周琬謦 羅雁龍 陳蔚

摘? 要： 學生體質(zhì)健康，是教育強國、人才興國的根基所在。學校體育政策是影響學生體質(zhì)健康促進的重要因素。為提高學校體育政策實效，需協(xié)調(diào)處理好“政策繁多與工具失衡”“主體多元與責任漂浮”“目標單一與多元訴求”“層級管理與扁平發(fā)展”“學校為主與社會聯(lián)動”五對矛盾，從而切實提高學生體質(zhì)健康，助力健康中國與體育強國建設。

關(guān)鍵詞： 學生; 體質(zhì); 健康促進; 矛盾

中圖分類號： G804.49? ? ? ? ? 文獻標志碼： A? ? ? ? ? 文章編號： 1671-2153（2019）06-0052-05

學生體質(zhì)健康，是教育強國、人才興國的根基所在。新中國成立以來，黨和國家領導人十分重視學生體質(zhì)健康，提出“健康第一”的教育方針[1]，并針對學生體質(zhì)健康頒布了系列政策，有國家層面的行政法規(guī)，也有部委、職能部門的指導性文件，有對學生體質(zhì)健康教育各環(huán)節(jié)的明確規(guī)定，也有相關(guān)健身運動的實施意見，促使學生體質(zhì)健康促進的法制化建設和法治化治理體系初具規(guī)模[2]。十八大以來，以習近平為核心的黨中央將學生體質(zhì)健康提到了更加重要的位置?！丁敖】抵袊?2030”規(guī)劃綱要》明確提出“突出解決好青少年等重點人群的健康問題”。2018年，習總書記在全國教育大會上強調(diào)，“要樹立健康第一的教育理念，開齊開足體育課，幫助學生在體育鍛煉中享受樂趣、增強體質(zhì)、健全人格、錘煉意志?！比欢?，國民體質(zhì)監(jiān)測公報[3]和義務教育質(zhì)量監(jiān)測報告[4]顯示，學生體質(zhì)健康問題依然不容樂觀，學生體質(zhì)持續(xù)下降的狀況沒有得到有效遏制[5]，換言之，高密集政策文件的頒行并沒有達到預想成效[2]。學校體育政策是影響學生體質(zhì)健康促進的重要因素。本文基于學校體育政策分析的視角，主要圍繞五對影響學生體質(zhì)健康促進的矛盾展開討論，以期能對學生體質(zhì)健康促進相關(guān)工作有所助益。

一、政策繁多與工具失衡的矛盾

張文鵬（2015）指出，新中國成立以來，學校體育政策的演進分為“改革開放之前的時期（1949年-1977年）”和“改革開放之后的時期（1978年至今）”兩個階段，改革開放前，“體育教學、課外體育活動及競賽組織等方面都制定了具體的政策文件，學校體育政策體系初步形成，以動員為主的學校體育政策貫徹模式逐漸確立，組織、師資與監(jiān)督的保障體系逐步確立，為建國初期青少年體質(zhì)健康發(fā)展提供了強大動力”[6];改革開放后，中共中央、國務院、教育部、國家體委等部門不斷總結(jié)經(jīng)驗，與時俱進修訂和完善各類體育政策文件，“學校體育政策開始由大綱化向標準化發(fā)展，學校體育政策參與主體呈現(xiàn)從單一主體向復合主體轉(zhuǎn)化的發(fā)展趨勢”[6]，隨著《學校體育工作條例》、《教育法》和《體育法》的頒行，學校體育在我國教育中的重要地位得以確立和保障，極大推動了學校體育的發(fā)展。

總體而言，我國學校體育政策經(jīng)歷了“從單一到系統(tǒng)、粗放到精細、科學化與法制化水平不斷提高的過程”[7]。學校體育政策受社會政治經(jīng)濟生態(tài)影響較大，其數(shù)量及更新頻率呈加速趨勢，政策年均增長數(shù)量超過1.6件。政策類型呈多元化發(fā)展趨勢，“以學校體育為突破口，相關(guān)法律法規(guī)與政策文件不斷建立健全并日益完善，體育教學、課外體育活動、體育競賽及訓練等工作不斷得以規(guī)范”[2]，學校體育實體性權(quán)利已上升為法律層面的規(guī)定，學校體育的目的、任務、地位及作用等通過立法形式得以明確，但部分政策內(nèi)容設置不夠科學，操作性不強，約束力不足，缺乏程序性的保障機制和違法追究機制，學校體育實體性權(quán)利的訴求和價值實現(xiàn)還是難以保障。政策主題聚焦體育教學和課外體育活動，且對體育教學的關(guān)注遠甚于課外體育活動（體育教學的標準、大綱、方案、教科書等學習類政策工具占了政策工具體系的33.8%[8]）。政策施行工具比例失衡，難以形成有效合力，主要表現(xiàn)為：權(quán)威工具缺位，相關(guān)法律法規(guī)建設滯后，僅有《學校體育工作條例》和《體育法》兩個法規(guī)性文件，學校體育治理的剛性約束不足;激勵工具偏失，主要形式是獎勵、資助與補貼，強調(diào)以“精神激勵為主，物質(zhì)激勵為輔”，學校體育政策施行的激勵成效欠佳;能力工具不足，體育師資準入與培養(yǎng)培訓、非盈利性體育設施配備等能力工具建設滯后，嚴重掣肘學校體育政策的施行。[6]此外，從學校體育政策制定與評估角度看，基于“現(xiàn)實問題”的補救性政策居多，基于“未來動向”的前瞻性政策較少，缺乏對學校體育發(fā)展的主動預測，也缺乏對學校體育政策施行的及時評估與反饋。

