揮好教育在現(xiàn)代化建設(shè)中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性作用，加快跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域的社會(huì)融合十分重要。有鑒于此，在產(chǎn)教融合平臺(tái)上加強(qiáng)跨境流動(dòng)人口治理，不僅可以有效提高跨境合作區(qū)域人力資本吸引力，還可以提升跨境地區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集能力和競(jìng)爭(zhēng)能力，并在彰顯人的價(jià)值的過程中，實(shí)現(xiàn)共同體意識(shí)的升華。

（三）推進(jìn)中緬跨境流動(dòng)人口科學(xué)治理

中國(guó)關(guān)于外國(guó)人管理的法律法規(guī)，經(jīng)歷了一個(gè)從出入境管理到社區(qū)管理、從剛性管理到柔性治理的歷史過程。1996 年發(fā)布的《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》以及同期取消的境外人員只能在涉外酒店或接待單位住宿的規(guī)定，從就業(yè)許可和居住范圍的角度，放寬了外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)的活動(dòng)空間；2004年發(fā)布的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》和2007 年發(fā)布的《公安派出所外國(guó)人住宿登記管理辦法》，一改以往單一的出入境簽證管理模式，將跨境流動(dòng)人口管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)有人口管理，提高了外國(guó)人管理的精確度。但是，由于管理服務(wù)觀念滯后于跨境人口流動(dòng)要求，目前以公安與外交為主，教育、人社、商務(wù)、民政、旅游、宗教為輔的多頭管理模式，職能劃分不明確、部門溝通不順暢、數(shù)據(jù)信息不共享，出現(xiàn)了管理職能混亂、人口數(shù)據(jù)失真、管理服務(wù)不到位等問題。

當(dāng)前，中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中的跨境人口流動(dòng)主體，包括項(xiàng)目建設(shè)者、企業(yè)員工、商貿(mào)人員，以及為以上人員提供配套管理服務(wù)和生活后勤服務(wù)的從業(yè)人員及其家庭成員。這一群體雖然數(shù)量龐大、流動(dòng)頻繁，但在就業(yè)許可制度和人的發(fā)展需求雙重因素制約下，自覺自愿填報(bào)的就業(yè)就學(xué)數(shù)據(jù)，成為最能反映這一群體真實(shí)情況的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。也就是說，跨境流動(dòng)人口治理，理應(yīng)是以服務(wù)化管理、人本化管理為核心的發(fā)展性治理。在制度設(shè)計(jì)時(shí)有必要將所有參與項(xiàng)目建設(shè)的各國(guó)勞動(dòng)者放到一個(gè)公平高效的服務(wù)體系之中，首先以跨境產(chǎn)教融合機(jī)制建設(shè)為切入口，通過吸引廣大跨境流動(dòng)人口主動(dòng)登錄就業(yè)就學(xué)信息，推進(jìn)跨境流動(dòng)人口大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)；其次利用產(chǎn)教融合平臺(tái)和社區(qū)融入平臺(tái)，有效規(guī)范和引導(dǎo)不同國(guó)籍、不同身份、不同文化宗教背景的民眾在居住地逐步深化社會(huì)融合；最后在大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，形成毗鄰國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)合力共管格局，深入推進(jìn)跨境流動(dòng)人口科學(xué)治理。

四、基于產(chǎn)教融合機(jī)制的中緬跨境流動(dòng)人口治理策略

多年來，中國(guó)學(xué)者雖然針對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的社會(huì)融合問題做了大量研究，但對(duì)于跨境流動(dòng)人口這一新群體的社會(huì)融合問題并未給予充分的重視，導(dǎo)致中國(guó)西南邊境沿線“三非”人員逐步聚集、有關(guān)部門的政策措施相對(duì)滯后、跨境無國(guó)籍人員和跨境民族群體的生存訴求和發(fā)展要求此起彼伏。因此，從綜合多層次關(guān)系與多主體訴求的角度，以提升邊境地區(qū)社會(huì)融合指數(shù)和邊境民眾社會(huì)認(rèn)同度為指向，探索打造人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌融合、良性互動(dòng)的社會(huì)融合新格局，是實(shí)現(xiàn)跨境流動(dòng)人口有效治理、凝聚區(qū)域共同體認(rèn)知的重要載體。

（一）以職業(yè)為核心推進(jìn)人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌融合、良性互動(dòng)

以職業(yè)為核心的人才培養(yǎng)體系建設(shè)屬于“跨界”合作，來自產(chǎn)業(yè)界的行業(yè)、企業(yè)或雇主組織等治理主體不可或缺②孫翠香：《“多層級(jí)”與“共治”：以色列職業(yè)教育與培訓(xùn)治理體系研究》，《比較教育研究》2018年第6期。?！蛾P(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》提出了“發(fā)揮企業(yè)重要主體作用，促進(jìn)人才培養(yǎng)供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)需求側(cè)結(jié)構(gòu)要素全方位融合，培養(yǎng)大批高素質(zhì)創(chuàng)新人才和技術(shù)技能人才，加快建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系”的建設(shè)要求。鑒于企業(yè)參與產(chǎn)教融合、校企合作的主要?jiǎng)右騺碜杂谌肆Y本需求、經(jīng)濟(jì)利益需求和社會(huì)價(jià)值追求，即獲得企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性要素——人力資本和科技資源，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)①馬永紅、陳丹：《企業(yè)參與校企合作教育動(dòng)力機(jī)制研究——基于經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)責(zé)任視角》，《高教探索》2018年第3期。。因此，在“一帶一路”倡議中推進(jìn)中緬跨境流動(dòng)人口治理，關(guān)鍵要基于人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌融合、良性互動(dòng)目標(biāo)，構(gòu)建綜合中緬共同安全、共同發(fā)展、共同富裕的和諧發(fā)展訴求，且滿足不同國(guó)籍身份、不同宗教信仰、不同文化背景、不同受教育程度的跨境流動(dòng)人口就業(yè)需求的人才培養(yǎng)體系。