針對學校體育政策繁多與施行工具失衡的矛盾，建議借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，構(gòu)建更加完善合理的政策體系：一是加強學校體育治理的法律法規(guī)建設，將政策動員轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)范，強化中央文件、法律法規(guī)等權(quán)威工具的運用;二是完善學生體質(zhì)健康促進的獎勵、資助、補貼及稅收優(yōu)惠體系，構(gòu)建精神激勵與物質(zhì)激勵有機結(jié)合、相輔相成的激勵機制;三是強化政府責任，優(yōu)化體育設施布局，強化體育設施建設尤其是非盈利性體育設施的建設，優(yōu)化體育師資準入制度，強化體育師資培養(yǎng)與培訓，為學校體育政策的有效落實提供必要保障;四是要建立完善學校體育政策績效評估制度，通過對政策施行的及時評估與反饋，促進政策的不斷發(fā)展與完善。

二、主體多元與責任漂浮的矛盾

著名公共政策執(zhí)行理論——“米特—霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型”（見圖1）指出，“政策標準與目標”“政策資源”“組織間溝通與執(zhí)行活動”“執(zhí)行機構(gòu)的特性”“社會經(jīng)濟和政治環(huán)境”和“執(zhí)行人員的價值取向”是影響政策決策成功轉(zhuǎn)化為政策效果的六大因素[9]，其中，“組織間溝通和執(zhí)行活動”是搭建在政策與執(zhí)行之間最重要的橋梁性因素，可以左右政策執(zhí)行者的價值取向，進而深刻影響政策執(zhí)行與監(jiān)督機制的建立。

從新中國成立以來的學校體育政策可見，全面貫徹落實學生體質(zhì)健康促進的責任主體是多元的，包括政府部門、教育主管部門、體育主管部門、學校、教師、學生、家長、社區(qū)，以及與體育相關(guān)的各級各類社會組織與機構(gòu)等，但是，當就學生體質(zhì)健康問題追究各責任主體的責任來源、責任類型、責任邊界、責任性質(zhì)等問題時，卻難以提供確切的回答[10]。依據(jù)“米特—霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型”分析不難發(fā)現(xiàn)：學校體育政策責任主體的具體權(quán)責及事權(quán)關(guān)系在政策文本中沒有進行明確劃分，從而造成政策執(zhí)行多元主體之間權(quán)責不明、溝通不暢、合作機制欠缺的普遍現(xiàn)象，政策執(zhí)行的評價考核與獎懲機制難以建立，進而導致政策執(zhí)行“機制不全、成效低下”的現(xiàn)實困境。作為學生體質(zhì)健康促進的重要責任主體——教育與體育部門，長期以來在協(xié)調(diào)其他政策主體處理學生體質(zhì)健康促進相關(guān)事務時十分吃力，“掣肘于學校體育經(jīng)費問題與當?shù)刎攧詹块T意見不一，體育教師編制與人社部門意見不一，能夠調(diào)動的資源非常有限”[2]。在這樣的背景下，政策能否有效落地、能否取得預期績效？答案顯而易見。