（二）以學(xué)習(xí)記錄為手段促進(jìn)跨境人口治理與有效勞動(dòng)力供給同向而行

以本土化人力資源供給為助力，加快推進(jìn)中緬邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，不僅是推動(dòng)公共外交、加強(qiáng)人文合作、促進(jìn)文化交流、增進(jìn)民間友誼、深化命運(yùn)共同體理念的重要手段，也是優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)能布局、對(duì)接區(qū)域發(fā)展需求、凸顯云南區(qū)域性輻射中心地位的重要舉措，更是創(chuàng)新開發(fā)開放體制機(jī)制、建立經(jīng)濟(jì)走廊示范區(qū)的重要保障。目前，在整個(gè)中緬邊境地區(qū)就跨境人口流動(dòng)活躍度和規(guī)模數(shù)量來說，中緬邊界中下段最為突出，包括德宏的瑞麗與畹町、西雙版納的景洪與打洛、臨滄的鎮(zhèn)康縣南傘等國(guó)家一二類口岸地區(qū)。這一區(qū)域不僅是中國(guó)面向南亞東南亞陸路交通“通而不暢”的矛盾集中區(qū)，也是中緬雙方加強(qiáng)跨境合作的重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)區(qū)。以跨境流動(dòng)人口為對(duì)象，將入學(xué)登記、學(xué)習(xí)記錄與務(wù)工許可、合法居留等相結(jié)合，配合出入境管理擴(kuò)大流動(dòng)人口數(shù)據(jù)的采集范圍，強(qiáng)化人口管控力度，為大量培育跨境產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的區(qū)域性本土化人力資本，提供合法便利的人力資源轉(zhuǎn)化渠道與大數(shù)據(jù)平臺(tái)，確實(shí)解決困擾邊境地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度貧困問題，對(duì)于緬北地區(qū)改善民生民計(jì)、實(shí)現(xiàn)民族和解、促進(jìn)和平穩(wěn)定有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）以創(chuàng)新為導(dǎo)向加快跨境流動(dòng)人口治理機(jī)制建設(shè)

跨境合作中的產(chǎn)教融合是一項(xiàng)新事業(yè)，也是貫穿“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”的重要銜接鏈。鑒于中緬邊境地區(qū)各類沖突頻發(fā)的現(xiàn)狀，在中緬邊境地區(qū)推動(dòng)產(chǎn)教融合的關(guān)鍵是制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方法與模式創(chuàng)新。一是要加強(qiáng)跨境人口治理制度創(chuàng)新。以中緬跨境流動(dòng)人口社會(huì)融合度指標(biāo)為指向，探索構(gòu)建“雙邊主權(quán)讓渡”條件下的多元參與、多方協(xié)同、共同治理大格局；二是要加大跨境產(chǎn)教融合機(jī)制創(chuàng)新。以中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)核心區(qū)人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施配套為支點(diǎn)，鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織等積極參與、主動(dòng)配合，加快推進(jìn)產(chǎn)教融合機(jī)制下的人才培養(yǎng)體系建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力供給與產(chǎn)業(yè)需求更好對(duì)接、人才資源與基地平臺(tái)更好匹配，逐步建立自我完善、自我升級(jí)、自我演化的產(chǎn)教融合生態(tài)系統(tǒng)；三是要探索實(shí)現(xiàn)方法與模式創(chuàng)新。綜合運(yùn)用投資、財(cái)稅、用地、金融、大數(shù)據(jù)等手段，促進(jìn)人才需求側(cè)和勞動(dòng)力供給側(cè)要素全方位融合，形成“人才供給-產(chǎn)業(yè)需求-人才供給”的良性反饋。

人口在地域空間的集聚與疏散既受到原有地域功能的引導(dǎo)和制約，又反過來影響和促進(jìn)地域功能的形成和發(fā)育②呂晨：《人口的遷移與流動(dòng)——人口空間集疏的機(jī)理研究》，廣州：中山大學(xué)出版社，2014年，第3頁。。世界經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)必然要求發(fā)展與之相適應(yīng)的國(guó)際化高素質(zhì)人才，而教育的相互滲透，可以有效推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

目前，許多中國(guó)企業(yè)已在中緬經(jīng)濟(jì)合作中扎下腳跟,以中緬油氣管線為主干，大量中緬合作項(xiàng)目已逐步進(jìn)入實(shí)質(zhì)性建設(shè)階段。隨著中緬兩國(guó)政府對(duì)于中緬邊境地區(qū)空間開發(fā)秩序和開發(fā)形式重要性認(rèn)識(shí)的不斷提升，基于互聯(lián)互通目標(biāo)的人才培養(yǎng)體系建設(shè)和跨境流動(dòng)人口治理，必將成為關(guān)系中緬合作成效的重要內(nèi)容，并借助邊境經(jīng)濟(jì)合作與跨境經(jīng)濟(jì)合作功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，推動(dòng)形成具有區(qū)域特色的跨境人口流動(dòng)趨勢(shì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)。也就是說，中緬雙方只要利用好山水相連、文化相依、經(jīng)濟(jì)相系的資源稟賦與區(qū)位優(yōu)勢(shì)，配套好有利于人口聚集和產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的基本公共服務(wù)設(shè)施，就一定能攜手打造區(qū)域一體化共贏發(fā)展的美好未來。