落實主體責任是學生體質(zhì)健康促進的關(guān)鍵。為了化解學生體質(zhì)健康促進“責任主體漂浮、責任內(nèi)容懸置、責任意識淡薄、責任能力弱化、責任制度軟化、責任行為不力、責任實效難彰”[10]等現(xiàn)實困境，可采取以下路徑和措施：一是做好政策體系規(guī)劃，優(yōu)化政策文本，明確政策執(zhí)行多元主體的權(quán)責和彼此溝通合作機制，為優(yōu)化完善“組織的溝通和執(zhí)行活動”提供政策保障，其中，亟待解決的關(guān)鍵性問題是消除高考人才選拔政策與學生體質(zhì)健康促進政策之間的彼此隔膜與掣肘，形成系統(tǒng)性的政策體系來引領學生體質(zhì)健康教育的良性發(fā)展。二是明確學生體質(zhì)健康促進治理的三維主體結(jié)構(gòu)——政府（包括中央和地方政府、體育、教育、人社、衛(wèi)生團等職能部門，以及街道辦事處、社區(qū)委員會等）、社會組織（包括體育產(chǎn)業(yè)公司和企業(yè)等營利性組織，以及全國學聯(lián)、中國學生研究會、中國青少年基金會、中國青年志愿者協(xié)會、中國健康促進基金會，以及各級各類青少年學生體育社團、俱樂部、運動項目協(xié)會等）和公民（青少年學生、家長、體育教師、社會體育指導員以及其他相關(guān)公民個人）[11]，建立健全多元主體責任清單，切實推進學生體質(zhì)健康促進的主體責任得以全面落實。三是強化宣傳、教育與培訓，促進政策執(zhí)行者秉持相同的價值取向，增強責任意識與履責能力。四是健全責任制度體系，提高主體責任落實的剛性約束力和現(xiàn)實指引力。五是強化責任監(jiān)督考核，嚴格責任追究，促進主體責任落地生效。六是建立獎勵和激勵機制，充分激發(fā)多元主體的內(nèi)生動力。七是深化相關(guān)理論研究，夯實促進主體責任落實的理論基石。

三、目標單一與多元訴求的矛盾

我國學校體育發(fā)展經(jīng)歷了三次制度變遷，從清末確立的“體操科”政策、民國“體育課”政策，到新中國以來構(gòu)建“健康第一”的學校體育政策體系，學校體育政策目標實現(xiàn)了從“軍國”“實用”“主觀”到“人本”主義的價值轉(zhuǎn)向[12]。改革開放以來，學校體育目標始終圍繞著“健康第一”的路徑延展[6]。2001年，國務院、教育部先后頒布《關(guān)于基礎教育改革與發(fā)展的決定》和《體育與健康課程標準（實驗稿）》，強調(diào)學校體育需貫徹“健康第一”方針，從此“健康第一”被確定為學校體育政策的基本內(nèi)容和主要目標。這樣的體育政策總體目標，指向明確、重點突出，但內(nèi)容略顯單一、內(nèi)涵相對局限，缺乏對“提升青少年競爭力”“培養(yǎng)社會態(tài)度”“形成健康生活方式”等多元體育價值訴求的現(xiàn)實觀照，不利于在中國文化、社會及環(huán)境中形成對學校體育的重視。

反觀發(fā)達國家的學校體育政策目標，均呈現(xiàn)內(nèi)涵豐富、目標多元的特點。例如：美國，關(guān)注提升青少年體育參與率、預防減少肥胖和促進健康;英國，關(guān)注兒童個性、提升競爭力、養(yǎng)成體育習慣和鍛煉強健體格;法國，關(guān)注肥胖預防、健康促進、提高參與率、自我表現(xiàn)力和積極生活方式養(yǎng)成;德國，關(guān)注提升青少年運動能力、促進健康、預防肥胖、養(yǎng)成體育習慣以及培養(yǎng)合作意識;日本，關(guān)注促進青少年健康、形成體育習慣、培養(yǎng)社會態(tài)度以及養(yǎng)成健康的生活方式。因此，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，基于我國文化背景、社會需求以及青少年體質(zhì)健康現(xiàn)狀與發(fā)展訴求，構(gòu)建能觀照多元體育價值訴求的學校體育政策目標體系，無疑是促進我國學校體育政策落實與效益彰顯的必由之路。

四、層級管理與扁平發(fā)展的矛盾

從體育政策治理模式看，我國學校體育治理注重強調(diào)行政隸屬、管理與被管理的關(guān)系;體育協(xié)會隸屬或掛靠在政府機構(gòu)，接受政府的指導與管理，其獨立性與自主性較差;學校體育治理由中央、省、市、縣和學校五個層級構(gòu)成，層級冗余，容易導致運行效率低下。我國學校體育治理的層級化特點，與新時代學校體育治理扁平化發(fā)展需求不相匹配，在很大程度上制約了學生體育健康促進工作的發(fā)展。

反觀當今發(fā)達國家的學校體育治理，均強調(diào)協(xié)作與法律關(guān)系，注重治理模式的扁平化發(fā)展以及治理效能的提高。例如：美國的學校體育治理，強調(diào)政府、地方與學校之間的法律關(guān)系，聯(lián)邦政府通過頒布系列法案，引導學區(qū)和學校申請補貼或資助，進而實現(xiàn)對學校體育的宏觀調(diào)控與治理。發(fā)達國家的學校體育治理結(jié)構(gòu)具有明顯的扁平化特征，如英、日的三級治理方式和美、德的兩級治理方式，有利于減少治理層級、提高治理效率。發(fā)達國家的體育協(xié)會，多數(shù)由法律授權(quán)組建，法律明確其權(quán)利義務范圍，其雖在經(jīng)濟上接受政府資助，但只要在法律界定的范圍內(nèi)進行活動，其具體事務不會受到政府干預?；谖覈恼挝幕尘?，借鑒發(fā)達國家體育治理的成功經(jīng)驗，探索符合我國政治文化背景的學校體育治理新模式，促進學校體育治理模式的扁平化發(fā)展，著力推進“以政府為主導、社會組織和公民積極參與”的學生體質(zhì)健康，促進“協(xié)同治理”與“依法治理”方式建設，提高學生體質(zhì)健康促進的政府“動員”與社會、家庭“協(xié)同”效果[13]，是我國學校體育治理方式改革與發(fā)展的應然選擇。

五、學校為主與社會聯(lián)動的矛盾

從我國學校體育政策治理機制看，在校內(nèi)體育方面，各級政府和組織都較為重視校內(nèi)體育的開展，形成了組織體系相對健全的學校體育政策治理機制;在校外體育方面，原先由青少年宮和業(yè)余體校承擔的校外體育活動受市場化沖擊及機構(gòu)調(diào)整影響逐漸走向衰落。與之相伴，校外體育政策治理機制也呈現(xiàn)嚴重缺位的境況。這種學校為主、社會聯(lián)動缺失的學校體育政策治理機制，難以形成學生體質(zhì)健康促進的社會合力，嚴重制約了學生體質(zhì)健康的可持續(xù)發(fā)展。

1986年，世界衛(wèi)生組織在《渥太華憲章》中提出國際公認的健康促進理念和健康促進五大策略：制定健康的公共政策，創(chuàng)造支持性環(huán)境，強化社區(qū)性行動，發(fā)展個人技能，調(diào)整衛(wèi)生服務方向。發(fā)達國家在學生體質(zhì)健康促進方面非常注重“創(chuàng)造支持性環(huán)境”和“社區(qū)性行動”，均形成了較為穩(wěn)定成熟的校內(nèi)外一體化學生體質(zhì)健康促進長效機制。例如，英國，由公立學校負責實行國家體育課程標準，進行健康教育，同時與校外機構(gòu)有效合作，形成政府、學校、社區(qū)、俱樂部有機結(jié)合的一體化學生體質(zhì)健康促進協(xié)作關(guān)系，協(xié)同促進學校體育及學生體質(zhì)健康發(fā)展;美國，在校內(nèi)通過地方分權(quán)和社團主導來推進體育教學，聯(lián)邦政府則通過補貼、獎勵等引導地方和學區(qū)提高教學標準，在校外通過健康和人類服務部（HHS）、疾病預防控制中心（CDC）等機構(gòu)頒布政策、標準、指南及激勵等計劃推動青少年參加體育活動;日本，以《學習指導綱要》和《健康教育指南》為指導開展校內(nèi)體育教學，在校外則注重開展學校、社區(qū)、俱樂部與家庭互動的體育活動，協(xié)同推進學生體質(zhì)健康發(fā)展。

針對我國“學校為主、社會聯(lián)動缺失”的學校體育政策治理機制缺陷，應借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，著力構(gòu)建校內(nèi)校外一體化的學校體育政策治理新機制。在校內(nèi)，貫徹執(zhí)行學生體質(zhì)健康國家標準，扎實有效開展體育課教學與課外體育活動（含校內(nèi)體育社團和俱樂部活動）。在校外，通過社區(qū)、俱樂部以及其他各級各類社會團體與家庭互動，開展豐富的社會體育活動，引導和促進青少年廣泛參與體育活動鍛煉，從而與校內(nèi)體育教育相輔相成，協(xié)同促進青少年學生體質(zhì)健康發(fā)展水平的不斷提高。

新時代，面對新的機遇與挑戰(zhàn)，黨的十九大報告中明確提出“實施健康中國戰(zhàn)略”和“加快推進體育強國建設”的重大決策。青年興則國興，青年強則國強！學生體質(zhì)健康促進是“健康中國戰(zhàn)略”和“體育強國建設”的重要組成部分，通過深入的研究、持續(xù)的實踐與改革，有效協(xié)調(diào)并處理好影響學生體質(zhì)健康促進的主要矛盾，將有助于切實提高學生體質(zhì)健康，助力健康中國、體育強國建設。

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Abstract： The health of students is the foundation of the educational power and talents to rejuvenate the country. School physical education policy is an important factor that affects students' physical health promotion. In order to improve the effectiveness of school sports policies， it is necessary to coordinate and deal with the five pairs of contradictions： “policy diversity and tool imbalance”， “subject pluralism and responsibility floating”， “single objective and diverse claims”， “hierarchical management and flat development”， “school dominance and social linkage”. Therefore， it can improve students' physical health and help build a healthy China and a sports power.

Keywords： students; physical fitness; health promotion; contradiction

（責任編輯：程勇）